Acceso al plan de señalización y de gestión y mantenimiento de un camino y denegación de fundamentación jurídica

Resolución 389/2025, de 20 de marzo

Sentido de la resolución: Estimación parcial e inadmisibilidad parcial.

Resumen: En cuanto a los límites, esta Comisión no aprecia la concurrencia de límites que puedan restringir el acceso. Por lo tanto, procede declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, en la medida en que dicha información exista previamente elaborada y esté en poder de la Administración. Para el caso de que no disponga de la información o de los datos solicitados, deberá constar así, sin que quede obligada a elaborarla por esta Resolución. La solicitud de acceso respecto al primer punto de la instancia genérica, que concretamente demanda: "Fundamentación jurídica por cada elemento / documento que se nos solicita en todo el listado que consta en el informe" no solicita información pública, tal como esta es definida por el artículo 2.b de la LTAIPBG. El objeto de la solicitud es una consulta jurídica que consiste en solicitar una fundamentación jurídica sobre una petición de documentación que el Ayuntamiento de Piera ha solicitado al reclamante, y esta petición excede de lo que implica facilitar información pública. Las mismas razones por las cuales el artículo 29.2 de la LTAIPBG establece la inadmisibilidad de las solicitudes que demandan informes o formulan consultas jurídicas, iniciativas que no se limitan a demandar información pública, comportan la inadmisibilidad de las reclamaciones prevista por el artículo 33.2 del RGAIP si su objeto no es propiamente el acceso a información pública, sino la formulación de una consulta. Atendiendo a las anteriores consideraciones, procede la inadmisibilidad parcial de la reclamación.

ANTECEDENTES

1. El 07 de enero de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 017/2025, presentada por una persona interesada contra el Ayuntamiento de Piera, en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). La persona reclamante manifiesta que no ha recibido respuesta por parte de la Administración y que tampoco se le ha entregado la información solicitada.
2. El 02 de diciembre de 2024 la persona reclamante presenta instancia general al Ayuntamiento de Piera donde expone que el 26 de noviembre recibió un informe de los Servicios Técnicos Municipales, relativa a la solicitud de modificación de trazado del Camino de Sant Jaume, y acaba solicitando: "Fundamentación jurídica por cada elemento/documento que se nos solicita en todo el listado que consta en el informe y también solicitamos que el Ayuntamiento nos facilite el Plan de señalización vigente en el camino existente y el Plan de gestión y mantenimiento vigente en el camino existente, para poder adaptarnos a ambos y así poder dar cumplimiento a los requerimientos exigidos por este Ayuntamiento".
3. El 20 de enero de 2024 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.
4. En la misma fecha la GAIP comunica la Reclamación al Ayuntamiento de Piera y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 del RGAIP, le remita un informe sobre la reclamación, así como copia del expediente de la solicitud de información de la que deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolverla. Vencido con creces el plazo indicado, no consta en la GAIP la recepción de la documentación requerida al Ayuntamiento.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

El artículo 39.1 de la LTAIPBG establece que:

"Las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a la información pública y, si procede, las que resuelvan el recurso de reposición pueden ser objeto de reclamación gratuita y voluntaria ante la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, encargada de velar por el cumplimiento y las garantías del derecho de acceso a la información pública que regula este título".

El artículo 29 del RGAIP desarrolla este precepto y concreta que también pueden ser objeto de reclamación ante la GAIP las comunicaciones que sustituyan a las resoluciones y el incumplimiento material del derecho de acceso, cuando este haya sido reconocido expresamente o presunto. De acuerdo con estos preceptos, la GAIP es competente para tramitar y resolver esta Reclamación, ya que deriva de una solicitud de información pública.

El artículo 2.c de la LTAIPBG define el derecho de acceso a la información pública como "el derecho subjetivo que se reconoce a las personas para solicitar y obtener la información pública, en los términos y las condiciones regulados por esta ley". Por su parte, el apartado b del mismo precepto define la información pública como "la información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran los otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley".

Según el artículo 18.1 de la LTAIPBG, "Las personas tienen el derecho de acceder a la información pública, a la que se refiere el artículo 2.b, a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida". Y el artículo 20.1 de la misma ley añade que "El derecho de acceso a la información pública se garantiza a todas las personas, de acuerdo con lo que establece esta ley. El derecho de acceso a la información pública solo puede ser denegado o restringido por las causas expresamente establecidas por las leyes".

Asimismo, los apartados 2 y 3 del artículo 20 de la LTAIPBG establecen los siguientes requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública:

1. "Las limitaciones legales al derecho de acceso a la información pública deben ser aplicadas de acuerdo con su finalidad, teniendo en cuenta las circunstancias de cada caso concreto, deben interpretarse siempre restrictivamente en beneficio de este derecho y no pueden ampliarse por analogía."
2. "Para aplicar límites al derecho de acceso a la información pública, la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. En la motivación se debe explicitar el límite que se aplica y razonar debidamente las causas que fundamentan su aplicación".

Además, los límites legales al derecho de acceso a la información pública no son de aplicación automática y absoluta (el encabezamiento del artículo 21 de la LTAIPBG se refiere expresamente a que los límites enumerados por este precepto "pueden" dar lugar a la denegación del acceso solicitado), de manera que el artículo 22 de la misma Ley requiere que sean aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad:

"Los límites aplicados al derecho de acceso a la información pública deben ser proporcionales al objeto y la finalidad de protección. La aplicación de estos límites debe atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información. 2. Los límites del derecho de acceso a la información pública son temporales si así lo establece la ley que los regula, y se mantienen mientras perduren las razones que justifican su aplicación".

2. Falta de colaboración de la Administración

El antecedente 4 pone de manifiesto que el Ayuntamiento no aporta a este procedimiento la documentación que le ha sido solicitada por la GAIP, de acuerdo con lo previsto por el artículo 33.4 del RGAIP. Si bien este hecho debe ser calificado como una falta de colaboración de la administración con la efectividad de los procedimientos previstos legalmente para la garantía del derecho de acceso a la información pública, no puede impedir la resolución de la Reclamación ya que el artículo 33.7 del RGAIP prevé expresamente que "la falta de envío de la información o la no emisión de los informes solicitados por la Comisión no impide que esta continúe la tramitación".

3. Sobre el derecho parcial a la información solicitada

Parte de la información solicitada y reclamada es, de acuerdo con el artículo 2.b de la LTAIPBG, información pública, ya que es "información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran los otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley". Concretamente la que se refiere a "Plan de señalización vigente y el Plan de gestión y mantenimiento vigente en el camino existente".

Cabe tener en cuenta que el artículo 53.1 de la DTAIP incluye "cualquier dato o documento que las administraciones públicas hayan elaborado, posean, o puedan legítimamente exigir a terceros como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones".

De acuerdo con los artículos 18.1 y 20.1 de la LTAIPBG, cualquier persona tiene derecho a ello, a menos que concurran causas legales que determinen su denegación o acceso restringido y que deben interpretarse de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados que concurran (artículo 22.1 de la LTAIPBG).

Cabe señalar que el Ayuntamiento está incluido dentro del ámbito subjetivo de aplicación de la LTAIPBG y queda obligado a resolver en tiempo y forma las solicitudes de acceso, según lo dispuesto en el artículo 3.1.a) de la mencionada Ley.

En cuanto a los límites, esta Comisión no aprecia la concurrencia de límites que puedan restringir el acceso.

Por lo tanto, procede declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, en la medida en que dicha información exista previamente elaborada y esté en poder de la administración. Para el caso de que no disponga de la información o de los datos solicitados, deberá constar así, sin que quede obligada a elaborarla por esta Resolución.

4. Sobre la inadmisibilidad parcial de parte de la reclamación

La solicitud de acceso respecto al primer punto de la instancia genérica, que concretamente demanda: "Fundamentación jurídica por cada elemento / documento que se nos solicita en todo el listado que consta en el informe" no solicita información pública, tal como esta es definida por el artículo 2.b de la LTAIPBG. El objeto de la solicitud es una consulta jurídica que consiste en solicitar una fundamentación jurídica sobre una petición de documentación que el Ayuntamiento de Piera ha solicitado al reclamante, y esta petición excede de lo que implica facilitar información pública. Las mismas razones por las cuales el artículo 29.2 de la LTAIPBG establece la inadmisibilidad de las solicitudes que demandan informes o formulan consultas jurídicas, iniciativas que no se limitan a demandar información pública, comportan la inadmisibilidad de las reclamaciones prevista por el artículo 33.2 del RGAIP si su objeto no es propiamente el acceso a información pública, sino la formulación de una consulta. Atendiendo a las anteriores consideraciones, procede la inadmisibilidad parcial de la reclamación. También resulta conveniente advertir al reclamante que en el propio requerimiento de documentación que el Ayuntamiento de Piera le ha dirigido se indica que: "Los servicios territoriales están a su disposición para aclarar cualquier duda".

5. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) y atribuciones de la función pública de secretaría

El artículo 7 de la Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos, modificada por la Ley 20/2015, de 29 de julio, establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y que permita cumplir con las obligaciones de transparencia. El artículo 8 añade que la organización, la evaluación y la conservación de los documentos públicos y el acceso a estos son responsabilidad directa de los respectivos titulares.

El capítulo X del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el cual se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración electrónica, establece que las administraciones públicas deben adoptar las medidas organizativas y técnicas para garantizar la recuperación y conservación del documento electrónico entre estas, la definición de una política de gestión de documentos, la inclusión en los expedientes de un índice electrónico firmado por el órgano o entidad que garantice la integridad del expediente electrónico y permita su recuperación, la identificación única e inequívoca de cada documento que permita clasificarlo y recuperarlo, la asociación de metadatos, la clasificación de acuerdo con un cuadro de clasificación, el periodo de conservación según las convenciones de cada comisión evaluadora, el acceso completo e inmediato de los documentos, entre otros.

En cuanto a la gestión de la documentación y archivo de los documentos electrónicos, la Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña establece que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos; que el archivo de los documentos y expedientes electrónicos debe asegurar la identidad y la integridad a largo plazo de la información que contienen; que los documentos públicos electrónicos deben tener garantizadas la autenticidad y la integridad de los contenidos, así como la conservación de la apariencia y la funcionalidad originales y, cuando proceda, su confidencialidad, durante el plazo establecido por la normativa vigente en materia de archivos y documentos; que las administraciones públicas deben asegurar la posibilidad de transformar los documentos por razones tecnológicas, para adaptar su formato y sintaxis informática a las necesidades de gestión y preservación establecidas por la normativa de archivos y documentos; que los sistemas de información que utilicen las administraciones públicas incluidas en el ámbito de aplicación de esta ley deben garantizar, siempre que sea posible, la autenticidad e integridad de sus datos, así como la trazabilidad de las acciones que lleven a cabo; que los datos contenidos en los sistemas de información de las administraciones públicas se consideran documentos públicos electrónicos, y se les aplican las disposiciones de esta ley relativas al archivo electrónico.

No obstante, la LTAIPBG reconoce los sistemas de gestión de documentos públicos como facilitadores de datos y documentos auténticos (art. 5.2), la necesidad de estructurar la información siguiendo criterios temáticos y cronológicos, siguiendo el cuadro de clasificación documental corporativo e incorporando índices o guías de consulta (art. 6.1.d) y la obligación de establecer un sistema de gestión de documentos, información y datos integrado que permita la interoperabilidad entre las administraciones, la localización de cualquier documento o información y la vinculación automática de cada documento o conjunto de datos a su régimen de acceso y publicidad (art. 19.3).

Cabe recordar que el artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el cual se regula el régimen jurídico de los funcionarios de la Administración local con habilitación de carácter nacional, que regula la función pública de secretaría, establece en el punto 2 la función de fe pública, y entre estas la dirección superior de los archivos y registros de la entidad local (l). Así pues, y en consecuencia de este mandato legal y el de asesoramiento legal preceptivo (artículo 2.1.a), debe tener conocimiento de la existencia de un sistema de gestión documental, impulsora si no dispone de él, velar por la documentación con una sistemática de trabajo mínima sobre la documentación de la que es custodio y responsable primero de la falta de localización de documentación, de mantener el orden y garantizar la recuperación de documentación.

Por otro lado, el artículo 19.2 de la Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del patrimonio cultural catalán que regula los documentos que integran el patrimonio documental de Cataluña incluye, entre otros, "los documentos producidos o recibidos, en el ejercicio de sus funciones y como consecuencia de su actividad política y administrativa, por la Generalidad, por los entes locales y por las entidades autónomas, las empresas públicas y las otras entidades que de ellas dependan" y, en consecuencia, están sujetos al Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos.

Por tanto, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte de un expediente administrativo, que debe estar perfectamente clasificado de manera que permita su recuperación y facilite, si procede, su acceso. Como referencia y siguiendo el modelo de Cuadro de clasificación para la Administración Local del Departamento de Cultura de la Generalitat de Cataluña, esta documentación debería estar clasificada en el nivel Planes de mejora y conservación del entorno (código 0146), serie Planes de protección del entorno (2463).

6. Seguimiento de la ejecución

El artículo 43.5 de la LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las efectuadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo previsto en los artículos 48 y 49 del RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas previstas en caso de incumplimiento.

El artículo 43 de la LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b de la LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave en relación al derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 de la LTAIPBG). El artículo 49.2 del RGAIP prevé que, a los efectos anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 de la LTAIPBG.

Asimismo, el artículo 25.2.k del RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos hayan sido desatendidos por los sujetos obligados.

7. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 de la LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 del RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 20 de marzo de 2025, resuelve por unanimidad:

1. Estimar parcialmente la Reclamación 017/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada en lo que se refiere a la información que pueda disponer en relación al plan de señalización vigente en el camino existente y el Plan de gestión y mantenimiento vigente en el camino existente.
2. Inadmitir parcialmente la Reclamación 017/2025 respecto a la fundamentación jurídica por cada elemento / documento que solicita el Ayuntamiento, de acuerdo con las consideraciones realizadas en el fundamento jurídico 4.
3. Requerir al Ayuntamiento que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de quince días, si dispone de la información.
4. Requerir al Ayuntamiento de Piera que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla, si dispone de la información.
5. Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
6. Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 017/2025 y disponer la publicación de esta resolución en la web de la GAIP.