El reclamante solicitó al Ayuntamiento de Constantí una denuncia de mobbing presentada por un empleado contra él. La administración no respondió a la solicitud ni colaboró con la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (GAIP). La GAIP estima la reclamación, reconociendo el derecho de acceso a la denuncia, aunque debe realizarse una entrega parcial mediante la disociación de datos de terceros.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
Resolución 1090/2025, de 17 de julio
Resumen: La información solicitada tiene la consideración de información pública, de acuerdo con el artículo 2.b de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTAIPBG), ya que es un documento en poder del Ayuntamiento en ejercicio de sus funciones y, por tanto, es accesible, excepto que concurra algún límite legal. La persona reclamante, al ser la denunciada, ostenta la condición de interesada (art. 53.1.a de la Ley 39/2015), lo que refuerza su derecho de acceso, especialmente en garantía del derecho de defensa. Aunque el Ayuntamiento no ha colaborado con esta Comisión ni ha alegado ningún límite, debe ponderarse el derecho de acceso con la protección de datos personales de terceros (art. 23 LTAIPBG). Siguiendo la doctrina consolidada de la GAIP, se reconoce el derecho de la persona reclamante a acceder a toda la información que haga referencia a su persona contenida en la denuncia, incluida la identidad del denunciante, dato que ya le es conocido, y los datos facilitados por terceros siempre que le afecten directamente. El acceso debe ser parcial si fuera necesario, mediante la disociación de datos personales de terceros no relevantes o especialmente protegidos, de acuerdo con los artículos 23 y 25 LTAIPBG.
ANTECEDENTES
1. Presentación de la reclamación
El 2 de enero de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 6/2025, presentada por una persona física contra el Ayuntamiento de Constantí en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente, de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP).
2. Solicitud de información
En fecha 25 de noviembre de 2024 la persona reclamante solicita al Ayuntamiento de Constantí la siguiente información: «Dado que en la documentación adjuntada en el expediente 3183/2023 correspondiente al expediente de acoso sexual del empleado AAA, en la página 491 -adjuntada en esta instancia- se manifiesta que este empleado presentó una denuncia la primera semana del mes de agosto del año 2023 por mobbing de las señoras CCC y BBB de la cual no tuvimos constancia, Solicita: Denuncia mencionada presentada por el empleado AAA durante la primera semana de agosto del año 2023».
3. Trámite de la reclamación
La Reclamación presentada el 2 de enero de 2024 indica que el Ayuntamiento no ha respondido a la solicitud de acceso a la información, ni ha facilitado la información demandada.
El 9 de enero de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.
En la misma fecha la GAIP comunica la Reclamación al Ayuntamiento de Constantí y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe sobre la Reclamación, así como copia del expediente de la solicitud de información de la cual deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolver la Reclamación.
En fecha 13 de febrero de 2025, superado ampliamente el plazo, la Comisión reitera al Ayuntamiento de Constantí que informe sobre los antecedentes, el expediente completo y la identificación de terceras personas afectadas si las hubiera. Transcurrido el plazo de cinco días concedido para contestar nuevamente al requerimiento el Ayuntamiento no aporta ninguna información.
4. Antecedentes de reclamaciones previas
Constan como antecedentes de la presente, la reclamación 1280/2023 presentada por la misma persona ahora reclamante, contra el mismo Ayuntamiento de Constantí, de la cual deriva la presente reclamación. En aquella ocasión la información reclamada era copia del expediente 3183/2023, correspondiente a un expediente de acoso laboral del cual era parte interesada. La reclamación finalizó con la resolución 513/2024, de 25 de abril, por la que se estimaba parcialmente el acceso al expediente indicado. Concretamente, el fundamento jurídico 2 resolvía:
«la persona reclamante tiene derecho a acceder a la información del expediente que haga referencia a su persona, incluidos los datos de categorías especiales y la información aportada sobre ella tanto por la persona investigada como por los posibles testigos, salvo que respecto de estas terceras personas concurran circunstancias concretas que lo justifiquen, cuestión esta última que el Ayuntamiento no ha motivado en ningún caso. En definitiva, esta Comisión ampara el derecho de acceso parcial a la información solicitada por la persona reclamante en los términos que acabamos de expresar».
Asimismo, disponemos como antecedente la reclamación 1281/2023 presentada por la misma persona ahora reclamante, contra el mismo Ayuntamiento de Constantí. En aquella ocasión la información reclamada era: copia del expediente de información reservada núm. 3182/2023 correspondiente a un expediente de acoso laboral del cual era parte interesada y que había finalizado con el archivo de las actuaciones, sin incoación de expediente sancionador. La reclamación finalizó con la resolución 514/2024, de 25 de abril, por la que se estimaba el derecho de la persona reclamante a acceder a la información de un procedimiento finalizado, en el cual, según un decreto de alcaldía, se decidió no incoar ningún expediente disciplinario por falta de pruebas de acoso laboral y se archivaron las actuaciones. Como el procedimiento está cerrado, el acceso a la información se rige exclusivamente por la LTAIPBG y no es necesario tener la condición de interesado ni justificar la petición. Además, como no se inició ningún procedimiento sancionador, no es aplicable el límite de protección de datos del artículo 23 de la Ley. Se considera que existe un interés público relevante en conocer cómo se toman las decisiones administrativas en el ejercicio de una potestad reglada como es la disciplinaria, especialmente en casos de archivo, para garantizar la transparencia y el control de la actuación pública. No obstante, habrá que respetar las consideraciones de la Autoridad Catalana de Protección de Datos (APDCAT) al facilitar la información.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública
De acuerdo con el artículo 39.1 LTAIPBG y el 29 del RGAIP esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla que, de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.
El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben ser aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.
2. Falta de colaboración de la Administración
El antecedente 6 pone de manifiesto que el Ayuntamiento no aporta a este procedimiento la documentación que le ha sido solicitada por la GAIP, de acuerdo con lo previsto por el artículo 33.4 RGAIP. Si bien este hecho debe ser calificado como una falta de colaboración de la administración con la efectividad de los procedimientos previstos legalmente para la garantía del derecho de acceso a la información pública, no puede impedir la resolución de la Reclamación, y además, el artículo 33.7 RGAIP prevé expresamente que “la falta de envío de la información o la no emisión de los informes solicitados por la Comisión no impide que esta continúe la tramitación”.
3. Sobre el derecho a la información solicitada y límites
Lo primero que debe determinarse es si la información solicitada: “Denuncia mencionada presentada por el empleado AAA durante la primera semana de agosto del año 2023” es información pública. De acuerdo con el artículo 2.b LTAIPBG, si se dispone de ella, tiene la consideración de información pública ya que es
«información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran los otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley». Debe tenerse en cuenta que el artículo 53.1 DTAIP incluye “cualquier dato o documento que las administraciones públicas hayan elaborado, posean, o puedan legítimamente exigir a terceros como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones”.
En segundo lugar, la LTAIPBG reconoce el derecho subjetivo de acceso a la información pública a cualquier persona, en los términos y condiciones regulados por la propia Ley (art. 2.c). Y de acuerdo con los artículos 18.1 y 20.1 LTAIPBG, cualquier persona tiene derecho a ello, salvo que concurran causas legales que determinen su denegación o acceso restringido y que deben interpretarse de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados que concurran (artículo 22.1 LTAIPBG).
Además, debe señalarse que el Ayuntamiento es un sujeto obligado por la LTAIPBG (art. 3.1.a) a tramitar las solicitudes de acceso a la información pública y a facilitar su acceso cuando proceda.
En tercer lugar, y en lo que respecta a los límites, esta Comisión no ha podido comprobar fehacientemente la concurrencia de ninguno de los límites previstos en la Ley de Transparencia porque no ha tenido acceso a la información reclamada, y, además, la administración reclamada, al no haber colaborado con esta Comisión, no ha invocado la existencia de ningún elemento que permita prever la limitación del derecho. Dicho esto, deben tenerse en cuenta los antecedentes 7 y 8 de esta resolución. La persona reclamante solicita tener acceso a una denuncia que otro trabajador presentó contra ella la primera semana del mes de agosto de 2023 “por mobbing”. La reclamante ha tenido conocimiento de la citada denuncia por el acceso al expediente 3183/2023 que se estimó en la resolución 513/2024, de 25 de abril (antecedente 7). Al ser la denunciada, la reclamante ostenta la condición de interesada (art. 53.1.a de la Ley 39/2015), lo cual refuerza su derecho de acceso, especialmente para garantizar el derecho de defensa. Por otro lado, la falta de colaboración del Ayuntamiento reclamado nos impide conocer si la denuncia presentada contra la ahora reclamante ha desembocado en un procedimiento sancionador o disciplinario y si el mismo se encuentra en trámite o ha finalizado de alguna manera, aunque por el tiempo transcurrido desde la interposición de la denuncia (primera semana del mes de agosto de 2023), el procedimiento debería haber concluido.
Asimismo, la denuncia puede contener datos personales de terceros (denunciantes, testigos, etc.), lo que obliga a ponderar el derecho de acceso con el derecho a la protección de datos personales.
En este contexto, esta Comisión ya se ha pronunciado en supuestos similares, como en la Resolución 275/2021, de 18 de marzo, en la que, siguiendo los criterios de la APDCAT, se reconoció a la persona reclamante —en su condición de denunciada— el derecho a acceder a toda la información relativa a su conducta contenida en el escrito de denuncia, incluida la identificación completa del denunciante, dado que este dato ya le es conocido.
Ahora bien, es necesario disociar o suprimir cualquier dato relativo a terceras personas (como información sobre salud, puestos de trabajo, cargos o ubicación) que las pueda hacer identificables, con el fin de preservar su privacidad, de acuerdo con los artículos 23 y 25 de la LTAIPBG.
En la resolución mencionada, se concluye que la persona afectada por la denuncia tiene derecho a acceder a toda la información que conste sobre ella, de acuerdo con el artículo 15 del RGPD. Este derecho comprende expresamente: El acceso al contenido de la denuncia en la parte en que se exponen hechos, actitudes o conductas atribuidas a la persona reclamante; La identidad del denunciante; Y la información aportada por terceras personas, en la medida en que haga referencia a la persona reclamante.
En cuanto a los límites, es cierto que el escrito de denuncia puede contener datos de carácter personal relativos a terceros (otros trabajadores, testigos o incluso el propio denunciante), que no tienen la condición de persona reclamante y que pueden estar protegidos por el artículo 23 LTAIPBG. No obstante, la presencia de estos datos no justifica por sí sola la denegación total del acceso, sino que obliga a aplicar el principio de proporcionalidad, facilitando un acceso parcial con las garantías adecuadas, mediante la disociación o anonimización de la información que pueda afectar a derechos de terceros.
En palabras literales del informe de la APDCAT:
“La reclamante tiene derecho a acceder a toda la información que sobre su persona figure en el escrito de denuncia solicitado, incluyendo el origen de la información y, por tanto, la identidad de las personas que han facilitado información sobre el reclamante, salvo que concurran circunstancias que justifiquen limitar este derecho”.
En el presente caso, no se constatan circunstancias excepcionales que permitan restringir este derecho. El interés público en el control del ejercicio de las potestades administrativas por parte de los entes locales, junto con el derecho de autoprotección y defensa de la persona afectada, prevalece sobre la protección genérica de los datos personales de terceros, siempre que estos no sean especialmente protegidos y que se pueda garantizar su disociación.
Por todo lo expuesto, esta Comisión considera que la persona reclamante tiene derecho a acceder al contenido del escrito de denuncia formulado contra ella, con exclusión de los datos personales de terceros que no sean relevantes para el objeto de la denuncia o que puedan ser disociados, de conformidad con los artículos 23 y 25 LTAIPBG.
4. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) y atribuciones de la función pública de secretaría
La Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y que permita cumplir con las obligaciones de transparencia; y que la organización, evaluación y conservación, así como el acceso a estos, son responsabilidad directa de sus titulares (artículos 7 y 8).
La Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña establece que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos.
Asimismo, la LTAIPBG reconoce los sistemas de gestión de documentos públicos como facilitadores de datos y documentos auténticos (art. 5.2), la necesidad de estructurar la información siguiendo criterios temáticos y cronológicos, siguiendo el cuadro de clasificación documental corporativo e incorporando índices o guías de consulta (art. 6.1.d) y la obligación de establecer un sistema de gestión de documentos, información y datos integrado que permita la interoperabilidad entre las administraciones, la localización de cualquier documento o información y la vinculación automática de cada documento o conjunto de datos a su régimen de acceso y publicidad (art. 19.3).
Y el artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, que regula la función pública de secretaría, establece en el punto 2 la función de fe pública, y entre estas la dirección superior de los archivos y registros de la entidad local (l). Así pues, y en consecuencia de este mandato legal y el de asesoramiento legal preceptivo (artículo 2.1.a), debe ser conocedora de la existencia de un SGD, impulsora si no dispone de él y velar por la documentación con una sistemática de trabajo mínima sobre la documentación de la cual es custodio y responsable primero de la falta de localización.
Los documentos producidos o recibidos por la Generalitat, los entes locales y las entidades autónomas, las empresas públicas y las otras entidades que de ellas dependen integran el patrimonio documental de Cataluña y, en consecuencia, están sujetos al Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos.
Por tanto, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte de un expediente administrativo o de diferentes expedientes administrativos, que deben estar perfectamente clasificados de manera que permita su recuperación y facilite, si procede, su acceso. Como referencia y siguiendo el modelo de Cuadro de Clasificación para la Administración Local del Departamento de Cultura de la Generalitat de Cataluña, esta documentación debería estar clasificada dentro del nivel Seguridad y prevención de riesgos laborales (código 0065), serie Denuncias del personal por acoso laboral (1542).
5. Seguimiento de la ejecución
El artículo 43.5 LTAIPBG establece que “la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión”. Sobre la base de estas comunicaciones y de las efectuadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo que prevén los artículos 48 y 49 RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas previstas en caso de incumplimiento.
El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave en relación con el derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG). El artículo 49.2 RGAIP prevé que, a los efectos anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 LTAIPBG.
Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos han sido desatendidos por los sujetos obligados.
6. Publicidad de las resoluciones de la GAIP
El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.
RESOLUCIÓN
Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 17 de julio de 2025, resuelve por unanimidad:
- Estimar la Reclamación 6/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones hechas en el fundamento jurídico 3.
- Requerir al Ayuntamiento de Constantí que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de quince días.
- Requerir al Ayuntamiento de Constantí que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
- Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
- Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 6/2025 y disponer la publicación de esta resolución en la web de la GAIP.
Iolanda Pineda Balló
Presidenta
Los plazos establecidos en esta Resolución para la entrega de la información deben contarse en días hábiles (excluyendo festivos y sábados) y, si no se especifica otra cosa, comienzan a partir del día siguiente a la recepción de su notificación por parte de la Administración reclamada.
La Administración obligada puede solicitar a la GAIP la ampliación del plazo otorgado para hacer efectivo el envío de la información. Esta solicitud solo podrá ser admitida a consideración si se notifica a la GAIP antes de que finalice el plazo fijado en la Resolución, y debe fundamentarse en circunstancias que no hayan podido ser tenidas en cuenta por la Comisión antes de dictar su Resolución. La GAIP únicamente otorgará la ampliación solicitada, tras informar a la persona reclamante, si la Administración obligada ha justificado de forma precisa y consistente su necesidad.
Si la Administración obligada no entrega la información dentro del plazo establecido por esta Resolución, la persona reclamante puede ponerlo en conocimiento de la GAIP para que la Comisión requiera su cumplimiento. Mientras no se cumpla plenamente la Resolución, la Comisión difundirá en su web www.gaip.cat el incumplimiento de la Administración obligada, de acuerdo con el artículo 25.2.k RGAIP.
Todo ello sin perjuicio de que la persona reclamante pueda, considerando que esta Resolución es un acto administrativo declarativo de derechos que vincula a la Administración, requerir su ejecución ante los Tribunales, al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta acción puede interponerse después de que hayan transcurrido tres meses desde que la persona afectada haya reclamado formal y directamente a la Administración el cumplimiento de esta Resolución.
Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.