Acceso a información relativa a la actividad y contratación de una arquitecta municipal

2. Al no recibir respuesta presentó, mediante escrito de fecha 8 de junio de 2021 y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

3. Con fecha 10 de junio de 2021 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al Director de la Oficina de Transparencia, Buen Gobierno y Participación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y a la Secretaria General del Ayuntamiento de Hontoba, al objeto de que pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Con fecha 28 de junio de 2021 se reciben las alegaciones que indican:

"(...) La información solicitada no puede encuadrarse en el ámbito de control de la actividad pública dirigida a conocer como se toman las decisiones, como se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúa el Ayuntamiento. El fin último del solicitante, nada tiene que ver con el espíritu de la Ley de Transparencia y Buen Gobierno, quebrando con ello la base sobre la que se asienta el derecho de acceso a la información. En ese sentido se ha manifestado recientemente el Consejo, mediante Resolución 741/2019, de 17 de enero de 2020: '5. Finalmente, respecto a las reclamaciones presentadas y resolución de las mismas, la Administración entiende que resulta de aplicación el artículo 18.1e) de la LTAIBG, según el cual se inadmitirán a trámite las solicitudes de acceso a la información pública que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley'.

La legislación distingue los supuestos de publicación activa y los supuestos de acceso a la información, con una serie de limitaciones a este último derecho, recogidas en la legislación estatal y autonómica. Cuando se habla del derecho de acceso a la información, se debe entender como el derecho de acceso a lo ya existente, a lo ya elaborado, a lo que se puede acceder sin un trabajo de reelaboración o de refundición o de síntesis. Lo que se pide por el reclamante no es acceder a expedientes, sino que se le realice un estudio-trabajo municipal previo, que se haga una de relación de proyectos de licencia de obra en los que fuera la arquitecta redactora Dª. Angélica Wallasch. En su caso, copia del informe técnico y jurídico aportado a cada uno de los expedientes de tramitación de la licencia. Copia del expediente de contratación de dicha arquitecta como asesora municipal. Fecha del primer expediente de obra informado por dicha arquitecta."

TERCERA.- Por tanto, estamos ante una solicitud en la que concurren dos supuestos de causa de inadmisión de los artículos 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la información pública y Buen gobierno y 31 de la Ley autonómica 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia Y Buen Gobierno de Castilla la Mancha:

• Solicitud "relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración".
• Solicitud "que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta ley". (...)

TERCERA.- Este Ayuntamiento considera abusiva la pretensión de D. por los siguientes motivos:

1. Se considera que es abusiva cualitativamente; tiene un carácter abstracto, genérico, indiscriminado y masivo.
2. Se obligaría a paralizar el resto de la gestión del personal que tuviera que preparar esta información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tuviera encomendado, siguiendo el criterio del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
3. Se obligaría a paralizar el funcionamiento normal de los servicios públicos, teniendo en cuenta, además, los medios personales de este Ayuntamiento, que cuenta con un único funcionario: Secretario-Interventor interino, una auxiliar administrativa y otra a media jornada, personal a todas luces insuficiente para atender el funcionamiento del propio municipio y dos urbanizaciones enclavadas en su término municipal (Manantiales y El Mirador).

La Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, sección 6ª, de 14 de Noviembre de 2000 (Rec. 4618/1996), señala: «...no es incompatible con el principio de transparencia exigirles que especifiquen los datos concretos en virtud de los cuales puede producirse el alegado perjuicio, ya que a lo largo del expediente administrativo aquellas han insistido en formular su petición sin concretar en un grado mínimamente razonable el tipo o características de los documentos o datos que interesan.»

En la misma línea, el artículo 230.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales (ROF), también puntualiza respecto al ejercicio del derecho a información, que «sin que ello suponga entorpecimiento de las tareas de los servicios Municipales». La STS de 11 de octubre de 2002, exige justificación de la solicitud, al no admitir infracción del ordenamiento jurídico en denegaciones del derecho de acceso cuando la solicitud formulada no expone la menor argumentación de por qué precisa las fotocopias que reclama. La Sentencia del TSJ de Castilla y León con sede en Burgos, de fecha 4 de noviembre de 2005, rec. 94/2005, la cual exige que la petición deba ir acompañada de algún tipo de argumentación y sin aclarar para qué se precisa tales copias.

Es importante citar, entre otras, la Sentencia Nº 95 del TSJ de Castilla La Mancha en el recurso de apelación nº 208/2017 de 9 de abril de 2019 que afecta al mismo recurrente, en este caso contra resolución de otro Ayuntamiento, en la que se indica, en el fundamento sexto: "Si no se..."

2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3. La autoridad municipal alega la aplicación de la causa de inadmisión dispuesta en el artículo 18.1 e) de la LTAIBG.

El ejercicio abusivo de un derecho ha sido analizado por reiterada jurisprudencia (por todas, se destaca la Sentencia de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000)). Esta doctrina jurisprudencial se basa en la existencia de unos límites impuestos al ejercicio de los derechos, límites de orden moral, teleológico y social. Se trata de una institución de equidad que, para poder ser apreciada, exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos:

1. Aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y
2. Genera unos efectos negativos, normalmente daños y perjuicios.

Además, de la base fáctica debe resultar patente (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho).

Aplicada esta doctrina al derecho de acceso a la información, este Consejo, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a), aprobó el criterio interpretativo CI/3/2016, de 14 de julio, que se pronuncia en los siguientes términos:

2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información.

El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición “no esté justificada con la finalidad de la Ley”. De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:

• A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
• B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.

1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:

• Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerase incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: “Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho”.
• Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
• Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

• Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
• Conocer cómo se toman las decisiones públicas
• Conocer cómo se manejan los fondos públicos
• Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas

Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:

• No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
• Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.

Por otro lado debe señalarse que el artículo 7 del Código Civil dispone que:

Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. La ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que:
- por la intención de su autor,
- por su objeto o
- por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar… a la adopción de las medidas… administrativas que impidan la persistencia en el abuso.

Según numerosas sentencias (SS 14/2/86, 29/11/85, 7/5/93, 8/6/94, 21/8/97, 30/5/98, 11/5/91, entre otras), el abuso de derecho:

• Presupone carencia de buena fe. La buena o mala fe es un concepto jurídico que se apoya en la valoración de conductas deducidas de unos hechos. Para la apreciación de la buena fe (ésta, según doctrina se presume) o mala fe (que debe acreditarse) hay que tener en cuenta hechos y circunstancias que aparezcan probados.
• Impone la exigencia de una conducta ética en el ejercicio de los derechos. El abuso de derecho procede cuando el derecho se ejercita con intención decidida de causar daño a otro o utilizándolo de modo anormal. Su apreciación exige que la base fáctica ponga de manifiesto las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y las subjetivas (ausencia de interés legítimo o voluntad de perjudicar).
• El abuso viene determinado por la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima y la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho.

Una interpretación del derecho de acceso a la información pública regulado en la LTAIBG que implique un ejercicio excesivo e indiscriminado del mismo afectaría en sí mismo, perjudicándolo, el objeto y finalidad de la propia norma. La interpretación del art. 18.1 e) de la LTAIBG no conecta el ejercicio abusivo del derecho a un criterio cuantitativo (número de solicitudes presentadas) sino cualitativo (características de las solicitudes presentadas y antecedentes de la misma). En este punto, resultan clarificadoras las apreciaciones de la administración local antes reseñada en relación con otras solicitudes presentadas por el reclamante o con idéntico contenido a las que son objeto de esta resolución.

4. En virtud de todo ello, y vistas las clarificadoras alegaciones presentadas por el ayuntamiento, se entiende que se dan las circunstancias citadas por los Tribunales de Justicia y por el Criterio Interpretativo de este Consejo para considerar que la solicitud del reclamante participa de la condición de abusiva y es contraria al ordenamiento jurídico, puesto que puede entenderse