Acceso a expedientes de defensa judicial y adjudicación de contratos de servicios letrados

ANTECEDENTES

Resolución RT 0254/2021

1. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, la reclamante solicitó amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha de 10 de febrero de 2021 la siguiente información:

“Copia digital de los expedientes de defensa y representación en juicio, incluidos los expedientes de reconocimiento extrajudicial y los tramitados con el obligado procedimiento de revisión, cuyas autorizaciones de pago se hayan llevado a cabo en los últimos 5 años. Copia digital del expediente de adjudicación del contrato a que hace referencia la publicación en el BOR con el encabezado Licitación para la contratación, mediante procedimiento abierto, oferta económicamente más ventajosa, con varios criterios de adjudicación y tramitación ordinaria, del servicio de representación procesal, defensa y dirección letrada de procedimientos judiciales en el ayuntamiento de Villamediana de Iregua (La Rioja), incluidos los pliegos de cláusulas técnicas y administrativas”.

2. Ante la ausencia de respuesta a su solicitud presentó, mediante escrito al que se da entrada el 31 de marzo de 2021, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

3. Con esa misma fecha el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la Secretaría General del Ayuntamiento de Villamediana de Iregua, al objeto de que el órgano competente se presentaran las alegaciones que se considerasen oportunas. Con fecha 26 de abril de 2021 se reciben las alegaciones que indican lo siguiente:

“(...)
Primero: Es totalmente falso que no se haya dado contestación al escrito adjunto a la queja formulada por [anonimizado]
Primero: No es cierto que no se haya dado contestación al escrito presentado por [anonimizado] en fecha 10 de febrero de 2021 en el que se solicitaba la siguiente documentación: (...)
Esta petición ha sido oportunamente contestada en tiempo y forma motivada mediante Resolución de Alcaldía de 11 de marzo de 2021.
La citada Resolución fue notificada por medios electrónicos, al ser el medio este señalado por la interesada, en la dirección de correo facilitada en su solicitud, de conformidad con el artículo 41.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Resultando que la notificación, como consta en el expediente, fue aceptada por la interesada en fecha 12 de marzo de 2021.
Se adjunta al presente escrito, como Documento nº 1, la Notificación de la Resolución de Alcaldía de fecha 11 de marzo de 2021, donde consta el texto íntegro de la misma, junto con la minuta de la oficina del Registro y el justificante acreditativo de la aceptación de esta notificación por la interesada.
POR TODO CUANTO ANTECEDE, considero que es totalmente improcedente la queja o reclamación presentada por [anonimizado] ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, por lo que SOLICITO que se tengan por presentadas estas alegaciones y se resuelva desestimar dicha reclamación”.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y postestatario recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2

En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

En este sentido, la LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

3

A tenor de lo dispuesto en su preámbulo, la LTAIBG tiene por objeto

"ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a la actividad pública, establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento"

. De este modo, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. En este sentido, el artículo 13 de la LTAIBG define la "información pública" como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

4

La información solicitada por el reclamante se refiere a determinados contratos suscritos por el Ayuntamiento de Villamediana de Iregua. Esta información tiene la consideración, a juicio de este Consejo, de información pública, puesto que obra en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, quien la ha elaborado en el ejercicio de las funciones que la ley le reconoce a las entidades locales.

De acuerdo con el artículo 5.1º de la LTAIBG las entidades locales están obligadas a publicar "de forma periódica y actualizada la información cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad relacionada con el funcionamiento y control de la actuación pública". De forma más específica, la letra a) del artículo 8.1º de la LTAIBG prevé que las administraciones "deberán hacer pública, como mínimo", "la información relativa a los actos de gestión administrativa con repercusión económica o presupuestaria que se indican a continuación", especificándose en la materia que ahora interesa lo siguiente:

"a) Todos los contratos, con indicación del objeto, duración, el importe de licitación y de adjudicación, el procedimiento utilizado para su celebración, los instrumentos a través de los que, en su caso, se ha publicitado, el número de licitadores participantes en el procedimiento y la identidad del adjudicatario, así como las modificaciones del contrato. Igualmente serán objeto de publicación las decisiones de desistimiento y renuncia de los contratos. La publicación de la información relativa a los contratos menores podrá realizarse trimestralmente. Asimismo, se publicarán datos estadísticos sobre el porcentaje en volumen presupuestario de contratos adjudicados a través de cada uno de los procedimientos previstos en la legislación de contratos del sector público".

En el mismo sentido se pronuncia el artículo 63º de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, al afirmar que "en el caso de la información relativa a los contratos, deberá publicarse al menos la siguiente información", listando una serie de apartados referidos, entre otros a: la memoria justificativa del contrato, los pliegos, documento de aprobación del expediente, objeto detallado del contrato, su duración, el presupuesto base de licitación y el importe de adjudicación, los anuncios de convocatoria de las licitaciones, de adjudicación y formalización de los contratos, medios de publicación del contrato, número e identidad de los licitadores, todas las actas de la mesa de contratación, resoluciones del servicio u órgano de contratación, la decisión de no adjudicar o celebrar el contrato, el desistimiento, la declaración de desierto, así como la interposición de recursos.

5

Como se ha indicado en los antecedentes, el Ayuntamiento de Villamediana de Iregua resolvió sobre la solicitud que da origen a esta reclamación, en contra de lo que afirmaba la reclamante cuando se dirigió a este Consejo. La resolución inadmitía la solicitud por considerarla abusiva, de acuerdo con el artículo 18.1 e) de la LTAIBG. A efectos de la tramitación de la reclamación no se aprecia diferencia en cuanto a que ésta tenga lugar frente a un silencio administrativo o frente a una resolución en la que se desestima o, como en este caso, se inadmite la solicitud. Proceder en cualquier caso estudiar el contenido de la solicitud y los argumentos esgrimidos por la administración a la hora de resolver.

Al respecto del artículo 18.1 e) debe indicarse que el ejercicio abusivo de un derecho ha sido analizado por reiterada jurisprudencia (por todas, se destaca la Sentencia de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000)). Esta doctrina jurisprudencial se basa en la existencia de unos límites impuestos al ejercicio de los derechos, límites de orden moral, teleológico y social. Se trata de una institución de equidad que, para poder ser apreciada, exige la verificación de que la conducta realizada cumple los siguientes requisitos:

1. Aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y
2. Genera unos efectos negativos, normalmente daños y perjuicios.

Además, de la base fáctica debe resultar patente:

• (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y
• (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho).

Aplicada esta doctrina al derecho de acceso a la información, este Consejo, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a), aprobó el criterio interpretativo CI/3/2016, de 14 de julio, que se pronuncia en los siguientes términos:

2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información.

El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición "no está justificada con la finalidad de la Ley".

De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:

• A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
• B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.

1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:

• Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: "Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho".
• Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
• Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

• Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
• Conocer cómo se toman las decisiones públicas
• Conocer cómo se manejan los fondos públicos
• Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas

Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:

• No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
• Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.

Por otro lado debe señalarse que el artículo 7 del Código Civil dispone que:

"Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. La ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que: por la intención de su, por su objeto o por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dar lugar... a la adopción de las medidas... administrativas que impidan la persistencia en el abuso."

Según numerosas sentencias, el abuso de derecho:

• Presupone carencia de buena fe. La buena o mala fe es un concepto jurídico que se apoya en la valoración de conductas deducidas de unos hechos. Para la apreciación de la buena fe (ésta, según doctrina se presume) o mala fe (que debe acreditarse) hay que tener en cuenta hechos y circunstancias que aparezcan probados.
• Impone la exigencia de una conducta ética en el ejercicio de los derechos. El abuso de derecho procede cuando el derecho se ejercita con intención decidida de causar daño a otro o utilizándolo de modo anormal. Su apreciación exige que se haga bastante fónica de manifiesto las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y las subjetivas (ausencia de interés legítimo o voluntad de perjudicar).
• El abuso viene determinado por la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima y la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho.

Una interpretación del derecho de acceso a la información pública regulado en la LTAIBG que implique un ejercicio excesivo e indiscriminado del mismo afectaría en sí mismo, perjudiciándolo, el objeto y finalidad de la propia norma.

La interpretación del art. 18.1 a) de la LTAIBG no conecta el ejercicio abusivo del derecho a un criterio cuantitativo (número de solicitudes presentadas) sino cualitativo (características de la solicitadas presentadas y antecedentes de la misma).

No es la primera vez que este Consejo conoce de una petición en la que se ha solicitado la misma información que en el caso de esta reclamación. En otras reclamaciones este Consejo ha considerado que algunas de estas solicitudes participaban de la condición de abusivas. Sin embargo, en el caso de esta reclamación se considera que la solicitud que le da origen está justificada con la finalidad de la LTAIBG, en el sentido de que con ella se pretende someter a escrutinio la acción de los responsables públicos y conocer cómo se manejan los fondos públicos. En conclusión, este Consejo considera que no puede proceder abusiva la solicitud y que debe estimarse la reclamación presentada.

A pesar de lo indicado en el párrafo anterior, y con el objetivo de no entorpecer los servicios públicos que presta el ayuntamiento no se considera imprescindible que éste aporte la información solicitada de los últimos cinco años, como solicitaba la reclamante. Este Consejo considera que la rendición de cuentas puede obtenerse con la aportación de la información a partir de una fecha más cercana a la actual, en la que el Ayuntamiento de Villamediana de Iregua tendrá mayor facilidad para recopilar la documentación, dado el menor número de contratos a recopilar y la previsible digitalización de éstos, como consecuencia de la mejora de medios informáticos que muchos ayuntamientos españoles han experimentado en los últimos años. En conclusión, resulta suficiente a juicio de este Consejo que la información se refiera a las tres últimas anualidades: 2018, 2019 y 2020.

III. RESOLUCIÓN

PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por constituir su objeto información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

SEGUNDO: INSTAR al Ayuntamiento de Villamediana de Iregua a que, en el plazo máximo de treinta días hábiles, facilite al reclamante la siguiente información:

• Copia digital de los expedientes de defensa y representación en juicio, incluidos los expedientes de reconocimiento extrajudicial y los tramitados con el obligado procedimiento de revisión, cuyas autorizaciones de pago se hayan llevado a cabo en las anualidades 2018, 2019 y 2020.
• Copia digital del expediente de adjudicación de la licitación de un contrato publicado en el Boletín Oficial de La Rioja el 26 de febrero de 2018, incluidos los pliegos de cláusulas técnicas y administrativas.

TERCERO: INSTAR al Ayuntamiento de Villamediana de Iregua a que, en el mismo plazo máximo de treinta días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

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Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.