Acceso a comunicaciones de entidades locales sobre la cobertura de plazas de arquitecto funcionario

ANTECEDENTES

Oficina de Reclamaciones de Administraciones Territoriales

Resolución RT 01054/202

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 26 de septiembre de 201 la siguiente información:

   "Copia digital de las comunicaciones de acuerdos de las entidades locales en las que se da cuenta al Gobierno Regional, en base al deber del art. 56.1 de la ley de bases de régimen, de la aprobación y/o modificación de una Oferta de Empleo Público concerniente a una plaza de funcionario arquitecto. Ídem, de la convocatoria de una plaza de arquitecto funcionario. Ídem del nombramiento de un arquitecto funcionario. Todo ello desde la fecha del 1 de febrero de 2016 y en el ámbito de toda la comunidad autónoma."

2. Al no estar conforme con la respuesta, el reclamante presentó, mediante escrito de fecha 3 de noviembre de 2021, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
3. Con fecha 4 de noviembre de 2021 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la Secretaría General de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas de Castilla-La Mancha, al objeto de que pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Con fecha 22 de noviembre de 2021 se reciben las alegaciones, que indican:
   • PRIMERA: Que de acuerdo con el artículo 20.1 de la LTAIBG, en relación con el artículo 33 de la Ley 4/2016, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha: "la resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante en el plazo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver".
   • SEGUNDA: Que con fecha 6 de octubre de 2021 ha sido abierto el expediente SAIP/21/150200/000072 en esta Secretaría General de Hacienda y Administraciones Públicas, órgano competente para resolver de acuerdo con el artículo 30.2 de la Ley 4/2016 mencionada, la solicitud de acceso ahora reclamada. Se adjunta justificante del tramitador documental.
   • TERCERA: Que con fecha 3 de noviembre de 2021 el interesado presentó su reclamación ante el Consejo de Transparencia, sin haber transcurrido el plazo necesario para resolver y notificar la resolución oportuna.
   • CUARTA: Que con fecha 8 de octubre se solicitó informe al órgano gestor, a fin de que o bien remitiera la información solicitada para hacer posible el acceso por la modalidad y en el formato elegidos; o bien en el supuesto de que no fuera posible el acceso a la información, en el plazo de 5 días motivara las razones que, a su juicio, la impiden, de entre las previstas en los artículos 14 y siguientes de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. La petición del mencionado informe es relevante para esta Secretaría General, puesto que la información solicitada solo puede ser facilitada por el órgano gestor del expediente en cuestión, por lo que dicho informe deviene en preceptivo. Dicho informe fue recibido en esta Unidad de Transparencia el día 8 de noviembre de 2021.
   • QUINTA: Que de acuerdo con el artículo 22.1.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: "El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender... cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta administración, por el tiempo que medie entre la petición y la recepción del informe...". Plazo que sin embargo no ha sido agotado, sino que al contrario se ha procurado la contestación al interesado en el mínimo plazo posible, una vez recibido el informe emitido por el órgano gestor.
   • SEXTO: Que se ha procedido a dar contestación a la solicitud de información mediante la oportuna resolución de inadmisión en la que se han motivado cada uno de los argumentos esgrimidos por esta Secretaría General, en los que nos reiteramos y que se reproducen a continuación:

     PRIMERO .- La oferta de empleo público en las Entidades Locales viene regulada en el artículo 91 de la Ley de Bases de Régimen Local y el artículo 128.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, siéndoles además de aplicación con carácter general el R.D. Legislativo 5/2015, por el que se aprueba el Texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, y la Ley 4/2011 de Empleo Público de Castilla-La Mancha.

     SEGUNDO - El Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local establece en su artículo 128.1: "Las Corporaciones locales aprobarán y publicarán anualmente, dentro del plazo de un mes desde la aprobación de su Presupuesto, la oferta de empleo público para el año correspondiente, ajustándose a la legislación básica del Estado sobre función pública y a los criterios que reglamentariamente se establezcan en desarrollo de la normativa básica estatal para su debida coordinación con las ofertas de empleo del resto de las Administraciones Públicas". Por tanto, en el ejercicio de la autonomía local, corresponde a los órganos de gobierno de las Entidades Locales la competencia sobre la aprobación de las ofertas de empleo público.

     TERCERO - De acuerdo con el artículo 56.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local: "Las entidades locales tienen el deber de remitir a las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, en los plazos y forma que reglamentariamente se determinen, copia o, en su caso, extracto comprensivo de los actos y acuerdos de las mismas". De su literalidad se deduce que la obligación no alcanza a la remisión de las actas de las sesiones, ni tampoco copia literal de las mismas, alcanzando únicamente a la remisión de las copias o extractos de los acuerdos o resoluciones.

     CUARTO - Que, aunque dichos actos o acuerdos hayan sido remitidos a la Comunidad Autónoma y esta los custodie, para la búsqueda y extracto de los mismos se necesitaría una acción previa de reelaboración que no podría obtenerse mediante un tratamiento informatizado de uso corriente, lo que sería una causa de inadmisión, de acuerdo a lo previsto en el punto c) del artículo 31 de la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha.

     QUINTO - Que el concepto de reelaboración ha sido objeto de interpretación por el Consejo de Transparencia en el Criterio Interpretativo CI/00772015, de 12 de noviembre, considerando que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, el mismo "carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada". En este sentido, la sentencia 60/2016, de 18 de mayo, del Juzgado Central de lo contencioso Administrativo nº 6 de Madrid, razona que "el artículo 13 de la LTBG, reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a la información, pero a la información que existe y que está ya disponible, lo que es distinto, de reconocer el derecho a que la Administración produzca información, aunque sea con medios propios".

     SEXTO - Que además de lo anterior, a efectos de la legislación de transparencia, los actos y acuerdos de las Corporaciones locales de Castilla-la Mancha, son información pública elaborada en su totalidad por otro sujeto ajeno a la administración de la JCCM, por lo que de acuerdo con el artículo 32 punto 5, de la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha: "cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso". En este caso supondría en la práctica remitir la solicitud a los 919 municipios de Castilla-La Mancha, ya que en su solicitud no especifica las Entidades Locales que pudieran verse afectadas, para que decidieran sobre el acceso a dicha información, lo que en sí mismo sería inasumible por parte de los servicios competentes.

     SÉPTIMO - Que de acuerdo con el artículo 127 del R.D. legislativo 781/1986 antes mencionado, las ofertas de puestos de trabajo de las entidades locales deben ser publicadas en el Boletín Oficial de la Provincia, por lo que si el interesado lo desea puede acceder a ellos y comprobar por sí mismo si están ofertadas las plazas de las que solicita información.

     OCTAVO - Que además de las causas de inadmisión expuestas y motivadas en los números anteriores, el interesado podría incurrir en la causa de inadmisión prevista en el artículo 31.1, e de la Ley 4/2016 citada: "por ser manifiestamente repetitivas o tener un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta ley". Por ello es preciso hacer mención al expediente SAIP/19/150200/000046 por el que solicitaba: "La relación de municipios de la Región que desde 1-1-2011 han comunicado al Gobierno de Castilla la Mancha, 1) la creación de la plaza de arquitecto municipal. 2) la aprobación de oferta de empleo público incluyendo una plaza de nueva creación de arquitecto municipal. 3) una convocatoria pública de contrato de Asesor Municipal con cláusulas de desempeño de funciones públicas. 4) una convocatoria de arquitecto municipal interino. 5) una convocatoria de arquitecto municipal funcionario de carrera." Y la referenciada SAIP/21/150200/000047, en la que solicitaba: "Relación de las plazas de FHN de los Municipios de la Región en la que se incluya en Municipio, la categoría funcionarios, interinos, accidentales, acumulados y la fecha de la toma de posesión".

     NOVENO - De acuerdo con el Criterio interpretativo CI/003/2016, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición "no esté justificada con la finalidad de la Ley. De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión: A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo, (aunque en el caso que nos ocupa también lo es). B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley. Así una solicitud puede entenderse abusiva cuando se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación: 1. "Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia esto es: 'Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho'. 2. 'Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos'. En este caso ha quedado patente que además de repetitiva, puede detectarse ese cariz abusivo por la amplitud de su petición: desde la fecha del 1 de febrero de 2016 y en el ámbito de toda la comunidad autónoma, que de ser atendida afectaría al normal funcionamiento de los servicios competentes en administración local."

     SÉPTIMA – Tal como ha quedado patente para la búsqueda y extracto de los datos que se solicitan se necesitaría una acción previa de reelaboración que no podría obtenerse mediante un tratamiento informatizado de uso corriente, teniendo en cuenta que esta Comunidad Autónoma tiene más de 900 municipios, por lo que resulta inabarcable para los servicios de administración local de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, acceder a la petición del interesado. Además, habría de tenerse en cuenta la amplitud temporal; que no habría certeza de que todos los Ayuntamientos hayan remitido la información y que al no ser información elaborada por esta Administración Autonómica se debería solicitar a cada una de las administraciones locales afectadas que decidan sobre el acceso.

     OCTAVA - Que tal como ha quedado patente en la resolución de inadmisión, se advierte un carácter abusivo en la solicitud del ahora recurrente, que no está justificada con la finalidad de las leyes de transparencia, sino que, al contrario, dejan traslucir un interés personal que queda patente en el historial de solicitudes de información a través de todos los medios y procedimientos posibles, ante varias administraciones, pretendiendo que la Administración con sus medios personales y materiales, abandone su actividad dirigida al interés general, para fabricar un informe ad hoc que de satisfacción a sus pretensiones. Se adjunta copia de los documentos del expediente SAIP/21/150200/000072. Por lo expuesto, teniendo por presentadas las alegaciones anteriores, solicito de ese Consejo de Transparencia, proceda a desestimar la reclamación presentada por Don ."

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3. Precisadas las reglas generales sobre competencia orgánica para dictar la presente resolución, se debe partir de la base que la LTAIBG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento". A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la "información pública" como

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"

. En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

4. En el presente caso debe analizarse la conformidad con la LTAIBG de la solicitud del ahora reclamante y, fundamentalmente, las causas de inadmisión planteadas por la Administración, especialmente la regulada en el artículo 18.1.e) de la norma, dado que ello conduciría a la desestimación de la reclamación sin abordar el resto de extremos. Este precepto establece que se inadmitirán aquellas solicitudes que "sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley", lo cual debe examinarse a la luz de la doctrina de este Consejo y sus criterios interpretativos, así como la jurisprudencia. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en ejercicio de las funciones que tiene atribuidas legalmente por las letras a) y e) del artículo 38.1 de la LTAIBG, ha elaborado el Criterio interpretativo 3/2016, de 14 de julio, que versa sobre esta causa de inadmisión.

En lo que respecta al ejercicio abusivo de un derecho ha sido analizado por reiterada jurisprudencia (por todas, se destaca la Sentencia de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000)). Esta doctrina jurisprudencial se basa en la existencia de unos límites impuestos al ejercicio de los derechos, límites de orden moral, teleológico y social. Se trata de una institución de equidad que, para poder ser apreciada, exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos:

1. Aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y
2. Genera unos efectos negativos, normalmente daños y perjuicios.

Además, de la base fáctica debe resultar patente (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho).

Aplicada esta doctrina al derecho de acceso a la información, este Consejo, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a), aprobó el criterio interpretativo CI/3/2016, de 14 de julio, que se pronuncia en los siguientes términos:

2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información.

El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición "no esté justificada con la finalidad de la Ley". De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:

• A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
• B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.

1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:

• Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerase incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: "Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho".
• Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
• Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

• Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
• Conocer cómo se toman las decisiones públicas
• Conocer cómo se manejan los fondos públicos
• Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas

Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:

• No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
• Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.

Por otro lado debe señalarse que el artículo 7 del Código Civil dispone que:

Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. La ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que:

• por la intención de su autor,
• por su objeto o
• por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar… a la adopción de las medidas… administrativas que impidan la persistencia en el abuso.

Según numerosas sentencias (SS 14/2/86, 29/11/85, 7/5/93, 8/6/94, 21/9/87, 30/5/98, 11/5/91, entre otras), el abuso de derecho:

• presupone carencia de buena fe. La buena o mala fe es un concepto jurídico que se apoya en la valoración de conductas deducidas de unos hechos. Para la apreciación de la buena fe (ésta, según doctrina se presume) o mala fe (que debe acreditarse) hay que tener en cuenta hechos y circunstancias que aparezcan probados.
• impone la exigencia de una conducta ética en el ejercicio de los derechos. El abuso de derecho procede cuando el derecho se ejercita con intención decidida de causar daño a otro o utilizándolo de modo anormal. Su apreciación exige que la base fáctica ponga de manifiesto las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y las subjetivas (ausencia de interés legítimo o voluntad de perjudicar).
• El abuso viene determinado por la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima y la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho.

Una interpretación del derecho de acceso a la información pública regulado en la LTAIBG que implique un ejercicio excesivo e indiscriminado del mismo afectaría en sí mismo, perjudicándolo, el objeto y finalidad de la propia norma. La interpretación del art. 18.1 e) de la LTAIBG no conecta el ejercicio abusivo del derecho a un criterio cuantitativo (número de solicitudes presentadas) sino cualitativo (características de las solicitudes presentadas y antecedentes de la misma).

En virtud de todo ello, se entiende que se dan las circunstancias citadas por los Tribunales de Justicia y por el Criterio Interpretativo de este Consejo para considerar que la solicitud del reclamante, en relación con la información requerida, participa de la condición de abusiva y es contraria al ordenamiento jurídico, puesto que puede entenderse incluida en el concepto de abuso de derecho. Ello se debe al carácter tan amplio de la solicitud (referida a toda la Comunidad Autónoma desde febrero de 2016), que se refiere a todos los acuerdos el concurso y nombramiento de una plaza de funcionario arquitecto procedentes de las entidades locales de una región que tiene 919 de municipios, una información que recibe pero no elabora la Comunidad Autónoma y que sobrepasa los límites normales del ejercicio del derecho de acceso a la información pública.

En consecuencia, a juicio de este Consejo, procede desestimar la reclamación planteada.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada, al apreciar la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.