Acceso a información sobre innovaciones y costes del Centro de Innovación Gastronómica

Presidencia Resolución RT 0958/2021 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, en fecha 21 de septiembre de 2021 el reclamante solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «1. Innovaciones de producto, de procesos, de mercado y de organización relacionados con la gastronomía madrileña, que se hayan logrado por el denominado Centro de Innovación Gastronómica con referencia hasta el día de la fecha de la presente solicitud, con especificación de su valor a precio de mercado; 2. Ventajas competitivas para la economía madrileña aportadas por dicho Centro, con referencia hasta el día de la fecha de la presente solicitud, con especificación de su valor añadido; N/REF: RT 0958/2021 Fecha: La de la firma Dirección: Administración/Organismo: Comuni dad de Madrid / Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura. Información solicitada: Información relativa a innovaciones introducidas por el Centro de Innovación Gastronómica en cuanto a productos, procesos, mercados y organización en el marco de la gastronomía madrileña. Plazo de ejecución: 20 días hábiles. Presidencia 3.Coste total en euros de las actividades realizadas por dicho Centro correspondientes al año 2020.» 2. Disconforme con la resolución de 18 de octubre de 2021 del Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario (en adelante, IMIDRA) —que inadmitía la solicitud al amparo del artículo 18.1.e) de la LTAIBG—, el día 21 de octubre de 2021 el solicitante presentó una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG). 3. En fecha 22 de octubre de 2021 el CTBG remitió el expediente al Secretario General Técnico de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura, así como al Director General de Transparencia y de Atención al Ciudadano, órganos, ambos, de la Comunidad de Madrid, al objeto de que se pudieran presentar las alegaciones que se considerasen oportunas. El día 18 de noviembre de 2021 se recibe escrito de alegaciones del IMIDRA, en el que se sostiene lo siguiente: «[…] 1. ÁNIMO ESPURIO CONTRARIO A LA BUENA FE Desde este Instituto se interpreta que el objeto tanto de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG), como de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (LTPCM), es entre otros, el de ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública y garantizar el derecho de acceso a la información derivada de su actividad, como así queda recogido en el texto de estas leyes. Este Organismo, y en aplicación de la citada normativa, viene contestando todas y cada una de las solicitudes de acceso a la información, que han sido realizadas por parte de a este Instituto, quien cabe señalar fue antiguo trabajador del mismo, habiéndose extinguido su relación contractual con este Organismo el 31 de marzo de 2006, por despido disciplinario. Es decir, el ejercicio abusivo de su derecho al acceso de la información pública pudiera estar motivado por razones personales no relacionadas con el derecho a la información y opuestas a la buena fe esperable, y no está justificado con la finalidad de transparencia de la Ley. 2. ABUSIVIDAD POR SOBREPASAR EL EJERCICIO NORMAL DEL DERECHO La reclamación, presentada el 20 de octubre de 2021 y a la que responden estas alegaciones, deriva de la vigésimo cuarta solicitud de información realizada por este mismo solicitante a este Organismo. Pero no es la última. D. ha presentado hasta la fecha y desde marzo de 2019, 25 solicitudes de acceso de información, las cuales se relacionan en el anexo a este escrito. El artículo 18.1.e) de la LTAIPBG contempla que las solicitudes que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de dicha ley, podrán ser inadmitidas. Respecto del carácter abusivo de las peticiones de información, el apartado 2.2. del Criterio interpretativo del Consejo CI/003/2016, establece que habrán de tenerse en cuenta dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión, que son: Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente (no en sentido cuantitativo) y que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la ley. Asimismo, en el precitado apartado del Criterio interpretativo del Consejo CI/003/2016, se recoge que una solicitud de información puede entenderse como abusiva bien cuando pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2. del Código Civil, esto es: “Todo acto u omisión que por la intenció n de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho”, bien cuando, de ser atendida, requiera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado. En este sentido, las sucesivas y permanentes solicitudes de información a este Instituto de D. , a pesar de ser distintas entre ellas en cuanto a su temática, y podrían por ello en sí mismas y de forma aislada no considerarse como abusivas, al presentarlas de forma reiterada y dirigidas sucesivamente hacia esta misma unidad administrativa, con la que previamente ha tenido una relación laboral, se convierten en abusivas en relación con el funcionamiento de aquélla, suponiendo un ejercicio abusivo de su derecho al acceso a la información pública, no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley. 3. ABUSIVIDAD EN RELACIÓN CON EL FUNCIONAMIENTO DE ESTE INSTITUTO Como consecuencia de las peticiones efectuadas y dado su carácter tan particular y específico, la puesta a disposición del solicitante de la información solicitada requiere una elaboración previa y concreta de cada una de ellas, lo que supone un trabajo específico e implica la dedicación de recursos humanos en detrimento de la actividad y servicios prestados desde este Organismo. Para la mayoría de las solicitudes, la información solicitada no se encuentra disponible en un formato que permita su puesta a disposición de manera ágil, directa y sencilla. Afecta por tanto al funcionamiento de este Instituto al requerir un tratamiento que obliga a desatender sus tareas, impidiendo la atención justa y equitativa tanto de sus funciones como del servicio público que tiene encomendado. 4. ABUSIVIDAD POR ÁNIMO VEJATORIO Conforme a las “Aclaraciones y criterios jurisprudenciales relativos a las excepciones a la obligación de facilitar información ambiental” que figuran en el anexo de la Orden AAA/1601/2012, de 26 de junio, por la que se dictan instrucciones sobre la aplicación en el Departamento de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, pueden denegarse solicitudes que constituyan un abuso de derecho, que resulten vejatorias o que entrañen un uso antisocial de un derecho. En este sentido, sin ánimo de ser exhaustivos y como puede constatarse en las algunas de las solicitudes relacionadas en el anexo a este escrito, el solicitante emplea un vocabulario despectivo hacia este Instituto, utilizando términos como: “pomposo Departamento de Transferencia”, “una supuesta variedad”, “Sin entrar ahora en polémica técnica o científica acerca de todo este cuento de los tomates autóctonos madrileños, o tradicionales, o de Madrid, de los que hasta ahora nadie del sector conocía de su existencia, resultando en todo caso ridículo calificar de autóctona de Madrid a una planta agrícola que es originaria y autóctona de América”, “ésta situación contradictoria, que revela una absoluta falta de rigor en la información que se proporciona”, “y una serie de vaguedades y formulaciones retóricas sin el menor respaldo científico”, “como todo este tinglado presuntamente científico”.. […]» II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo recurso contencioso-administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG , las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al CTBG mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. 3. La LTAIBG, en su artículo 12 , regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.» Por lo tanto, la ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación con información que ya existe, por cuanto está en posesión del organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. Este concepto debe ser entendido en el marco del ámbito de la transparencia pública, cuyo principal objetivo es otorgar a la ciudadanía la capacidad de rendir cuentas de la actuación de los responsables públicos. Según se expresa en el preámbulo de la LTAIBG, la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos. 4. Como se ha indicado en los antecedentes de esta resolución, el IMIDRA considera de aplicación la causa de inadmisión dispuesta en el artículo 18.1.e) de la LTAIBG 7, que establece que «[s]e inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: […] e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley.» En relación con el ejercicio abusivo de un derecho existe reiterada jurisprudencia, entre la que cabe citarse la sentencia 728/2010, de 15 noviembre (RJ 2010\8869), en la que el Tribunal Supremo afirma en que «[l]a doctrina del abuso de Derecho, en palabras de la STS de 1 de https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/es/transparencia/portal-transparencia/informacion- econ/convenios/conveniosCCAA.html febrero de 2006 (RC nº.1820/2000) se sustenta en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (Sentencias de 8 de julio de 1986, 12 de noviembre de 1988, 11 de mayo de 1991 y 25 de septiembre de 1996); exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo).» Se trata de una institución de equidad que, para poder ser apreciada, exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos: (1) aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y (2) genera unos efectos negativos, normalmente daños y perjuicios. Además de la base fáctica, debe resultar patente: xUna circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima —voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo—; y xUna circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho —anormalidad en el ejercicio del derecho—. Aplicada esta doctrina al derecho de acceso a la información, este Consejo, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el artículo 38.2.a) de la LTAIBG, aprobó el criterio interpretativo CI/3/2016, de 14 de julio, que se pronuncia en los siguientes términos: «[…] 2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información. El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición “no esté justificada con la finalidad de la Ley”. De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión: A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley. 1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación: -Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerase incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: “Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho”. -Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos -Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros. -Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe. 2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de: -Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos -Conocer cómo se toman las decisiones públicas -Conocer cómo se manejan los fondos públicos -Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando: -No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos. -Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG. -Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa. […].» Por otro lado, debe señalarse que el artículo 7 del Código Civil dispone que «[l]os derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe», a lo que añade que «[l]a Ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo», precisando acto seguido que « [t]odo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar a la correspondiente indemnización y a la adopción de las medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abuso.» Según numerosas sentencias —entre otras, las SSTS de 8 de julio de 1986; de 12 de noviembre de 1988; de 11 de mayo de 1991; de 25 de septiembre de 1996; de 18 de julio de 2000; y 1 de febrero de 2006—, el abuso de derecho: xPresupone carencia de buena fe: la buena o mala fe es un concepto jurídico que se apoya en la valoración de conductas deducidas de unos hechos. Para la apreciación de la buena fe —ésta, según doctrina, se presume— o de mala fe —que debe acreditarse— hay que tener en cuenta hechos y circunstancias que aparezcan probados. xImpone la exigencia de una conducta ética en el ejercicio de los derechos: el abuso de derecho procede cuando el derecho se ejercita con intención decidida de causar daño a otro o utilizándolo de modo anormal. Su apreciación exige que la base fáctica ponga de manifiesto las circunstancias objetivas —anormalidad en el ejercicio— y las subjetivas — ausencia de interés legítimo o voluntad de perjudicar—. xViene determinado por la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, y la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho. Una interpretación del derecho de acceso a la información pública regulado en la LTAIBG que implique un ejercicio excesivo e indiscriminado del mismo, afectaría, perjudicándolo, al objeto y finalidad de la propia norma. No obstante, también cabe recordar la reiterada reticencia del Tribunal Supremo a admitir la concurrencia del abuso de derecho, cuya existencia debe desprenderse inequívocamente de hechos ciertos que, con plena eficiencia y razón, así lo revelen, sin que pueda depender del mero juicio o criterio subjetivo de quien enjuicia, considerándose un recurso excepcional y de alcance restrictivo. Así, el en su sentencia de 9 octubre 1986 (RJ 1986\5505), rechaza los datos aportados a efectos de que no opere la presunción legal de buena fe y de fundamentar la existencia de una situación de abuso de derecho «cuya invocación» —afirma— «ha de tener muy presente su carácter excepcional – sentencias de 5 de Febrero y 9 de Junio de 1959 (RJ 1959\456 y RJ 1959\2495); 7 de Julio de 1980 (RJ 1980\3301), y 31 de Octubre de 1981- y la necesidad de que se patentice la intención de perjudicar o la falta de finalidad seria y legítima en la conducta del sujeto al lado de la situación objetiva de anormalidad o exceso en el ejercicio del derecho actuado – sentencias de 25 de Junio y 9 de Febrero de 1983 (RJ 1983\956); 31 de Diciembre de 1985; 5 de Abril de 1986 (RJ 1986\1794)…» A tenor de lo alegado por el IMIDRA, de la jurisprudencia citada y del criterio interpretativo CI/3/2016, este Consejo considera que no concurren en el presente caso las condiciones necesarias para considerar abusiva la solicitud, y ello por lo siguiente: En primer lugar, en lo atinente a la aseveración de que «el ejercicio abusivo de su derecho al acceso de la información pública pudiera estar motivado por razones personales no relacionadas con el derecho a la información y opuestas a la buena fe esperable», es preciso señalar que ni el órgano destinatario de la solicitud de acceso a la información ni este Consejo pueden fundamentar sus resoluciones en meras conjeturas, pues es necesario —como sostiene el Tribunal Supremo en su sentencia de 9 octubre 1986— «que se patentice la intención de perjudicar o la falta de finalidad seria y legítima en la conducta del sujeto al lado de la situación objetiva de anormalidad o exceso en el ejercicio del derecho actuado.» En cuanto a que se trate de la «vigésimo cuarta solicitud de información realizada por este mismo solicitante a este Organismo», cabe reiterar lo indicado en el criterio interpretativo CI/3/2016 que contempla, como elemento esencial para la aplicación del abuso de derecho como causa de inadmisión, «[q]ue el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho.» En relación con la «ABUSIVIDAD EN RELACIÓN CON EL FUNCIONAMIENTO DE ESTE INSTITUTO», el artículo 20.1 de la LTAIBG faculta al órgano competente para resolver la solicitud de acceso a la información a ampliar el plazo de resolución «por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante». Por ello, dicho argumento tampoco puede tenerse en cuenta como fundamento del alegado carácter abusivo de la solicitud, toda vez que la administración requerida pudo haber hecho uso de la citada facultad. Por último, respecto a los términos utilizados por el reclamante en sus solicitudes dirigidas al IMIDRA, ciñéndonos al caso que nos ocupa, no puede considerarse que revistan el «ÁNIMO VEJATORIO» alegado. Por todo lo expresado, este Consejo considera que es una solicitud que está justificada con la finalidad de la LTAIBG y que no procede calificarla como abusiva. 5. Excluida la concurrencia del abuso de derecho, procede determinar qué parte de la información solicitada constituye «información pública» conforme a lo dispuesto en el artículo 13 de la LTAIBG. Por lo que respecta a la especificación del «valor a precio de mercado» de las innovaciones indicadas en el punto 1, así como al punto 2 de la solicitud, este Consejo entiende que lo que se solicita es la elaboración de un informe ad hoc por parte del IMIDRA. A este respecto, procede recordar que este género de peticiones no están amparadas por la LTAIBG, en tanto que implican una actuación material, y no la simple solicitud de cierta información ya disponible, por lo que, en relación con estos extremos, la reclamación debe ser inadmitida. Así ha sido considerado por este Consejo en otras ocasiones; sirvan de ejemplo la RT 0301/2017, la RT/0145/2018, la RT/0027/2019 o a RT/0169/2019. En cuanto a las «[i]nnovaciones de producto, de procesos, de mercado y de organización relacionados con la gastronomía madrileña, que se hayan logrado por el denominado Centro de Innovación Gastronómica con referencia hasta el día de la fecha de la presente solicitud» y al «[c]oste total de las actividades realizadas por el Centro de Innovación Gastronómica correspondientes al año 2020», dicha información sí tendría la consideración de información pública, por lo que la reclamación debe ser estimada respecto de dichos extremos. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede: PRIMERO: ESTIMAR PARCIALMENTE la reclamación presentada, por constituir su objeto información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. SEGUNDO: INSTAR a la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura de la Comunidad de Madrid a que, en el plazo máximo de veinte días hábiles, facilite al reclamante la siguiente información: - Innovaciones de producto, de procesos, de mercado y de organización relacionadas con la gastronomía madrileña, alcanzadas por el Centro de Innovación Gastronómica hasta la fecha de la solicitud. - Coste total de las actividades realizadas por el Centro de Innovación Gastronómica correspondientes al año 2020. TERCERO: INSTAR a la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura de la Comunidad de Madrid a que, en el mismo plazo máximo de veinte días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de , la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez