Acceso a expedientes de premios de incentivación a la jubilación

ANTECEDENTES

Oficina de Reclamaciones de Administraciones Territoriales
Resolución RT 0762/2021

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, en fecha 14 de agosto de 2021 el reclamante solicitó a la Universidad Complutense de Madrid, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información en relación con los «premios de incentivación» a la jubilación: «Copia digital de los expedientes de concesión de esos premios desde el 1 de enero de 2009. Cese, en su caso, en la tramitación de expedientes y resoluciones. Revisar, de oficio, los expedientes, procurando en todo caso el reintegro de los importes adjudicados.»

2. Disconforme con la resolución, de 9 de septiembre de 2021, dictada por la Secretaría General de la Universidad Complutense de Madrid, en fecha 10 de septiembre de 2021 el solicitante presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG).

3. El 14 de septiembre de 2021 el CTBG remitió el expediente a la Secretaría General de la Universidad Complutense de Madrid, al objeto de que pudieran presentarse las alegaciones que se considerasen oportunas. En fecha 23 de septiembre de 2021 se reciben las alegaciones de la Universidad concernida, cuyo contenido es el siguiente:

«(...)
Primero.- En la reclamación interpuesta se señala en, primer lugar, que “se niegan a entregar copia de los expedientes solicitados, en especial según el punto cinco”.
En efecto, de acuerdo con el Fundamento Jurídico Quinto, al que se deduce que alude el reclamante, no procedía el acceso a estos expedientes. Tal como se indica en la resolución, esta denegación se sustenta en el resultado de la ponderación realizada entre el interés público en su divulgación y la protección de los derechos de los afectados, realizada conforme a la previsión del artículo 15.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (BOE núm. 295, de 10/12/2013).
Los procedimientos de concesión de los premios por los que se interesa el ahora reclamante, entendiendo de aquí en adelante estos premios en sentido amplio, abarcando todos los conceptos que se mencionan en el Fundamento Jurídico Cuarto de la resolución recurrida, son totalmente reglados, sin que quepa discrecionalidad alguna en su concesión. Por tanto, el acceso de los expedientes individuales de concesión a los que se refiere el solicitante no aporta mayor información que el conocimiento detallado de las circunstancias de la vida laboral de cada uno de los beneficiarios, cuestiones que afectan a datos personales de los mismos, tales como su situación familiar o relativas a su salud, que han incidido en el tiempo de servicios prestados en la UCM.
En este punto, consultada la Delegada de Protección de Datos de la UCM, es importante resaltar que con la consulta de estos expedientes se facilitaría, pues, el acceso indiscriminado a un inmenso acervo de datos personales de centenares de personas físicas, con los posibles de riesgos de un posible tratamiento ulterior, sin que, como se indica, supongan en un mejor conocimiento sobre los procedimientos previstos para su concesión.
Hay que tener en cuenta, además, que si bien la UCM debe cumplir con las previsiones de la legislación de transparencia, singularmente con las de la LTAIBG, en su calidad de responsable del tratamiento de los datos recabados para el ejercicio de sus funciones y para la realización de sus actividades también está obligada a asegurarse de que los posibles tratamientos ulteriores no sean incompatibles con la finalidad original para la que fueron recogidos. En este sentido, la revisión de la normativa aplicable al caso examinado (léase, la pretendida revisión de la legalidad de la regulación del abono de los premios a los funcionarios jubilados), no justifica, y por consiguiente no legitima, el acceso a los expedientes personales de cientos de trabajadores por parte de un tercero, con la descarga digital de tales expedientes en su equipo informático. Al respecto es especialmente relevante el Considerando (39) del Reglamento (UE) 2016/679, General de Protección de Datos (RGPD) que señala que:

«los datos personales solo deben tratarse si la finalidad del tratamiento no pudiera lograrse razonablemente por otros medios».

El principio de integridad y confidencialidad obliga a que los datos personales sean «tratados de tal manera que se garantice una seguridad adecuada de los datos personales», concretándose este principio en una serie de obligaciones exigidas al responsable relativas a la adopción de las medidas que resulten necesarias para «garantizar un nivel de seguridad adecuado al riesgo» -art. 32.1 RGPD-. En este marco normativo, el responsable está obligado a llevar a cabo un análisis de riesgos asociados al tratamiento, que en esta ocasión, y por las razones mencionadas de tipología y cantidad de datos, conllevan la estricta observancia de la mayor prudencia posible respecto a su tratamiento.
A las anteriores consideraciones se añade la necesaria aplicación del principio de minimización o proporcionalidad, que recoge el artículo 5.1.c) RGPD, al señalar que los datos personales objeto de tratamiento sean, además, «adecuados, pertinentes y limitados "a lo necesario" para los fines para los que son tratados». Vista la cantidad de datos personales solicitados, así como el número de afectados, es fácil ver que se incumpliría este principio, puesto que, como se ha indicado y se incide en el siguiente Fundamento Jurídico, esa información personal requerida por el solicitante no resulta necesaria para el control de la norma que rige este aspecto de la vida universitaria en el seno de la UCM. Consideración que se fortalece con la tipología de datos sometidos al tratamiento que se solicita, y que implica datos relativos a aspectos privados que van mucho más allá de los meros datos identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano, y que en muchísimos casos incorporan datos relativos a la salud –bajas médicas, maternidad–, ayudas sociales, sanciones disciplinarias… En definitiva, la petición no supera el juicio de adecuación o racionalidad en la proporcionalidad de lo solicitado.
Por esta razón, no cabe sino concluir que ha de protegerse el derecho de los terceros afectados, esto es, los trabajadores jubilados, frente al interés del reclamante, ya que en cualquier caso se facilita la información necesaria para controlar la actividad de la UCM en la cuestión por la que se interesa éste.
A distinta conclusión podría llegarse en el caso de que se solicitase información genérica sobre la concesión de estos premios, que pudiera incluir datos desagregados de los mismos, que no permitan la identificación directa o indirecta de las personas afectadas. De ser de interés esta posibilidad, debería concretarse en una posible solicitud futura en la que se precisen las informaciones demandadas.
Segundo.- El reclamante considera que “es necesario el conocimiento público” sobre estos premios.
Sin realizar mayores valoraciones acerca de la realidad de la necesidad de este conocimiento, sí que es importante señalar que en la resolución sí se informa al solicitante de todo lo referente a estos premios.
Así, en primer lugar, se aclara el ambiguo concepto de premios, explicitando todos aquellos importes que, si se cumplen los requisitos para ello, abona la UCM a su personal funcionario con ocasión de su jubilación.
Seguidamente se comunica al solicitante toda la información acerca de estos procedimientos reglados, especialmente se trasladan los Acuerdos en los que se recogen los requisitos y condiciones que generan el derecho a su cobro. Parte de esa información, de hecho, ya es pública, puesto que puede consultarse en la web de la UCM.
Finalmente, se transcribe el procedimiento administrativo de gestión de esos cobros, que, como puede constatarse, se limita a la mera comprobación de los supuestos de hecho y la tramitación de los correspondientes pagos.
De esta manera se da cumplido conocimiento a la información demandada, tanto en el contenido de los premios como en la gestión de su concesión.
Tercero.- El reclamante alude también a la supuesta ilegalidad de estos pagos.
La legislación de transparencia tiene como objetivo, como se indica en la Exposición de Motivos de la LTAIBG, el conocimiento de la actuación de la administración, en este caso la UCM, y, en particular, el manejo de los fondos públicos. Este objetivo se cumple con la información proporcionada al reclamante, tal como se ha expuesto en el Fundamento Jurídico inmediatamente anterior.
Diferente es la situación en la que se plantea la posible ilegalidad de la actuación de la UCM en esta o en otras ocasiones, cuestión que, si acaso, debe dirimirse por los cauces adecuados, planteados por la persona o personas legitimadas para ello. En ningún caso puede considerarse que la legislación de transparencia ampara posibles procedimientos para determinar si determinadas actuaciones son o no ajustadas a derecho, por lo que poco puede añadirse en este escrito de alegaciones al respecto.
(...)»

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2.

En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al CTBG mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3.

La LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.»

Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación con información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.

Este concepto debe ser entendido en el marco del ámbito de la transparencia pública, cuyo principal objetivo es otorgar a la ciudadanía la capacidad de rendir cuentas de la actuación de los responsables públicos. Según se expresa en el preámbulo de la LTAIBG, la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos.

4.

Como se ha indicado en los antecedentes, en la solicitud de acceso de la que trae causa la reclamación se pide copia digital de los premios de incentivación a la jubilación anticipada concedidos por la Universidad Complutense de Madrid desde el 1 de enero de 2009.

En su resolución de 9 de septiembre de 2021, la Secretaría General de la Universidad, tras indicar que procede «evaluar si la entrega de estos expedientes es adecuada teniendo en cuenta que los mismos contienen datos personales de los perceptores de estos conceptos retributivos relacionados con su jubilación», añade que «[a]l no afectar esta información a datos especialmente protegidos de las personas que percibieron estos pagos, lo que requeriría su consentimiento expreso de acuerdo con la previsión del artículo 15.1 de la Ley 19/2013, ni a datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano, cuyo acceso se prevé de forma general en el párrafo segundo del citado artículo, es necesario realizar la ponderación entre el interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información demandada, tal como establece el párrafo tercero del mismo artículo 15.»

Así, tras realizar dicha ponderación, acuerda «ESTIMAR PARCIALMENTE la presente solicitud, y darle acceso a la siguiente documentación:

• II Acuerdo sobre las condiciones de trabajo del Personal de Administración y Servicios Funcionario de las Universidades Públicas de Madrid. Puesto que este Acuerdo está publicado, y conforme al artículo 22.3 de la Ley 19/2013, se indica que se puede acceder al mismo descargándolo en la siguiente dirección: [URL eliminada]
• Acuerdo suscrito el 27 de marzo de 2014 entre la Gerencia de la UCM y la Junta de Personal del Personal de Administración y Servicios Funcionario que actualiza las condiciones previstas en el artículo 21 del II Acuerdo sobre las condiciones de trabajo del Personal de Administración y Servicios Funcionario de las Universidades Públicas de Madrid. Se adjunta copia de este Acuerdo a la presente resolución.
• Acuerdo con la Junta de Personal Docente e Investigador, aprobado por la Comisión Permanente de la Junta de Gobierno de la UCM en su sesión de 23 de septiembre de 1992. Se adjunta copia de este Acuerdo a la presente resolución.

En sus alegaciones, manifiesta que la consiguiente «denegación se sustenta en el resultado de la ponderación realizada entre el interés público en su divulgación y la protección de los derechos de los afectados, realizada conforme a la previsión del artículo 15.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (BOE núm. 295, de 10/12/2013).»

Llegados a este punto, procede analizar la ponderación en la que se fundamenta la denegación del acceso a la información. En supuestos como el presente, en los que la información solicitada afecta a datos de carácter personal que no pertenecen a las categorías especiales de datos precisadas en el artículo 9 del Reglamento (UE) 2016/679, de 27 de abril de 2016 (RGPD) —así lo asevera la propia Universidad en su resolución, al indicar «no afectar esta información a datos especialmente protegidos de las personas que percibieron estos pagos, lo que requeriría su consentimiento expreso de acuerdo con la previsión del artículo 15.1 de la Ley 19/2013»—, el órgano al que se dirige la solicitud debe realizar la ponderación prevista en el artículo 15.3 de la LTAIBG, teniendo en cuenta las indicaciones contenidas en el Criterio Interpretativo 1/2015, adoptado conjuntamente por la Agencia Española de Protección de Datos y el CTBG en virtud de lo dispuesto en la Disposición adicional quinta de la LTAIBG.

En dicho Criterio Interpretativo, partiendo de lo exigido por el artículo 15.3 de la LTAIBG, se establece una regla general de ponderación referida a plantillas orgánicas, puestos de trabajo y retribuciones, que viene siendo aplicada por este Consejo en supuestos de similar naturaleza y que ya ha sido validada por los Tribunales de Justicia en varias ocasiones. Dicha regla general indica lo siguiente:

«Con carácter general, cuando el empleado público ocupe un puesto de especial confianza, un puesto de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o un puesto que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, ha de entenderse que prima el interés público sobre los derechos a la intimidad o la protección de datos de carácter personal. Y ello porque, en los tres casos, el interés de los ciudadanos por conocer las retribuciones de los empleados públicos que ocupan ese tipo de puestos conecta directamente con su derecho a conocer el funcionamiento de las instituciones públicas y el modo en que se emplean los recursos públicos y prima sobre el interés individual en la preservación de la intimidad o los datos de carácter personal.»

Conviene recordar que las pautas interpretativas desarrolladas en este Criterio conjunto sobre la aplicación del artículo 15.3 de la LTAIBG han sido validadas por el Tribunal Supremo en su Sentencia 1928/2020, de 22 de junio, en relación con el acceso a la información relativa a la retribución anual del personal directivo de la Corporación RTVE, con identificación del perceptor y su puesto en el organigrama. Jurisprudencia que se viene a sumar a la doctrina ya establecida en la Sentencia 3968/2019, de 16 de diciembre, en relación con el acceso a la información de las retribuciones y la identidad de quienes, no siendo personal directivo, ocupan puestos provistos por un procedimiento de libre designación sufragados con dinero público, en la que el Alto Tribunal concluye que

«no parece que el acceso a la información pública consistente en la identidad del personal de confianza que desempeñó las secretarías de la Presidencia, de los Consejeros y de la Secretaría General del Tribunal de Cuentas deba ceder ante su derecho a la protección de datos. Ocuparon puestos de trabajo público; su nombramiento y separación fueron, según dice la Ley, libres; es manifiesta la relevancia de la autoridad a la que presta servicios y, a la vez, lo es la posición constitucional del Tribunal de Cuentas. Todo ello justifica, por tanto, la prevalencia del interés público al que satisface el derecho que, en desarrollo del artículo 105 b) de la Constitución, ha regulado el legislador.»

La aplicación de los parámetros que conforman la regla general de ponderación enunciada en el Criterio Interpretativo 1/2015 al caso que nos ocupa conduce a considerar que, cuando se trate de empleados que ocupen puestos de especial confianza, puestos de alto nivel en la jerarquía del organismo o puestos que se provean mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, prevalecerá el interés público en conocer la identidad de quienes se hayan acogido a las jubilaciones anticipadas incentivadas, contempladas en el artículo 21.5.A) del II ACUERDO SOBRE LAS CONDICIONES DE TRABAJO DEL PERSONAL DE ADMINISTRACIÓN Y SERVICIOS FUNCIONARIO DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS DE MADRID, así como el importe de los correspondientes premios de incentivación. En estos supuestos, el interés de la ciudadanía –al que sirve el derecho de acceso reconocido en la LTAIBG– en conocer el modo en el que se emplean los recursos públicos tiene un peso específico que le hace prevalecer, con carácter general, sobre el interés individual de los afectados en preservar sus datos de carácter personal.

Ello no obstante, es preciso tener presente que, en determinados casos, pueden concurrir circunstancias concretas que habrán de ser tomadas en consideración en el juicio de ponderación, razón por la que la LTAIBG prevé en su artículo 19.3 un específico trámite de audiencia a los afectados que se regula en los siguientes términos:

«Si la información solicitada pudiera afectar a derechos o intereses de terceros, debidamente identificados, se les concederá un plazo de quince días para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas. El solicitante deberá ser informado de esta circunstancia, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución hasta que se hayan recibido las alegaciones o haya transcurrido el plazo para su presentación.»

Teniendo en cuenta todo ello, dado que la Universidad Complutense de Madrid ha denegado el acceso a la información sin cumplimentar el trámite previsto en el artículo 19.3 de la LTAIBG y sin realizar correctamente la ponderación exigida por el artículo 15.3 de la citada ley, este Consejo considera que procede estimar parcialmente la reclamación y disponer que se retrotraigan las actuaciones, con el fin de que se resuelva conforme a derecho.

A estos efectos, se deberá proceder de modo distinto, según el tipo de puesto ocupado por los beneficiarios de la jubilación anticipada incentivada a los que se refiere la información solicitada.

Así, cuando la información afecte a empleados que hayan ocupado puestos de especial confianza, puestos de alto nivel en la jerarquía del organismo o puestos provistos mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, una vez cumplimentado el trámite de audiencia previsto en el artículo 19.3 de la LTAIBG, se deberá conceder el acceso a la información en aplicación del artículo 15.3 de la LTAIBG y de la regla general del CI 01/2015 arriba transcrita, salvo que, en el caso concreto, de las alegaciones realizadas se deriven circunstancias de especial relevancia que determinen la prevalencia de la protección de los derechos del afectado.

Por el contrario, cuando la información no guarde relación con empleados que hayan ocupado puestos pertenecientes a las categorías indicadas, prevalecerá el interés individual en la preservación de la intimidad y el derecho a la protección de los datos de carácter personal sobre el interés público en conocer su identidad, por lo que se deberán proporcionar el número de empleados beneficiarios de la jubilación incentivada, así como correspondientes las cuantías percibidas, sin proceder a su identificación.

5.

Por último, cabe señalar que el interesado, paralelamente a la solicitud de información, insta a la Universidad Complutense de Madrid el «Cese, en su ca[s] o, en la tramitación de expedientes y resoluciones» y «Revisar, de oficio, los expedientes, procurando en todo caso el reintegro de los importes adjudicados.»

Asimismo, en su escrito de reclamación solicita la intervención de este CTBG al respecto:

«Aunque es innecesario alegar interés es conocido que el tribunal supremo ha sentenciado desde 2012 sobre la ilegalidad de esos premios, por lo que es incomprensible que la UCM los siga concediendo, lo que podría dar lugar a la denuncia de tales resoluciones, siendo preciso su conocimiento público. Se recuerda el escándalo de la universidad de Granada que concedió a un profesor un premio de unos 300.000 euros. Se ruega la intervención de este Consejo.»

A este respecto, procede recordar que este género de peticiones no están amparadas por la LTAIBG, en tanto que implican una actuación material y no la simple solicitud de cierta información ya disponible, por lo que, en relación con estos extremos, la reclamación debe ser inadmitida. Así ha sido considerado por este Consejo en otras ocasiones; sirvan de ejemplo la RT 0301/2017, la RT/0145/2018, la RT/0027/2019 o la RT/0169/2019.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada, por constituir su objeto información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

SEGUNDO:

INSTAR a la Universidad Complutense de Madrid a que:

• En el plazo máximo de diez días hábiles, conceda, conforme a lo previsto en el artículo 19.3 de la LTAIBG, un plazo de quince días al personal que, habiendo ocupado un puesto de especial confianza, un puesto de alto nivel en la jerarquía del organismo o un puesto que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, se haya acogido a la jubilación anticipada incentivada contemplada en el artículo 21.5.A) del II ACUERDO SOBRE LAS CONDICIONES DE TRABAJO DEL PERSONAL DE ADMINISTRACIÓN Y SERVICIOS FUNCIONARIO DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS DE MADRID desde el 1 de enero de 2009, para que pueda realizar las alegaciones que estime oportunas en defensa de sus derechos e intereses.
• Recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo para su presentación, resuelva en el plazo máximo de treinta días hábiles sobre la solicitud de acceso a la información, de conformidad con lo indicado en el Fundamento Jurídico 4 de la presente resolución.
• Proporcione, junto con la información anterior y en relación al personal que no haya ocupado puestos pertenecientes a las categorías indicadas, la información correspondiente al número de empleados beneficiarios de la jubilación anticipada incentivada desde el 1 de enero de 2009, así como correspondientes las cuantías percibidas, sin proceder a su identificación.

TERCERO:

INSTAR a la Universidad Complutense de Madrid a que remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de las actuaciones practicadas.

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De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.