Solicitud de información sobre contaminación en un inmueble de Toledo

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el reclamante solicitó el 18 de marzo de 2022 a la Consejería de Desarrollo Sostenible de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, al amparo de Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), la siguiente información, en relación con un inmueble de su propiedad ubicado en la , de la ciudad de Toledo:

“1.- Todos las denuncias e informes que obren en poder de esa Administración Pública en relación a la contaminación habida del mismo desde agosto de 2019.

2.- Todas las inspecciones administrativas que consten en esa Administración Pública en relación a la contaminación habida del mismo desde agosto de 2019.

3.- Todas las actuaciones administrativas (procedimientos) que consten en esa Administración Pública en relación a la contaminación habida del mismo desde agosto de 2019”.

2. De forma paralela, el solicitante formuló otras dos reclamaciones similares, relativas a información solicitada al Ayuntamiento de Toledo y a la Dirección General de Patrimonio y Museos, centro directivo dependiente de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

3. Ante la ausencia de respuesta por parte de la Consejería de Desarrollo Sostenible, el reclamante presentó una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), a la que se da entrada el 18 de mayo de 2022, con número de expediente RT/0256/2022.

4. En esa misma fecha el CTBG remitió la reclamación a la Secretaría General de la Consejería de Desarrollo Sostenible, informando de ello a la Oficina Transparencia, Buen Gobierno y Participación de Castilla-La Mancha, al objeto de que formulasen las alegaciones que considerasen oportunas. El 25 de mayo de 2022 se recibe contestación al requerimiento de alegaciones formulado, con el siguiente contenido:

“(….)

PRIMERA. - Sin perjuicio de la obligación de resolver de esta Administración en relación con la solicitud presentada por el interesado, y, en particular, de la Viceconsejería de Medio Ambiente como órgano competente al efecto, la información solicitada tiene la consideración de “información ambiental”, contando con un régimen específico de acceso, previsto en Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

Dichas solicitudes pueden presentarse a través del siguiente enlace:

SEGUNDA. - Que, en base a lo anterior, y de acuerdo con el apartado segundo de la disposición adicional primera de Ley 19/2013, de 9 de diciembre, procede la inadmisión, en aplicación del régimen jurídico y procedimental previsto en la indicada norma, de la reclamación presentada (….)”

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2 c) de LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2.

La LTAIBG, en su artículo 124, reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal según dispone su artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. A la vez, acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

La Comunidad Autónoma puede gestionar la protección del medio ambiente, porque así lo dispone el art. 148.1.9ª de la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía aprobado por Ley Orgánica 9/1982. Concretamente su artículo 32.7 establece que “en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, es competencia de la Junta de Comunidades el desarrollo legislativo y la ejecución en las materias siguientes: (…) 7. Protección del medio ambiente y de los ecosistemas. Normas adicionales de protección.”

3.

La presente reclamación trae causa de una solicitud de información formulada en los términos que figuran en los antecedentes, relativos a un suceso de presunta contaminación de aguas. En sus alegaciones, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, a través de la Consejería de Desarrollo Sostenible, expone que la reclamación debe ser inadmitida por aplicación de la Disposición Adicional Primera de la LTAIBG, referida a regulaciones especiales del derecho de acceso a la información, cuyo apartado segundo prevé que “se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”, puntualizándose en el apartado tercero de la mencionada Disposición adicional primera que “en este sentido, esta Ley será de aplicación, en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras, al acceso a la información ambiental y a la destinada a la reutilización”.

El carácter de régimen jurídico específico del acceso a la información de carácter medioambiental resulta, por tanto, incuestionable en la medida en que está reconocido ex lege. Por otra parte, dado el carácter amplio de la noción de información ambiental que se contiene en el artículo 2.3 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (en adelante, LAIMA) y el hecho de que en este procedimiento no es un extremo controvertido que la información solicitada tenga tal naturaleza.

Sentado lo anterior, la cuestión estriba en las consecuencias jurídicas que se anuden a la configuración de un régimen jurídico específico de acceso a la información desde la perspectiva de la procedencia de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG ante este Consejo. Esto es, no se cuestiona la aplicación prevalente del régimen jurídico específico de acceso a la información (ya se trate de un régimen completo y alternativo, ya se trate de disposiciones parciales en normas sectoriales) —pues existe ya una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo en este sentido [por todas, vid. la STS de 10 de marzo (ECLI:ES:TS:2022:871)] que recapitula la doctrina jurisprudencial conformada progresivamente por el propio Tribunal—, sino la posibilidad de acudir a la reclamación prevista en la Ley de Transparencia respecto de resoluciones (lato sensu) concernientes a solicitudes de acceso a la información que cuentan con un régimen jurídico específico tanto sustantivo como procedimental.

En efecto, de la jurisprudencia sentada por el Tribunal Supremo se desprende que la LTAIBG únicamente queda desplazada en su aplicación como ley básica y general cuando existan en nuestro ordenamiento otras normas con rango de ley que cumplan una de las siguientes condiciones: (a) establezcan una regulación alternativa que contenga un tratamiento global y sistemático del derecho de acceso, o (b) contengan regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes del derecho e impliquen un régimen especial diferenciado del general siendo en todo caso de aplicación supletoria en los extremos no regulados en las normas sectoriales —jurisprudencia que este Consejo ha aplicado, entre otras, en la resolución R/111/2022, de 11 de julio—.

Quedaba, sin embargo, por resolver el interrogante de si la cláusula de supletoriedad prevista en la mencionada disposición adicional implica la competencia de las autoridades garantes del derecho de acceso a la información para conocer de las reclamaciones. Esta cuestión ha sido resuelta en la reciente STS de 10 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:1033) en un sentido afirmativo que exige a este Consejo la reconsideración de su criterio anterior —que partía de la incompetencia del Consejo para resolver reclamaciones en el ámbito de regímenes jurídicos específicos del derecho de acceso a la información, con la consecuente inadmisión de la reclamación— a fin de situarse en la línea de lo señalado en la jurisprudencia que, por otra parte, constituía el criterio seguido por parte de otros órganos de garantía del derecho.

La citada STS da respuesta a la cuestión de interés objetivo casacional consistente en determinar si los artículos 77 y ss. de la Ley de Bases de Régimen Local constituyen, o no, un régimen jurídico específico de acceso a la información que excluya la aplicación de la Ley de transparencia. La propia sentencia señala que «la cuestión controvertida se centrará en determinar si contra la resolución dictada por la Diputación de Girona en materia de acceso a la información de un Diputado Provincial cabe interponer la reclamación a que se refiere el artículo 24 de la ley estatal 19/2013»; y en la solución a dicha cuestión pone de manifiesto (en una cita larga pero necesaria en este caso en tanto que fundamento de la modulación de un criterio anterior por parte de este Consejo) lo siguiente:

“Examinando los preceptos citados de la normativa sobre régimen local en materia de acceso a la información de los miembros de las corporaciones locales (artículos 77 LBRL y 14 a 16 ROF) a la luz de la jurisprudencia que delimita el significado y alcance de la disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno, bien puede decirse que la normativa de régimen local contiene una regulación que desarrolla el derecho de acceso a la información en dicho ámbito por parte de los miembros de la corporación local. Lo que, a efectos de lo establecido en la citada disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013 significa que dicho régimen específico habrá de ser aplicado con carácter preferente a la regulación de la Ley de Transparencia, siendo esta de aplicación supletoria. (…) debe aceptarse sin dificultad que, en efecto, esos preceptos de la normativa de régimen local albergan una regulación pormenorizada del derecho de acceso a la información en dicho ámbito, tanto en la vertiendo sustantiva como en la procedimental. Por ello, la cuestión a dilucidar es otra y consiste en determinar si la existencia de esa regulación específica en la normativa sobre el régimen local excluye la aplicación de la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno; y, más en concreto, si debe considerarse excluida la posibilidad de que contra la resolución que dicte el correspondiente órgano de la Administración Local -en este caso, la Diputación Provincial de Girona- cabe interponer la reclamación que se regula en los artículos 24 de la Ley estatal 19/2013 y 39 y siguientes de la Ley catalana 19/2014. (…) Según la recurrente, la existencia de ese régimen de recursos [el recurso potestativo de reposición, el recurso contencioso-administrativo y el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional] excluye la posibilidad de que el miembro de la Corporación Local que considera vulnerado su derecho de acceso a la información interponga la reclamación prevista en la normativa sobre Transparencia y Buen Gobierno, pues admitir esta vía de reclamación -argumenta la Diputación recurrente- supone aceptar lo que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno denomina técnica del "espigueo", consistente en seleccionar los aspectos más favorables de dos cuerpos normativos distintos para dotarse así de un régimen jurídico ad hoc, lo que resulta contrario al principio de seguridad jurídica (cita la recurrente resoluciones del CTBG de 20 de diciembre de 2016 -RT/282/2016- así como RT/719/2020). Pues bien, ese planteamiento no puede ser asumido. Establecido lo anterior, debemos recordar que, conforme a lo previsto en la disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información “se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio”. Pues bien, el alcance que atribuye a esta expresión la jurisprudencia de esta Sala, que antes hemos reseñado, lleva a concluir que el hecho de que en la normativa de régimen local exista una regulación específica, en el plano sustantivo y procedimental, del derecho de acceso a la información por parte de los miembros de la Corporación en modo alguno excluye que, con independencia de que se haga uso, o no, del recurso potestativo de reposición, contra la resolución que deniegue en todo o en parte el acceso a la información el interesado pueda formular la reclamación que se regula en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (y, en el caso de Cataluña, en los artículos 39 y siguientes de la ley autonómica 19/2014, de 29 de diciembre). (…) esta viabilidad de la reclamación prevista en el artículo 24 de la Ley 19/2013 no es fruto de ninguna técnica de "espigueo" normativo sino consecuencia directa de las previsiones de la propia Ley de Transparencia y Buen Gobierno, en la que, como hemos visto, se contempla su aplicación supletoria incluso en aquellos ámbitos en los que existe una regulación específica en materia de acceso a la información, y, de otra parte, se establece que la reclamación prevista en la normativa sobre transparencia y buen gobierno sustituye al recurso de alzada allí donde estuviese previsto (lo que no es el caso del ámbito local al que se refiere la presente controversia), dejando en cambio a salvo la posible coexistencia de dicha reclamación con el recurso potestativo de reposición.”

En una línea similar, si bien resolviendo una cuestión de distinto alcance, la STS de 5 de abril de 2022 (ECLI: ES: TS: 2022:1422) contiene diversas referencias a la naturaleza de la reclamación del artículo 24 LTAIBG que avalan el matiz que, respecto de la competencia de este Consejo, se introduce en esta resolución. Se remarca así que la reclamación que cabe instar ante este Consejo «constituye un cauce procedimental potestativo previo a emprender la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, que persigue reforzar las garantías del derecho de acceso a la información pública». Y se añade, en lo que aquí interesa que «[e]n este sentido, cabe significar que el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, expuesto en la mencionada sentencia 104/2018, permite deducir con claridad que tanto el alcance subjetivo y objetivo sobre el que se proyecta el derecho de acceso a la información pública de la ley estatal, que evidencia un extenso desarrollo del principio constitucional de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos garantizado en el artículo 105 b) de la Constitución, como del propio procedimiento impugnatorio articulado ante el Consejo de transparencia estatal o ante el correspondiente Consejo Autonómico, tienen el carácter de normas básicas, al corresponder al Estado la competencia exclusiva para regular las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas así como el procedimiento administrativo común. Siendo el objeto de esta regulación reforzar la transparencia de la actividad administrativa y ampliar los instrumentos de control puestos a disposición de los ciudadanos para hacer efectivo la tutela de este derecho, no resulta coherente, desde la perspectiva constitucional y desde el prisma de la lógica de la acción administrativa de control, que dicho sistema pueda originar disfunciones en orden a la protección del derecho, que se revelen contrarias a la exigencia de garantizar un tratamiento común de los administrados frente a la totalidad de las Administraciones públicas que ejercen su actividad en un determinado territorio».

Partiendo, por tanto, de la mencionada jurisprudencia debe concluirse que la previsión contenida en el artículo 20 y ss. LAIMA relativa a la posibilidad de interponer los recursos administrativos previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo Común y demás normativa aplicable, así como, en su caso, el recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, no excluye que, en materia de acceso a la información ambiental, pueda interponerse la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG ante este Consejo.

Tal apreciación tiene su lógica desde la perspectiva de la naturaleza de autoridad administrativa independiente, órgano garante del ejercicio de derecho constitucional de acceso a la información, por lo que debe confirmarse la competencia de este Consejo para conocer de esta reclamación, sin perjuicio de que aplicar el régimen sustantivo de la regulación del derecho de acceso y aquellas previsiones de la LTAIBG que sean aplicables supletoriamente. Esta posibilidad se sitúa, además, en la línea de lo previsto en la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero, relativa al acceso del público a la información medioambiental, cuyo artículo 6.1 se refiere a la necesidad de establecer procedimientos de reconsideración de la resolución dictada sobre el acceso y prevé, entre otras opciones, un recurso previo a la vía judicial ante una entidad independiente e imparcial creada por la Ley. En definitiva, habiendo sentado ya jurisprudencia el Tribunal Supremo sobre este interrogante, este Consejo declara su competencia para conocer de esta reclamación alineándose con la postura mantenida por otros órganos de garantía y dotando de coherencia al sistema y de integridad a la garantía del ejercicio del derecho.

A la vista de todo lo anteriormente expresado, queda avalado el hecho de que este Consejo puede conocer de reclamaciones que versen sobre materias de carácter medioambiental como la que es objeto de esta reclamación. A la vista de ello y dado que la información solicitada tiene la consideración de información pública al amparo de lo recogido en los artículos 12 y 13 de la LTAIBG, este Consejo considera que procede estimar la reclamación presentada.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada, por constituir su objeto información pública en virtud de Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

SEGUNDO: INSTAR a la Consejería de Desarrollo Sostenible de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha a que, en el plazo máximo de veinte días hábiles, facilite al reclamante la siguiente información:

• Todas las denuncias e informes que obren en poder de la Consejería de Desarrollo Sostenible en relación con la contaminación habida en el inmueble situado en la de Toledo, desde agosto de 2019.
• Todas las inspecciones administrativas que consten en la Consejería de Desarrollo Sostenible en relación con la contaminación habida en el inmueble situado en la de Toledo, desde agosto de 2019.
• Todas las actuaciones administrativas (procedimientos) que consten en la Consejería de Desarrollo Sostenible en relación en relación con la contaminación habida en el inmueble situado en la de Toledo, desde agosto de 2019.

TERCERO: INSTAR a la Consejería de Desarrollo Sostenible de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha a que, en el mismo plazo máximo de veinte días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.15 de Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.