Solicitud de información sobre sanciones y actividad inspectora en el sector del juego presencial en Extremadura, incluyendo la razón social de los operadores sancionados

RESOLUCIÓN RECLAMACIÓN ART. 24 LTAIBG

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el reclamante solicitó el 5 de mayo de 2025, a la Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Extremadura, la siguiente información:

«(…)relativa al ámbito del juego presencial (casinos, bingos, salones recreativos, locales de apuestas, etc.) desde el 1 de enero de 2020 hasta el 1 de mayo de 2025: Sanciones impuestas: Relación de sanciones administrativas impuestas en dicho periodo. Para cada sanción, solicito: Fecha de la resolución. Nombre o razón social del operador sancionado. Tipo de infracción (leve, grave, muy grave). Breve descripción del hecho sancionado. Importe de la sanción. Sanciones accesorias (suspensión, revocación, etc.). Estado del expediente (firme, recurrido, etc.). Expedientes en tramitación: Número de procedimientos sancionadores abiertos por año. Estado de tramitación (propuesta de sanción, recurso, archivo, etc.). Tipología de infracciones investigadas. Actividad inspectora: Número total de inspecciones realizadas cada año. Número de inspecciones que dieron lugar a expedientes sancionadores. Número de inspecciones con resultado sin sanción. Criterios o tipologías más comunes de actuación inspectora(…)».

2. Mediante Resolución de 28 de mayo de 2025 de la directora general de Tributos se estima parcialmente la solicitud de acceso, facilitando parte de la información solicitada mediante en un archivo excel, con excepción del nombre o razón social de la entidad mercantil operadora que haya resultado sancionada. Este dato no se proporciona, por aplicación de los límites establecidos en los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG).

Se dispone, además, que el artículo 36.12 de la Ley 6/1998, de 18 de junio, del Juego de Extremadura, faculta potestativamente al órgano que resuelva el expediente para “acordar, por razones de ejemplaridad y siempre que se trate de infracciones muy graves y cuando hayan adquirido firmeza en vía administrativa, la publicidad de las sanciones impuestas y nombre y apellidos de las personas físicas o razón social de las personas jurídicas responsables, así como también la naturaleza de la infracción, en las publicaciones oficiales correspondiente”, por lo que se concluye que, tratándose del resto de las infracciones, no cabe el acceso público no anonimizado.

3. Disconforme con la respuesta recibida, el solicitante presentó el 30 de mayo de 2025, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, Consejo), registrada con número de expediente 1151-2025.

4. Con fecha 4 de junio de 2025, el Consejo trasladó la reclamación a la Administración demandada solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información, y un informe con las alegaciones que considerara pertinentes. El 17 de junio de 2025 se recibe contestación al requerimiento efectuado que incluye una Resolución de la directora general de Tributos de 16 de junio de 2025, en la que se reiteran los argumentos ya proporcionados en la Resolución de 28 de mayo de 2025, anteriormente citada.

En el trámite de audiencia concedido al efecto, el reclamante manifiesta su disconformidad con la información recibida, alegando la “Inexistencia de datos personales protegidos” dado que el “El artículo 4.1 del RGPD y el artículo 2 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales excluyen a las personas jurídicas del ámbito de protección de datos personales, por lo que no es aplicable el límite invocado”.

También alega el “carácter proporcional y motivado del acceso” incompatible con que la resolución impugnada que no “concreta cuál sería el perjuicio derivado de la publicación del nombre o razón social de los operadores sancionados ni por qué no resulta viable la disociación de datos personales, en caso de existir”.

Termina solicitando que “se estime la reclamación en su totalidad, reconociendo mi derecho a acceder a la información solicitada en todos sus extremos, incluyendo el nombre o razón social de los operadores sancionados”.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta autoridad administrativa independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las comunidades autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo mediante la celebración del correspondiente convenio. En aplicación de dicha previsión, han suscrito convenio con el Consejo las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, e Illes Balears, así como con las ciudades autónoma de Ceuta y Melilla.

3. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

4. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relativa a procedimientos sancionadores.

Como ha quedado expuesto en los antecedentes, la Administración concernida ha proporcionado al solicitante un acceso parcial a la información demandada, excluyendo el dato relativo al nombre o razón social de los 31 operadores mercantiles a los que ha sido incoado un expediente sancionador, manifestando el reclamante su disconformidad al respecto en el trámite de alegaciones. En dichas alegaciones concreta su pretensión en la identificación de los operadores sancionados en materia de juego.

5. Como se desprende de los antecedentes expuestos, la Administración concernida invoca, en primer lugar, para denegar el acceso al dato relativo al nombre o razón social de los operadores mercantiles a los que se les ha incoado un expediente sancionador, lo dispuesto en el artículo 36.12 de la Ley 6/1998, de 18 de junio, del Juego de Extremadura, que dispone que:

“El órgano que resuelva el expediente podrá acordar, por razones de ejemplaridad y siempre que se trate de infracciones muy graves y cuando hayan adquirido firmeza en vía administrativa, la publicidad de las sanciones impuestas y nombre y apellidos de las personas físicas o razón social de las personas jurídicas responsables, así como también la naturaleza de la infracción, en las publicaciones oficiales correspondiente”.

Del tenor de este precepto, se extrae la conclusión de que no cabe el acceso público no anonimizado a las infracciones que no se encuentran tipificadas como muy graves.

A este respecto, cabe señalar que el precepto invocado se limita a establecer una suerte de eventual publicidad activa, con carácter potestativo, de un determinado tipo de infracciones- las tipificadas como muy graves- en determinadas circunstancias, pero de ello en modo alguno cabe deducir una restricción del derecho de acceso a la información, reconocido en el artículo 12 de la LTAIBG a todas las personas, sin más límites que los previstos en los artículos 14 y 15 de esta Ley. Como este Consejo ha señalado en múltiples ocasiones, el alcance material del derecho de acceso es más extenso que el de las obligaciones de publicidad activa, pues, como se ha expuesto, abarca todos los contenidos y documentos que obren en poder de un sujeto obligado (art. 13 LTAIBG), por lo que la previsión en un precepto legal de una facultad (potestativa) de publicidad activa no pueda en ningún caso interpretarse como una limitación del derecho de acceso a la información pública.

6. Por lo que respecta a la concurrencia de los límites al ejercicio del derecho de acceso a la información previstos en los artículos 14 y 15 de la LTAIBG a los que se refiere, sin más especificación la administración concernida, resulta pertinente volver a recordar que con arreglo a la doctrina de este Consejo y a la jurisprudencia del Tribunal Supremo—establecida, por citar algunas, en las STS de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530), de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558 ) o de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272)— , los límites legales deben interpretarse de manera estricta, cuando no restrictiva; y, en todo caso, su aplicación requiere una justificación expresa y proporcionada, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del ejercicio del derecho. La ausencia de toda motivación sobre la procedencia y la proporcionalidad de la aplicación de los límites en función del test del daño y del interés en el acceso, tal y como exige el artículo 14.2 LTAIBG, impide que se pueda considerar justificada la denegación del acceso en este caso.

7. A lo anterior se suma que, como pone de manifiesto el reclamante, la protección de datos personales se circunscribe en el ordenamiento jurídico español, según lo dispuesto en el art. 4.1 del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de sus datos personales y a la libre circulación de estos datos (Reglamento general de protección de datos), y en el artículo 1.a) de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, a las personas físicas, lo que excluye a las personas jurídicas. Así lo confirmó la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en su Sentencia de 4 de mayo de 2023 (ECLI:ES:TS:2023:1946), en la que, además, fijó «la interpretación de los artículos 14.2 y 15.1 de la Ley 19/2013, 1.1, 1.2 y 4 del Reglamento (UE) 2016/679 y 1 y 27.2 de la Ley Orgánica 3/2018, estableciendo como doctrina que el límite al derecho de acceso a la información pública relacionada con sanciones administrativas que no conllevan la amonestación pública al infractor sólo se refiere a las personas físicas sancionadas, con exclusión de las personas jurídicas.»

De conformidad con lo expuesto, a la hora de decidir sobre el acceso a la información solicitada, se debe distinguir entre los supuestos en los que la sanción se ha impuesto a una persona física y aquellos otros en los que el destinatario es una persona jurídica. En el primer caso, resulta de aplicación lo previsto en el artículo 15.1 LTAIBG, con arreglo al cual, el acceso a información que «contuviera datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor», solo se podrá autorizar «en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de ley». No habiéndose acreditado en este caso que las personas afectadas han dado su consentimiento para que se divulgue la información solicitada, ni existiendo norma legal que ampare dicha divulgación, no cabe conceder el acceso información alguna sobre la comisión de infracciones penales o administrativas por parte de personas físicas.

8. Distinta ha de ser la conclusión en relación con la información solicitada sobre las sanciones impuestas a personas jurídicas pues, como se ha expuesto, no son titulares del derecho a la protección de datos de carácter personal y, por tanto, no gozan del amparo que otorga la normativa que lo regula. En el caso de las personas jurídicas no resultan de aplicación las previsiones del artículo 15 LTAIBG y, en consecuencia, no se requiere el consentimiento exigido en su apartado primero ni se ha de proceder a la ponderación establecida en su apartado tercero.

No obstante, el hecho de que no les resulte aplicable la normativa de protección de datos no significa que la decisión sobre el acceso a la información solicitada no pueda afectar a sus derechos e intereses legítimos. Consecuentemente, se ha de tener presente que el artículo 19.3 LTAIBG establece que «[s]i la información solicitada pudiera afectar a derechos o intereses de terceros, debidamente identificados, se les concederá un plazo de quince días para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas. El solicitante deberá ser informado de esta circunstancia, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución hasta que se hayan recibido las alegaciones o haya transcurrido el plazo para su presentación».

En relación con la aplicación de este precepto, el Tribunal Supremo ha subrayado en su sentencia de 7 de febrero de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:483) el carácter esencial del trámite de audiencia y ha dictaminado que, dado que el Consejo fiscaliza en vía administrativa la legalidad de la decisión adoptada por el órgano ante el que se presentó la solicitud, puede, en ejercicio de esta función, revisar y resolver todas las cuestiones tanto de fondo como de forma. Y, en lo concerniente al trámite de audiencia previsto en el artículo 19.3 LTAIBG, sienta como jurisprudencia que, constatada la omisión de ese trámite, cuando el Consejo «desconozca la identidad de los afectados y no disponga de datos suficientes que le permitan una fácil identificación» —que es lo que aquí acontece— «puede ordenar la retroacción de actuaciones para que sea el órgano administrativo el que cumpla con el trámite de audiencia exigido por el artículo 19.3 de la Ley de Transparencia».

La aplicación de la doctrina que se acaba de exponer a este caso, conduce a acordar la retroacción de actuaciones a fin de que la administración requerida cumpla con el trámite de audiencia previsto en el artículo 19.3 LTAIBG en relación con las personas jurídicas afectadas y, una vez recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo sin haberse presentado, resuelva sobre la solicitud de acceso según lo establecido en el artículo 14.2 de la LTAIBG, teniendo en cuenta la doctrina de este Consejo y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la necesidad de interpretar restrictivamente los límites al derecho de acceso y la obligación de justificar debidamente la proporcionalidad de las restricciones a su ejercicio.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente a la Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Extremadura.

SEGUNDO: ORDENAR la retroacción de actuaciones e INSTAR a la Consejería de Hacienda y Administración Pública a que, en el plazo máximo de 5 días hábiles, remita la solicitud de acceso a las personas jurídicas afectadas cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 19.3 de la LTAIBG y, una vez recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo sin haberse presentado, resuelva de conformidad con lo establecido en la LTAIBG.

TERCERO: INSTAR a la Consejería de Hacienda y Administración Pública a que remita a este Consejo copia de lo actuado y de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CONSEJO
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez