Acceso a expedientes de productividad de personal municipal y nóminas individualizadas no entregadas completamente por el Ayuntamiento de Alcudia

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I.ANTECEDENTES 1.Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, la reclamante, 16 de julio de 2025, la reclamante en su condición de concejala de un grupo municipal, solicitó al Ayuntamiento de Alcudia (Illes Balears), la siguiente información: “Acceso electrónico a los expedientes administrativos completos –artículo 70 de la ley 39/2015 - aprobados por resoluciones de *batllia – del periodo, mayo 2019 a junio 2023, ambos meses incluidos - sobre pago del complemento de productividad, abonados al personal funcionario adscritos al departamento de Intervención y de la Policía Local: documentos de las fases ADOP, provisión de incoación de los expediente, diligencias, resoluciones dictadas, informas de fiscalización, relación contable de nóminas mensuales individualizadas, imputación contable de la dependida, propuesta de resolución ex artículo 175 del ROF de 1986, y decretos de *batllia dictados de aprobación del gasto y pago de dichos complementos mensuales). Se nos indicará el enlace o enlaces que nos permita accedido directamente y fácilmente a los expediente y documentación interesada. • Alternativamente, aceptamos se nos libre copia de dicha documentación a remitir escaneada por correo electrónico». 2.Ante la ausencia de repuesta, en fecha 27 de agosto de 2025 la reclamante presenta, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso 1ª LTAIBG. R A C T B G N ú m e r o : - F e c h a : / / P s id n t F h ir m S d d b a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo), registrada con número de expediente 1856-2025. 3.Con fecha 3 de septiembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación a la Administración demandada requiriendo la remisión del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y las alegaciones que se consideren pertinentes. Con fecha 24 de septiembre de 2025, se recibe en este Consejo contestación al requerimiento efectuado que incluye la resolución de alcaldía de 24 de septiembre de2025, en la que se estima la solicitud y “donar-li accés a l’expedient de Gestiona núm. 7466 /2025 per a consultar els expedients administratius complets sol·licitats.” 4.En respuesta al trámite de audiencia concedido, la reclamante manifiesta que la información recibida es incompleta, alegando que: “De los “diversos expedientes” recibidos se ha omitido la siguiente documentación: UNO.- “... relació comptable de nòmines mensuals individualitzades” de la Policía Local y de los empleados públicos funcionarios/as adscritos al departamento de Intervención municipal: Esto es, FALTA, la relación realizada por el departamento de recursos humanos que debe formar parte del expediente administrativo de elaboración de las nóminas mensuales, o bien, aunque no formare parte del expediente administrativo, sirviera como documento auxiliar o de apoyo para la la contabilización de las nóminas mensuales; FALTA también la copia de la “nóminas – mensuales - individualizadas” de la totalidad de estos empleados públicos del período correspondiente al mes de mayo 2019 al mes junio 2023 ambos incluidos; en dicha relación y nóminas mensuales ha de constar la retribución individual por todos los conceptos, incluido el “complemento de productividad”. DOS.- “proposta de resolució ex article 175 del ROF” que dice así: “Los informes para resolver los expedientes se redactarán en forma de propuesta de resolución y contendrán los extremos siguientes a) Enumeración clara y sucinta de los hechos; b) Disposiciones legales aplicables y alegación razonada de la doctrina, y c) Pronunciamientos que haya de contener la parte dispositiva”. No consta en la documentación recibida la propuesta de resolución formulada por el Jefe de Dependencia ex artículo 172 ROF.” G ú o - II.FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1.De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I. ,el presidente de esta autoridad administrativa independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2.En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG , las comunidades autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo mediante la celebración del correspondiente convenio. En aplicación de dicha previsión, han suscrito convenio con el Consejo las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, e Illes Balears, así como con las ciudades autónoma de Ceuta y Melilla . 3.La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) quese encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 4.La presente reclamación trae causa de reiteradas solicitudes, formuladas a lo largo de 2024, formuladas en los términos que figuran en los antecedentes, en las que se econ/convenios/conveniosCCAA.html pide distinta información relacionada las nóminas determinados colectivos municipales. Consta en los antecedentes una resolución de la alcaldía de 24 de septiembre de 2025 por la que se concede el acceso a la información solicitada que no obstante la edil reclamante manifiesta no haber recibido en su totalidad. En concreto declara que se le ha facilitado lo siguiente: “la relación realizada por el departamento de recursos humanos que debe formar parte del expediente administrativo de elaboración de las nóminas mensuales, “ “ la copia de la “nóminas – mensuales - individualizadas” de la totalidad de estos empleados públicos del período correspondiente al mes de mayo 2019 al mes junio 2023ambos incluidos; en dicha relación y nóminas mensuales ha de constar la retribución individual por todos los conceptos, incluido el “complemento de productividad”. “la propuesta de resolución formulada por el Jefe de Dependencia ex artículo 172 ROF.” 5.En el examen de las cuestiones suscitadas se debe tener presente que la persona reclamante ha formulado la solicitud en su condición de concejal en el Ayuntamiento al que se dirige, pues no cabe desconocer que los concejales (y los demás miembros de las corporaciones locales) son titulares de un derecho específico de acceso a la información que obre en poder de la corporación en la que ejercen sus funciones representativas. Este particular derecho de acceso a la información, que forma parte del derecho fundamental de participación política, reconocido en el artículo 23 de la Constitución Española, tiene su configuración legal en el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), cuyo tenor es el siguiente: «Todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del alcalde o presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función. La solicitud de ejercicio del derecho recogido en el párrafo anterior habrá de ser resuelta motivadamente en los cinco días naturales siguientes a aquél en que se hubiese presentado». El régimen jurídico establecido en este precepto legal se complementa con lo dispuesto en los artículos 14 a 16 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF). Que el derecho de los representantes locales a acceder a la información necesaria para el desempeño de sus funciones representativas forma parte del núcleo esencial del ius in officium garantizado en el artículo 23.2 de la Constitución ha sido subrayado por el Tribunal Constitucional en varias ocasiones. Baste recordar a este respecto lo declarado en la STC 246/2012, de 20 de diciembre de 2012: «entre las funciones que pertenecen al núcleo inherente a la función representativa que constitucionalmente corresponde a los miembros de una corporación local se encuentran, en todo caso, la de participar en la actividad de control del gobierno local, la de participar en las deliberaciones del Pleno de la corporación, la de votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano, así como el derecho a obtener la información necesaria para poder ejercer las anteriores» (con cita de varios pronunciamientos precedentes y reproducido en otras sentencias posteriores). Por otra parte, el Tribunal Supremo -que comparte esta misma consideración de la naturaleza fundamental del derecho de acceso a la información de los representantes locales-, ha precisado en múltiples pronunciamientos su contenido y alcance. Los elementos esenciales de su doctrina se compendian en la STS de 10 de febrero de 2022 (ECLI:ES:TS: 2022:486) en los siguientes términos: «La finalidad del derecho de acceso a la información del concejal es el normal ejercicio de sus funciones con el debido conocimiento de causa, pero sin añadir ningún otro complemento que exceda del fin de estar plenamente informados de todo lo que conste en los diversos servicios municipales, tal y como señala la ya citada STS de 19 de julio de 1989 (recurso de apelación 303/1989) al afirmar que "Indicado el núcleo sustancial del derecho que corresponde a los concejales, en relación con el tema que nos ocupa observamos que el mismo supone una facultad de acceder a la documentación e información existente, de forma que su actividad en el Ayuntamiento pueda desarrollarse con el debido conocimiento de causa, pero sin añadir ningún otro complemento que exceda del fin de poder estar plenamente informado de todo lo que conste en los diversos servicios municipales". Se ha dicho en STS de 8 de noviembre de 1998 (ROJ: STS 7847/1988 - ECLI:ES:TS:1988:7847), y ahora reiteramos, que esa participación efectiva en la actuación pública se manifiesta en una amplia gama de asuntos concretos entre los que cabe destacar el derecho de fiscalización de la actuaciones municipales y al control, análisis, estudio e información de los antecedentes necesarios, obrantes en los servicios municipales, tanto para esa labor de control como para documentarse con vista a decisiones a adoptar en el futuro. Lo que es cierto es que ninguna de las sentencias dictadas, de las que las anteriores son meramente ejemplificativas, ha considerado válido que el derecho de obtener información puede quedar condicionado a que los datos que se quieren obtener tengan que estar relacionados con los que van a ser tratados en los Plenos municipales y, por tanto, menos aún con los que vayan a celebrarse en un determinado mes (…). Por todo ello, la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo será la siguiente: a los efectos del derecho fundamental reconocido en el artículo 23 de la CE, el derecho de acceso a expedientes y documentos por parte de los concejales que materialmente reconocen los artículos 77 de la LBRL y 14 del ROF, no puede quedar condicionado a que se trate de asuntos a debatir por el Pleno municipal.» A lo anterior hay que añadir lo precisado, entre otras, en la STS de 27 de noviembre de 2000 (ECLI:ES:TS:2000:8634) sobre la no exigencia de explicitar la finalidad de las solicitudes: «la legislación vigente no exige que los concejales solicitantes de una información tengan que explicitar o fundamentar la finalidad de sus peticiones. La razón de la solicitud de una información se debe entender implícita en el ejercicio de sus funciones por parte de los concejales, a quienes corresponde el control y fiscalización de los órganos de gobierno de la corporación (art. 22.2.a. de la Ley 7/1985), lo que implica que éstos no tengan por qué dar una razón formal de todas sus actividades de control, más aún cuando no es infrecuente que pueda convenirles ‘no decir’ para qué quieren lainformación, a fin de no desvelar sus estrategias de actuación política.» 6.Como se puede apreciar, la configuración legal y jurisprudencial del derecho que nos ocupa lo conecta directamente con las funciones inherentes al ejercicio del cargo representativo y, consecuentemente, le confiere un extenso ámbito objetivo. Ello no significa obviamente que estemos ante un derecho ilimitado pues, al igual que sucede con todos, su ejercicio deberá conciliarse con el adecuado respeto a los demás derechos e intereses jurídicamente protegidos. Entre los derechos que eventualmente pueden resultar afectados, ocupa un lugar destacado el derecho a la protección de los datos de carácter personal, cuya salvaguarda se regula en el Reglamento UE 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016 (RGPD) y en Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales. No obstante, en los supuestos de colisión con este derecho, ha de tenerse presente que el acceso por parte de los miembros de una corporación local a datos de carácter personal que obren en poder de la entidad a la que pertenecen ha de considerarse un tratamiento lícito en la medida en que resulten necesarios para el normal ejercicio de sus funciones y se respete el principio de minimización del artículo del artículo 5.1.c) RGPD («sean adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario en relación con los fines para los que son tratados»). Naturalmente, esta legitimación no ampara cualquier uso posterior de los datos personales que resulte incompatible con los fines «determinados, explícitos y legítimos» para los que han sido obtenidos, pues vulneraría el principio de limitación de la finalidad consagrado en la letra b) del artículo 5.1 RGPD. En este sentido, cabe recordar que, a la obligación de confidencialidad que dimana del RGPD, se suma el deber de reserva que el artículo 16.3 ROF impone a los miembros de las corporaciones «en relación con las informaciones que se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su función». Al margen de este régimen general de acceso por los representantes locales únicamente quedan los datos personales que pertenecen a las categorías especiales enunciadas en el artículo 9 RGPD ( los «que revelen el origen étnico o racial, las opiniones políticas, las convicciones religiosas o filosóficas, o la afiliación sindical, y el tratamiento de datos genéticos, datos biométricos dirigidos a identificar de manera unívoca a una persona física, datos relativos a la salud o datos relativos a la vida sexual o las orientación sexuales de una persona física»), cuyo tratamiento solo se considera lícito si concurre alguna de las concretas circunstancias que se determinan en el propio precepto. 7.En lo que respecta a sus garantías, el derecho de los miembros de las corporaciones locales a acceder a la información que obre en poder de las entidades a las que pertenecen cuenta con un régimen completo de recursos, que no solo comprende el recurso potestativo de reposición y el recurso contencioso-administrativo (art. 52.1 LRBRL) sino que, en atención a su naturaleza de derecho fundamental, goza de una protección adicional que incluye, tanto el procedimiento especial ante la jurisdicción contencioso-administrativa, basado en los principios de preferencia y sumariedad, como el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Y, por otra parte, las vulneraciones graves de este derecho son susceptibles de integrar el delito tipificado en el artículo 542 del Código Penal (impedir el ejercicio de los derechos cívicos reconocidos por la Constitución y las Leyes), como ha confirmado el Tribunal Supremo en la Sentencia de 26 de marzo de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:1211). Pues bien, al contar esta materia con un régimen jurídico propio, resulta de aplicación lo establecido en el apartado segundo de la disposición adicional primera de la LTAIBG, según el cual: «Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información». En consecuencia, el acceso a la información en poder de las corporaciones locales por parte de sus miembros se rige primariamente por lo dispuesto en su normativa reguladora y solo con carácter supletorio por la LTAIBG. No obstante, aun cuando el acceso a la información de los representantes locales dispone, como se ha expuesto, de un régimen jurídico específico que incluye sus propios instrumentos de garantía, no cabe desconocer que el Tribunal Supremo, basándose en el carácter supletorio de la LTAIBG, ha considerado que «el hecho de que en la normativa de régimen local exista una regulación específica, en el plano sustantivo y procedimental, del derecho de acceso a la información por parte de los miembros de la Corporación en modo alguno excluye que, con independencia de que se haga uso, o no, del recurso potestativo de reposición, contra la resolución que deniegue en todo o en parte el acceso a la información el interesado pueda formular la reclamación que se regula en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno» (Sentencia de 10 de marzo de 2022 -ECLI: ES:TS:2022:1033). De la doctrina jurisprudencial que se acaba de exponer se deriva que los miembros de las corporaciones locales que consideren vulnerado su derecho de acceso a la información pueden optar, o bien por seguir el cauce de los recursos administrativos y judiciales dispuestos en el régimen jurídico específico que regula la materia o, alternativamente, interponer ante el Consejo de Transparencia (o ante el órgano autonómico correspondiente) la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG «con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa». 8.Ahora bien, la atribución de competencias resolutorias en este ámbito a los órganos garantes de la transparencia pública, en virtud del carácter supletorio de la LTAIBG, no comporta una alteración del régimen jurídico sustantivo que rige las actuaciones administrativas cuestionadas, por lo que las reclamaciones interpuestas ante el Consejo se deberán resolver aplicando primariamente la regulación jurídica específica de la materia y, solo de manera supletoria, la LTAIBG. Ello determina que los pronunciamientos que este Consejo puede emitir, en el marco de una reclamación como la presente, se hallen condicionados por el contenido sustantivo del mencionado régimen jurídico específico del derecho de acceso de los miembros las corporaciones locales. De especial relevancia, a estos efectos, resulta el hecho de que en esta materia rige la regla del silencio administrativo positivo. Así se deriva, no solo de lo dispuesto en el artículo 14.2 del ROF: «La petición de acceso a las informaciones se entenderá concedida por silencio administrativo en caso de que el Presidente o la Comisión de Gobierno no dicten resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días, a contar desde la fecha de solicitud», sino también de lo establecido con carácter general en el artículo 24.1 de la LPACAP : «En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario». Al no existir norma alguna que disponga lo contrario, una vez transcurrido el plazo de los cinco días naturales previsto en el artículo 77 de la LRBRL sin que se haya dictado resolución expresa, las solicitudes de acceso a la información presentadas por los miembros de una corporación local han de considerarse estimadas por silencio administrativo. De conformidad con lo dispuesto en la LPAC, la « estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento» (art. 24.2), con la consecuencia de que «la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo» (artículo 24.3). 9.En el presente caso, la resolución estimatoria se dictó tras haber transcurrido el plazo del artículo 77 LBRL, si bien no se materializó su acceso en los aspectos de alega la reclamante en el trámite de audiencia antes mencionados, sin que exista elementos para descartar tal afirmación. Por ello procede reconocer el derecho de acceso a la información no obtenida y facilitar su efectividad sin limitaciones de contenido. 10.En definitiva, una vez constatado que existe un acto administrativo presunto estimatorio de la solicitud posteriormente confirmado por una acto expreso en el mismo sentido y que la administración requerida no ha acreditado en el marco de este procedimiento la formalización efectiva del acceso en su totalidad procede declarar vulnerado el derecho de la edil reclamante e instar al Ayuntamiento a restablecer su plena eficacia, concediendo sin demora el acceso completo a la información reclamada, salvo que la misma no obre en su poder, circunstancia que deberá declararse expresamente. III.RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente al Ayuntamiento de Alcudia (Illes Balears). SEGUNDO: INSTAR al Ayuntamiento de Alcudia a que facilite sin demora a la persona reclamante la siguiente información si obra en su poder: “la relación realizada por el departamento de recursos humanos que debe formar parte del expediente administrativo de elaboración de las nóminas mensuales, “ “la copia de la “nóminas – mensuales - individualizadas” de la totalidad de estos empleados públicos del período correspondiente al mes de mayo 2019 al mes junio 2023 ambos incluidos; en dicha relación y nóminas mensuales ha de constar la retribución individual por todos los conceptos, incluido el “complemento de productividad”. “la propuesta de resolución formulada por el Jefe de Dependencia ex artículo 172 ROF.” TERCERO: INSTAR al Ayuntamiento de Alcudia a que remita a este Consejo copia de la información enviada a la persona reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1, de laLey 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno , la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa EL PRESIDENTE DEL CONSEJO Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez