Acceso a actas de comisiones de farmacia y terapéutica de hospitales de La Rioja denegado por considerarse información auxiliar y solicitud abusiva, pero el Consejo estima la reclamación al no justificar la administración las causas de inadmisión

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1.Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, la ahora reclamante solicitó, al Servicio Riojano de Salud, en fecha 20 de mayo de 2025, la siguiente información: «Solicito acceso a las actas de las comisiones de farmacia y terapéutica de los siguientes hospitales de La Rioja desde 2018 a la fecha: -Centro asistencial Albelda de Iregua. -Hospital de la Rioja». 2.Mediante Resolución de la presidenta del Servicio Riojano de Salud, de 28 de mayo de 2025, se deniega el acceso a la información solicitada argumentando que las comisiones de farmacia no son un órgano colegiado propiamente dicho, sino un grupo de trabajo, cuyas funciones de información o propuesta no son preceptivas y carecen de efectos frente a terceros, no figurando su inscripción en el registro habilitado al efecto para órganos colegiados de la Comunidad Autónoma de La Rioja. Se hace constar que los trabajos o informes de aquellas constituyen información preparatoria de los trabajos de la Gerencia, o de los órganos de propuesta vinculante, no incorporándose como motivación a la decisión que tomen dichos órganos. 13, 18.1.b) y e) LTAIBG. R A C T B G N ú m e r o : - F e c h a : / / P s id n t F h ir m S d d b Por lo expuesto, conforme a lo establecido en los artículos 18.1 b) y 18.1 e) de la Ley 19/2013 2, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), referentes, respectivamente a la inadmisión de las solicitudes de acceso por estar estas referidas a información de carácter auxiliar o de apoyo, así como por tener un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley, se resuelve la inadmisión de la solicitud de acceso. 3.Disconforme con la respuesta dada a su petición, la solicitante interpuso el 29 de mayo de 2025 una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo), al amparo de la LTAIBG, registrada con número de expediente 1140/2025. 4.El 4 de junio de 2025 el Consejo remitió la reclamación a la Administración demandada, solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y un informe con las alegaciones que se consideren pertinentes. El 24 de junio de 2025 se ha recibido contestación al requerimiento efectuado aportándose, por parte de la Administración concernida, una copia del expediente, pero no un informe de alegaciones. 5.Concedido trámite de audiencia a la reclamante, habiendo comparecido, no ha formulado alegaciones. II.FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I. , el presidente de esta autoridad administrativa independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG , las comunidades autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las BOE-A-2013-12887 Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. G ú o - reclamaciones al Consejo mediante la celebración del correspondiente convenio. En aplicación de dicha previsión, han suscrito convenio con el Consejo las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, e Illes Balears, así como con las ciudades autónoma de Ceuta y Melilla . 3. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 4. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide diversa información sobre actas de comisiones de farmacia y terapéuticas. 5. Como se desprende de los antecedentes expuestos, la Administración concernida ha resuelto inadmitir la solicitud de acceso a la información invocando la condición de información de carácter auxiliar o de apoyo de las actas reclamadas, así como el carácter abusivo de la solicitud de acceso a la información, por entenderla no justificada con la finalidad de transparencia de la ley. 6. En este punto, procede analizar, en primer lugar, la concurrencia de la causa de inadmisión consagrada en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG, que versa sobre las solicitudes referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas. Para valorar la conformidad de la causa de inadmisión invocada con la LTAIBG es necesario recordar, una vez más, que el derecho de acceso a la información pública econ/convenios/conveniosCCAA.html está reconocido en dicha ley como un auténtico derecho público subjetivo, y que la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto los límites a este derecho que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG como las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIGB. En este sentido, la apreciación del carácter auxiliar o de apoyo de la información ha de realizarse desde una perspectiva sustantiva (atendiendo a la verdadera naturaleza de la información) y no formal (la denominación que se atribuya a la información o al soporte que la contiene) —siendo la relación expresada en el artículo 18.1.b) LTAIBG un mero elenco de ejemplos que no implica que los textos así nombrados contengan siempre información cuya verdadera naturaleza sea la de auxiliar o de apoyo—. En esta línea, en el Criterio Interpretativo 006/2015 de este Consejo se señaló una serie de circunstancias cuya concurrencia permite aplicar la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG; en particular, que la información (i) contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad; (ii) se trate de un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final (iii) se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud; (iv) la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento; y (v) se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final. Pero también se indicó que, en ningún caso, tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que «tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad política del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación». En este sentido, debe subrayarse que los informes auxiliares «son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados»—. En este caso, cabe señalar que, en concreto, el Decreto16/2004, de 20 de febrero , por el que se aprueba el reglamento sobre estructura y organización de los hospitales gestionados por el Servicio Riojano de Salud, dispone en su artículo 16.4 que: “Las Comisiones Clínicas y de Gestión son órganos científico técnicos BOE-A-2013-12887 Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Decreto 16/2004, de 20 de febrero, por el que se aprueba el reglamento sobre estructura y organización de los hospitales gestionados por el Servicio Riojano de Salud dependientes de la Dirección del Hospital que analizan y elaboran propuestas y documentos de trabajo en relación con las funciones que se les atribuya a cada una de ellas. Cada Hospital determinará y constituirá las Comisiones Clínicas y de Gestión que dependerán de la Comisión de Garantía de Calidad”. Expuesto lo anterior, cabe señalar que, de conformidad con el artículo 17 de la Ley 3/2003, de 3 de marzo, de organización del Sector Público de la Comunidad Autónoma de La Rioja , son órganos colegiados aquellos que se creen formalmente y estén integrados por tres o más personas, a los que se atribuyen funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control, y que actúen integrados en la Administración General de la Comunidad Autónoma o alguno de sus organismos públicos. En los mismos términos se pronuncia el artículo de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en el ámbito de la Administración General del Estado. No puede desconocerse, y atendiendo al objeto de la solicitud de acceso, que existe una consolidada doctrina de este Consejo favorable al acceso a las actas de las reuniones de los órganos colegiados de organismos y entidades públicas que cuenta con el aval del Tribunal Supremo. En ella se establece como punto de partida que el derecho de acceso a la información pública, no solo alcanza a los acuerdos adoptados, sino al contenido íntegro de las actas con exclusión de las opiniones y las manifestaciones realizadas por los miembros de un órgano colegiado en las deliberaciones reservadas y con supresión de todas las informaciones referidas a personas físicas identificadas o identificables que no formen parte del órgano colegiado y cuya divulgación no resulte relevante para los fines de control de la actuación de los poderes públicos —vid. por todas, R CTBG 1836/2024, y STSS de 19 de febrero de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:704) y de 17 de noviembre de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:4174)— Por lo expuesto, la información demandada -en este caso, las actas de las comisiones o grupos de trabajo, referidas por la reclamante en su solicitud-, no se considera que sea información de carácter auxiliar o de apoyo, al no concebirse que participen las referidas actas de la naturaleza de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud, en este caso, el Servicio Riojano de Salud. Por el contrario, las propuestas y los documentos de trabajo que elaboran y analizan en el ejercicio de sus funciones no pueden ser considerados de BOE-A-2003-6052 Ley 3/2003, de 3 de marzo, de Organización del Sector Público de la Comunidad Autónoma de La Rioja. BOE-A-2015-10566 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. ámbito exclusivamente interno, al estimarse dotadas de relevancia en el resultado final de aquellos trabajos en los que intervengan en el ejercicio de sus competencias. Cabe señalar, además, que el hecho de que no figuren inscritas en un registro habilitado al efecto para órganos colegiados de la Comunidad Autónoma de La Rioja, al que se refiere el artículo 18.4 , de la Ley 3/2003, de 3 de marzo, anteriormente citada, no permite desconocer la circunstancia, como se ha expuesto, de que tienen atribuidas funciones de análisis y elaboración de propuestas y documentos de trabajo en relación con las funciones que se les atribuya a cada una de ellas, como determina el Decreto16/2004, de 20 de febrero , por el que se aprueba el reglamento sobre estructura y organización de los hospitales gestionados por el Servicio Riojano de Salud, anteriormente citado. Por esta razón, se estima no concurrente la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG, respecto de las solicitudes referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas. 7. Asimismo, respecto de la presencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) de la LTAIBG, también alegada por la Administración concernida, basada en solicitudes que tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la ley, procede recordar que el abuso de derecho es una conducta declarada ilícita por el artículo 7 del Código Civil, en el que se dispone que «[l]os derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe», a lo que añade que «[l]a Ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo», precisando acto seguido que «[t]odo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar a la correspondiente indemnización y a la adopción de las medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abuso.» En la aplicación de este artículo, para estimar que el ejercicio de un derecho tiene carácter abusivo ha de constatarse que se dan los presupuestos establecidos por el Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia, que el propio Tribunal recopiló en el fundamento jurídico octavo de su Sentencia 6592/2010, de 15 noviembre (ECLI:ES:TS:2010:6592) en los siguientes términos: “La doctrina del abuso de BOE-A-2003-6052 Ley 3/2003, de 3 de marzo, de Organización del Sector Público de la Comunidad Autónoma de La Rioja. Decreto 16/2004, de 20 de febrero, por el que se aprueba el reglamento sobre estructura y organización de los hospitales gestionados por el Servicio Riojano de Salud Derecho, en palabras de la STS de 1 de febrero de 2006 (RC nº. 1820/2000 ) se sustenta en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho ( Sentencias de 8 de julio de 1986 , 12 de noviembre de 1988 , 11 de mayo de 1991 y 25 de septiembre de 1996 ); exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo).” Pues bien, ninguna de las circunstancias de carácter subjetivo y objetivo necesarias para estimar que estamos ante una solicitud abusiva se aprecian en el presente caso: ni hay una extralimitación en la conducta carente de finalidad seria y legítima con voluntad de perjudicar, ni se observa un exceso en el uso del derecho que pueda calificarse como anormal. Se aprecia que la solicitud se presenta en ejercicio de un derecho público subjetivo garantizado en la Constitución y en la ley, y que no subyace en ella una voluntad de perjudicar derechos o intereses legítimos de terceros. 8. A la vista que cuanto antecede, dado que lo solicitado tiene la consideración de información pública, y que el Servicio Riojano de Salud no ha justificado de forma adecuada y suficiente la concurrencia de las causas de inadmisión del artículo 18, apartados b) y e) de la LTAIBG, este Consejo debe estimar la reclamación presentada. III.RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede: PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente al Servicio Riojano de Salud de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja. SEGUNDO: INSTAR al Servicio Riojano de Salud a que, en el plazo máximo de veinte días hábiles, facilite a la reclamante la siguiente información: “Actas de las comisiones de farmacia y terapéutica de los siguientes hospitales de La Rioja desde 2018 hasta el 20 de mayo de 2025: Centro asistencial Albelda de Iregua y Hospital de la Rioja.” TERCERO: INSTAR al Servicio Riojano de Salud a que, en el mismo plazo máximo de veinte días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada a la reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1, de laLey 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno , la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa EL PRESIDENTE DEL CONSEJO Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez