Reclamación por falta de respuesta y solicitud de datos sobre COVID-19 en residencias de las CCAA al Ministerio de Sanidad

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 628/2020 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al MINISTERIO DE SANIDAD, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 7 de julio de 2020, la siguiente información: La Orden SND/275/2020, de 23 de marzo, estableció una serie de requisitos de información que debían cumplimentar las comunidades autónomas en relación con los centros residenciales. En relación con ello se solicita la última información que haya enviado cada una de las 17 CCAA, Ceuta y Melilla al Ministerio de Sanidad, indicando en ca da caso la fecha de remisión de dicha información, sobre los siguientes aspectos: – Nº total de centros de servicios sociales de carácter residencial en la comunidad autónoma. S/REF: 001-044425 N/REF: R/0628/2020; 100-004199 Fecha: La de firma Dirección: Administración/Organismo: Mi nisterio de Sanidad Información solicitada: Numero de centros residenciales, residentes y fallecidos por Covid-19 en cada Comunidad Autónoma Subdirección General de Reclamaciones – Nº total de residentes en centros de servicios sociales de carácter residencial en la comunidad autónoma. – Nº total de fallecimientos en centros de servicios sociales de carácter residencial desde el 8 de marzo de 2020 hasta la fecha que la comunidad autónoma haya enviado la última información. – Nº total de fallecimientos por COVID-19 confirmados en centros de servicios sociales de carácter residencial desde el 8 de marzo de 2020 hasta la fecha que la comunidad autónoma haya enviado la última información. – Nº total de fallecimientos con sintomatología compatible con COVID-19 (no confirmados) en centros de servicios sociales de carácter residencial desde el 8 de marzo de 2020 hasta la fecha que la comunidad autónoma haya enviado la última información. – Nº de centros de servicios sociales de carácter residencial con expediente de intervención por COVID-19 abierto desde el 24 de marzo de 2020 hasta la fecha que la comunidad autónoma haya enviado la última información. – Nº total de residentes en centros de servicios sociales de carácter residencial con expediente de intervención por COVID-19 desde el 24 de marzo de 2020 hasta la fecha que la comunidad autónoma haya enviado la última información. – Nº de fallecimientos desde el 8 de marzo de 2020 hasta la fecha que la comunidad autónoma haya enviado la última información en los centros de servicios sociales de carácter residencial con expediente de intervención por COVID-19. – Nº de centros de servicios sociales de carácter residencial con expediente de intervención abierto desde el 24 de marzo de 2020 hasta la fecha en que la c omunidad autónoma haya enviado la última información por COVID-19 y situación excepcional o análoga (apartado quinto Orden SND/275/2020). No consta respuesta en plazo de la Administración. 2. Ante la falta de respuesta, mediante escrito de entrada el 23 de septiembre de 2020, el interesado presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido resumido: El Ministerio de Sanidad, a fecha de hoy, no ha respondido a las dos solicitudes de información planteadas. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece en su artículo 20.1 que “la resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver”. Y en el artículo 20.4 se determina que “transcurrido el plazo máximo para resolver sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada”. Por tanto, dado que han transcurrido dos meses y medio desde el registro de las solicitudes, se debe entender que el Ministerio de Sanidad las ha desestimado. El Ministerio de Sanidad ha actuado de forma discrecional, limitando de forma absolutamente injustificada el derecho de acceso a la información puesto que ni siquiera ha respondido a las solicitudes planteadas. La consecuencia es el menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información del solicitante. Por todo lo expuesto, se SOLICITA al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que atienda la presente reclamación e inste al Ministerio de Sanidad a cumplir con su obligación de facilitar la información solicitada. 3. Con fecha 24 de septiembre de 2020, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE SANIDAD, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. La respuesta del Ministerio de fecha 21 de diciembre de 2020, manifiesta lo siguiente: “El reclamante aduce que con fecha 7 de julio de 2020, presentó solicitud de acceso a información pública al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, siendo registrada con el número de expediente 001- 044425, sin que en la fecha de presentación de la reclamación haya obtenido respuesta de la Administración si bien la pregunta entró en el ámbito de la Unidad de Transparencia del Ministerio de Derecho Sociales y Agenda 2030. Dicho expediente se duplicó por parte de la UIT de Derechos Sociales, quien trasladó a la unidad de transparencia de Sanidad el expediente que fue registrado con el número de 49737. En respuesta a esta reclamación se hace constar lo siguiente: La solicitud inicialmente presentada, una vez analizada, ha sido respondida, concediendo parcialmente el acceso a la información requerida. Asimismo, se ha procedido a remitir a las Comunidades Autónomas la solicitud según lo señalado en la resolución. Tomando en consideración lo expuesto, se solicita que se admita a trámite este escrito y a la vista de las consideraciones contenidas en el mismo, se inadmita la reclamación formulada. Junto a estas manifestaciones, acompaña copia de la resolución de fecha 21 de diciembre de 2020, remitida al reclamante, que tiene el siguiente contenido: “Una vez analizada su solicitud, esta Dirección General resuelve conceder el acceso a la información. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece en su artículo 19.4. que “Cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá a éste para que decida sobre el acceso”. En consecuencia, se va a proceder a remitir a las Comunidades Autónomas su solicitud, de acuerdo a este precepto. No obstante, se señala que la Secretaría de Estado de Derechos Sociales ha impulsado la elaboración de un informe en colaboración con las Comunidades Autónomas y los agentes del sector, que tiene como objetivo aunar en un marco común las lecciones aprendidas para abordar respuestas cohesionadas ante el devenir de los posibles escenarios de evolución de la pandemia COVID-19, en lo que concierne a los ámbitos residenciales. Este documento, elaborado en colaboración con el Ministerio de Sanidad, tuvo su versión definitiva el pasado 24 de noviembre y fue presentado al Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia celebrado el día 2 de diciembre de 2020. Puede accederse al mismo en: https://www.mscbs.gob.es/ssi/imserso/docs/GTCOVID 19 RESIDENCIAS.pdf “ 4. El 22 de diciembre de 2020, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se concedió audiencia del expediente al reclamante para que, a la vista del mismo, presentase las alegaciones que estimara pertinentes en defensa de su pretensión, las cuales tuvieron entrada el 22 de diciembre de 2019, con el siguiente contenido: Primero.– Antes de entrar en la cuestión de fondo, es preciso señalar que la actuación administrativa que está padeciendo el solicitante es impropia de un Estado serio y supone una violación clara del objetivo que declara la Ley 19/2013 en su Preámbulo: que la transparencia sea un eje fundamental de la acción política. Ante una solicitud planteada el 7 de julio, el Ministerio a quien se le requiere la información no contesta en el plazo legal, luego se mete por medio otro Minist erio al que nadie se ha dirigido jamás y que lógicamente concluye que debe hacer mutis por el foro, y finalmente el primer Ministerio decide solicitar a 19 Administraciones diferentes que faciliten al solicitante unos datos que obran en su poder. Segundo.– En su resolución, el Ministerio de Sanidad sostiene que “concede el acceso a la información”, mientras que en las alegaciones que presenta ante el CTBG afirma que “ha concedido parcialmente el acceso”. Si ya es sorprendente que se digan dos cosas distintas en dos documentos oficiales firmados por la misma persona, a la misma hora del mismo día, la perplejidad se incrementa al comprobar que ninguna de las dos afirmaciones es cierta. Lo que ha hecho el Ministerio, acogiéndose al artículo 19.4 de la Ley 19/2013, es remitir el expediente a las 17 CCAA y a las ciudades de Ceuta y Melilla para que sean estas quienes “decidan sobre el acceso”, tal y como se dice de forma literal en dicho precepto. Tercero.– La decisión de remitir el expediente a 19 Administraciones diferentes incumple en realidad tanto la literalidad como el espíritu del citado artículo 19.4, además de suponer un dispendio de medios humanos y incomprensible. Vayamos por partes. El artículo 19.4 dice literalmente: “Cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso” La decisión del Ministerio de Sanidad incumple la literalidad de dicho precepto legal porque no hay nadie que haya elaborado “en su integridad o parte principal” la información solicitada. Cada una de las 19 Administraciones a las que se ha remitido el expediente ha elaborado 1/19 de la información, es decir, el 5,26% del total. Está fuera de toda duda que el legislador, cuando hablar de “parte principal” no está pensando en una Administración que ha elaborado el 5,26% de los datos. “Principal” y “5,26%” no son conceptos compatibles. Cuarto.– Resulta evidente, además, que la decisión del Ministerio de Sanidad incumple el espíritu de dicho precepto legal. Ese artículo lo que busca es evitar que una Administración que ha tenido acceso a los datos de forma circunstancial o secundaria, sea quien decida sobre su acceso. Lo que pretende es que el propietario de la información, aquel que la generó de forma íntegra o principal, sea quien tome la decisión sobre el acceso a la misma. En la solicitud de información planteada al Ministerio de Sanidad estamos ante una situación completamente diferente. El propietario de la información es el Ministerio de Sanidad, que dictó una orden de obligado cumplimiento para que las Administraciones autonómicas le suministrasen determinada información sobre la pandemia en las residencias durante el estado de alarma. El Ministerio de Sanidad, mediante dicha Orden, no le preguntó a las 17 CCAA y a las ciudades de Ceuta y Melilla qué les parecería enviar cierta información. Ordenó que lo hicieran. Si el Ministerio tiene la capacidad de ordenar que se le envíen dichos datos, ¿cómo no va a ser el responsable de decidir sobre el derecho de acceso a los mismos? El Ministerio de Sanidad es el único propietario de todos los datos solicitados y, por tanto, el único que debe decidir sobre el derecho de acceso a los mismos. Quinto.– Por último, y dicho sea con el máximo respeto, la deci sión del Ministerio de Sanidad es un dispendio económico y de medios humanos de todo punto innecesario. En vez de facilitar o negar, según considere ajustado a Derecho, el acceso a la información pública solicitada, el Ministerio de Sanidad ha puesto en marcha una maquinaria burocrática que va a obligar a 19 Administraciones, ¡19!, a responder al solicitante... sobre unos datos que obran en poder del propio Ministerio. Es difícil imaginar mayor ejemplo de ineficacia en la actuación administrativa y de traslado innecesario de trabajo a otras Administraciones. Por todo lo expuesto, se SOLICITA al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que atienda las presentes alegaciones e inste al Ministerio de Sanidad a conceder el acceso a la información pública solicitada. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. 3. En primer lugar, es necesario hacer una mención especial a los plazos establecidos en la LTAIBG para contestar a las solicitudes de acceso a la información. A este respecto, como conoce sobradamente el Ministerio, debe indicarse que el artículo 20.1 de la LTAIBG señala que La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. En el caso que nos ocupa, tal y como se ha indicado en los antecedentes de hecho y consta en el expediente, la Administración no respondió al reclamante en el plazo de un mes para resolver, aunque sí respondió en vía de reclamación. 4. A continuación, hay que analizar el contenido de la reclamación presentada, que coincide con el de la solicitud de acceso, en la que se pide acceso a determinada información estadística sobre el número de residencias de servicios sociales, de residentes, de fallecidos y de fallecidos por Covid-19 en cada Comunidad Autónoma. A este respecto, debemos comenzar indicando que la Orden SND/275/2020, de 23 de marzo , por la que se establecen medidas complementarias de carácter organizativo, así como de suministro de información en el ámbito de los centros de servicios sociales de carácter residencial en relación con la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, estableció una serie de requisitos de información que debían cumplimentar las Comunidades Autónomas en relación con los centros residenciales. En concreto, señala en su artículo segundo que los centros de servicios sociales de carácter residencial a) deberán mantener su actividad, no pudiendo adoptar medida alguna que, en relación con la situación de emergencia originada por el COVID-19, conlleve el cierre, reducción o suspensión de actividades o de contratos laborales, salvo que la autoridad competente de la comunidad autónoma determine, por las circunstancias concurrentes, que el mantenimiento de la actividad del centro no es imprescindible. b) garantizarán la puesta a disposición de la información veraz y ajustada al sistema de información vigente, sobre las características físicas del centro, personal y residentes/pacientes del mismo, con especial atención a lo establecido en el apartado segundo de la Orden SND/265/2020, de 19 de marzo, de adopción de medidas relativas a las residencias de personas mayores y centros socio-sanitarios, ante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 c) deberán cumplimentar y remitir al Ministerio de Sanidad la información contenida en el anexo, en relación con los centros de servicios sociales de carácter residencial existentes en su territorio. Dicha información será remitida por primera vez antes del día 8 de abril de 2020 y será actualizada desde entonces cada martes y viernes antes de las 21 horas. El Anexo citado tiene el siguiente contenido: “La información se remitirá de forma agregada por comunidad autónoma. Comunidad Autónoma: Fecha de referencia de los datos: N.º total de centros de servicios sociales de carácter residencial en la comunidad autónoma. N.º total de residentes en centros de servicios sociales de carácter residencial en la comunidad autónoma. N.º total de fallecimientos en centros de servicios sociales de carácter residencial desde el 8 de marzo de 2020 hasta la fecha. N.º total de fallecimientos por COVID-19 confirmados en centros de servicios sociales de carácter residencial desde el 8 de marzo de 2020 hasta la fecha. N.º total de fallecimientos con sintomatología compatible con COVID-19 (no confirmados) en centros de servicios sociales de carácter residencial desde el 8 de marzo hasta la fecha. N.º de centros de servicios sociales de carácter residencial con expediente de intervención por COVID-19 abierto desde el 24 de marzo de 2020 hasta la fecha. N.º total de residentes en centros de servicios sociales de carácter residencial con expediente de intervención por COVID-19 desde el 24 de marzo de 2020 hasta la fecha. N.º de fallecimientos desde el 8 de marzo de 2020 hasta la fecha en los centros de servicios sociales de carácter residencial con expediente de intervención por COVID-19. N.º de centros de servicios sociales de carácter residencial con expediente de intervención abierto desde el 24 de marzo de 2020 hasta la fecha por COVID-19 y situación excepcional o análoga (apartado quinto Orden SND/275/2020). Por incremento no esperado de fallecimientos. Por ausencia de medios. Por gestión de cadáveres. Otros motivos. N.º Residentes clasificados en cohorte a) de la orden SND/265/2020: sin síntomas y sin contacto en centros de servicios sociales de carácter residencial con expediente de intervención por COVID-19 desde el 24 de marzo de 2020 hasta la fecha. N.º Residentes clasificados en cohorte b) de la orden SND/265/2020: sin síntomas en aislamiento preventivo por contacto, en centros de servicios sociales de carácter residencial con expediente de intervención por COVID-19 desde el 24 de marzo de 2020 hasta la fecha. N.º Residentes clasificados en cohorte c) de la orden SND/265/2020: con síntomas compatibles con COVID- 19, en centros de servicios sociales de carácter residencial con expediente de intervención desde el 24 de marzo de 2020 hasta la fecha. N.º Residentes clasificados en cohorte d) de la orden SND/265/2020: casos confirmados de COVID-19, en centros de servicios sociales de carácter residencial con expediente de intervención desde el 24 de marzo de 2020 hasta la fecha. Esta información será remitida antes del 8 de abril de 2020 y será actualizada desde entonces cada martes y viernes antes de las 21 horas.” Igualmente, en su artículo tercero, señala que: 1. La autoridad competente de la comunidad autónoma deberá priorizar la identificación e investigación epidemiológica de los casos por COVID-19 relacionados con residentes, trabajadores o visitantes de los centros de servicios sociales de carácter residencial. 2. En particular, la autoridad competente deberá priorizar la realización de pruebas diagnósticas de los residentes y del personal que presta servicio en los mismos, así como la disponibilidad de equipos de protección individual para ambos colectivos, al menos cuando en los centros residenciales se detecten residentes clasificados en los grupos c) o d) del apartado segundo de la Orden SND/265/2020, de 19 de marzo, y sin perjuicio del carácter también prioritario a estos efectos de los pacientes que se encuentran en centros sanitarios y de los profesionales que los atienden. Finalmente, su artículo octavo dispone lo siguiente El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en aras al cumplimiento de lo previsto en esta Orden, será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo 10 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. Con este precepto en vigor cabe presumir que la información que se solicita se encuentra en poder del Ministerio de Sanidad, puesto que i) le ha debido de ser entregada previamente por cada Comunidad Autónoma, incluyendo también las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla y ii) los datos requeridos se incardinan dentro de la información de suministro obligatorio. 5. En su contestación al solicitante, el Ministerio se ha acogido a la previsión del artículo 19.4 LTAIBG y ha resuelto remitir la solicitud de acceso a las comunidades y ciudades autónomas que han elaborado la información, acreditando ante este Consejo en el trámite de alegaciones dicha remisión mediante los correspondientes justificantes. A la vista de cuanto precede, para enjuiciar la conformidad de la actuación de la Administración con las previsiones legales, es preciso tener presente que el legislador español ha optado por incorporar en el artículo 19.4 una cláusula específica de competencia, conocida en la doctrina como la “regla de autor”, presente en el Derecho de la Unión Europea y en los ordenamientos de algunos Estados, si bien en otros muchos no ha obtenido acogida. Como consecuencia de ello, el mencionado apartado cuarto del artículo 19 dispone, en su literalidad, que “Cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso.” Con independencia de la valoración que esta opción legislativa pueda merecer en cuanto a su justificación y a su congruencia con el sistema de acceso que inspira la LTAIBG, su contenido prescriptivo resulta meridiano, de tal suerte que el órgano al que se dirige la solicitud de información pública, aunque la misma obre en su poder, si hubiera sido elaborada en su integridad o en la parte principal por otro órgano, está legalmente obligado a trasladar la solicitud (“remitirá”) al segundo, al objeto de que “ decida sobre el acceso”. De la interpretación sistemática de la ley, únicamente cabe extraer como excepción a esta regla el supuesto en el que el “autor” de la información no se encuentre entre los sujetos obligados. En el caso presente es claro que la información solicitada no ha sido elaborada ni en su integridad ni en su parte principal por el Ministerio, sino que la autoría de la misma corresponde a las comunidades y ciudades autónomas, por lo que resulta indiscutible la aplicabilidad de lo previsto en el artículo 19.4 de la Ley. Habiéndose procedido por el Ministerio, aunque fuera del plazo legalmente establecido al efecto, a la remisión de la solicitudes a los órganos competentes de cada Comunidad y Ciudad Autónoma tal y como consta en el expediente, este Consejo no se encuentra legalmente facultado para requerir otra actuación al destinatario de la solicitud inicial, por más que se pudiera considerar más apropiada desde el punto de vista de la eficacia del derecho de acceso a la información y de la eficiencia en el uso de los recursos públicos. En consecuencia, corresponde estimar la presente reclamación únicamente por motivos formales, recordando a la Administración la obligación de cumplir los plazos legalmente establecidos para atender el derecho de acceso a la información, sin requerir otros trámites. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede ESTIMAR por motivos formales la reclamación presentada por , con entrada el 23 de septiembre de 2020, contra el MINISTERIO DE SANIDAD, sin más trámites. De acuerdo con el artículo 23, número 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez