Solicitud de relaciones y copias de expedientes sancionadores por incumplimiento del acceso gratuito a Bienes de Interés Cultural y resultado de estimación parcial

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 168/2021 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el interesado solicitó al MINISTERIO DE CULTURA Y DEPORTE, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 11 de enero de 2021, la siguiente información: Que de acuerdo al art. 149.1.28 CE es competencia exclusiva de la Administración Central del Estado la defensa del patrimonio en casos de expoliación. Que de acuerdo a la STC 122/2014, FJ 14, constituye expoliación no dar cumplimiento al derecho de acceso gratis a los BIC 4 fechas al mes, establecido en el art 13.2 de la LPHE, ley 16/1985, cuyo prólogo establece: "El Patrimonio Histórico Español es una riqueza colectiva que contiene las expresiones más dignas de aprecio en la aportación histórica de los españoles S/REF: 001-054160 N/REF: R/0168/2021 y R/0294/2021; 100-004907 y 100-005098 Fecha: La de firma Dirección: Administración/Organismo: Mi nisterio de Cultura y Deporte Información solicitada: Expedientes sancionadores y de inspección incoados por daños al Patrimonio Histórico Español Subdirección General de Reclamaciones a la cultura universal. Su valor lo proporciona la estima que, como elemento de identidad cultural, merece a la sensibilidad de los ciudadanos, porque los bienes que lo integran se han convertido en patrimoniales, debido exclusivamente a la acción social que cumplen, directamente derivada del aprecio con que los mismos ciudadanos los han ido revalorizando. En consecuencia, y como objetivo último, la Ley no busca sino el acceso a los bienes que constituyen nuestro Patrimonio Histórico. Todas las medidas de protección y fomento que la Ley establece sólo cobran sentido si, al final, conducen a que un número cada vez mayor de ciudadanos pueda contemplar y disfrutar las obras que son herencia de la capacidad colectiva de un pueblo. Porque en un Estado democrático estos bienes deben estar adecuadamente puestos al servicio de la colectividad en el convencimiento de que con su disfrute se facilita el acceso a la cultura y que ésta, en definitiva, es camino seguro hacia la libertad de los pueblos." Solicita: x La relación de expedientes sancionadores, incoados por el Ministerio de Cultura a causa de expoliación de ese derecho, tipificados en la LPHE:"El incumplimiento por parte de los propietarios o de los titulares de derechos reales o los poseedores de los bienes de las disposiciones contenidas en los artículos 13..." x La relación de apercibimientos a los propietarios BIC que han incumplido el deber de facilitar el acceso gratis 4 fechas al mes. x La relación de inspecciones realizadas en relación a esta gigantesca expoliación. x En su caso, copia digital de los expedientes incoados No consta respuesta de la Administración. 2. Ante la falta de respuesta, con fecha de entrada el 22 de febrero de 2021, el interesado presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente cont enido: Falta de respuesta del Ministerio a la solicitud según documento adjunto. Esta reclamación recibió el número de procedimiento R/0168/2021. 3. Con fecha 23 de febrero de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE CULTURA Y DEPORTE, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas, contestando lo sigui ente: En relación con dicha reclamación, la Dirección General de Bellas Artes realiza las alegaciones siguientes: “Marco normativo de las declaraciones de Bien de Patrimonio Histórico creto 111/1986, de 10 de enero, de desarrollo parcial de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. Artículo 13 de la Ley de Patrimonio Histórico. Según el artículo 13 de la Ley de Patrimonio del Estado los propietarios de BIC o quienes los posean por cualquier título, están obligados a permitir su inspección por parte de los Organismos competentes, su estudio a los investigadores y su visita pública, en las condiciones de gratuidad que se determinen reglamentariamente, al menos cuatro días al mes. El cumplimiento de esta obligación podrá ser dispensado total o parcialmente por la Administración competente cuando medien causas justificadas (art. 13 LPHE). Es decir, que la Administración competente, Estado o Comunidad Autónoma que declara un BIC puede eximir al propietario (bien sea una Administración, institución o particular) del cumplimiento de la obligación, siempre justificando la causa.” 4. El 5 de marzo de 2021, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se concedió Audiencia del expediente al reclamante para que, a la vista del mismo, presentase las alegaciones que estimara pertinentes en defensa de su pretensión. 5. El 24 de marzo de 2021, el reclamante remitió correo electrónico al Consejo de Trasparencia indicando lo siguiente: Según el adjunto, "Notificación....", “Con fecha 23 de febrero de 2021, su solicitud de acceso a la información pública con número 001-054160, está en UIT Cultura y Deporte del Ministerio de Cultura y Deporte, centro directivo que resolverá su solicitud. A partir de la fecha indicada, ha comenzado el cómputo del plazo de un mes para contestar a su solicitud previsto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Asimismo se le comunica que transcurrido el plazo máximo para resolver sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que su solicitud ha sido desestimada, de acuerdo con lo establecido en el artículo 20.4 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.” Habida cuenta que se ha superado el citado plazo de un mes, se deduce que el Ministerio de Cultura habría desestimado una solicitud de información pública acorde al "Justificante Firmado..." por el que se solicitaba: "La relación de expedientes sancionadores, incoados por el Ministerio de Cultura a causa de expoliación de ese derecho, tipificados en la LPHE :"El incumplimiento por parte de los propietarios o de los titulares de derechos reales o los poseedores de los bienes de las disposiciones contenidas en los artículos 13..." Este escrito dio lugar al procedimiento R/0294/2021. 6. Con fecha 26 de marzo de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el nuevo expediente al MINISTERIO DE CULTURA Y DEPORTE, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas, contestando lo siguiente: 1. Antecedentes Con fecha 23 de febrero de 2021, se recibe en esta UIT la reclamación R- 100-004907, formulada por sobre “ASUNTO: transparencia en relación a una expoliación crónica”. Dado que no existía solicitud de acceso a la información previa, se procede a dar de alta como solicitud en GESAT, con el número de expediente 001-054160 para poder tramitar en dicha plataforma la reclamación. Con fecha 3 de marzo de 2021, se remiten a ese CTBG las alegaciones a la reclamación R-100- 004907, cuya copia se adjunta y realizadas por la DG de Bellas Artes, estando a la espera de resolución. Con fecha 26 de marzo, el solicitante presenta una nueva reclamación sobre el expediente 00- 54160 (creado para tramitar la reclamación 4907), R-100-005098, dado que ya ha finalizado el plazo para su resolución, adjuntando como justificante una notificación que ha recibido a través de GESAT (documento A). 2. Alegaciones Entendemos que el solicitante reitera su expediente indebidamente por un mero aviso de la herramienta GESAT. Cuando se da de alta una solicitud por una reclamación del CTBG de la que no hay solicitud de acceso a la información previa, se finaliza anticipadamente, con el fin de que no se cree una notificación al ciudadano de inicio de tramitación del expediente. En este caso por error de la aplicación le saltó al interesado el aviso de inicio de tramitación (que es lo que él utiliza para reclamar (documento A)). Por tanto, el expediente 001-054160 se creó para tramitar la 1ª reclamación, ya que el ciudadano no nos envió ninguna solicitud y por lo tanto no se precisa su resolución. 3. Conclusión Entendemos, por tanto, que esta reclamación debe ser inadmitida ya que el expediente será resuelto por resolución de ese CTBG y la solicitud 001-054160 no se ha realizado por el solicitante, sino que se trata de un mero trámite administrativo para la tramitación de la reclamación original R-100-004907. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , en conexión con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de este Consejo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su eventual impugnación en vía contencioso-administrativa, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información . 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone su artículo 13 "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho - a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de “formato o soporte ”, a la vez que acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos vinculados con la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. 3. En primer lugar, desde el punto de vista procedimental y en aplicación del principio de economía procesal que debe regir en las actuaciones públicas, dado que las dos reclamaciones presentadas ante este Consejo de Transparencia tienen el mismo contenido y presentan identidad de sujetos y de pretensiones, procede resolverlas en una única Resolución, conforme permite el artículo 57 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: “El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento. Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno”. Por ello, se acumulan los procedimientos R/0168/2021 y R/0294/2021, al guardar identidad sustancial. 4. Por otra parte, debe indicarse que el artículo 20.1 de la LTAIBG señala que “La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante”. La falta de resolución expresa en el plazo de un mes legalmente establecido ha dado lugar a la desestimación de la solicitud por silencio administrativo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20.4 LTAIBG. 5. Respecto al fondo de la cuestión debatida, se pide la relación de expedientes sancionadores incoados por el Ministerio de Cultura en materia de apercibimientos a los propietarios de BIC y de inspecciones realizadas, información relacionada con el Patrimonio Histórico Español. En su caso, se solicita también copia digital de los expedientes incoados. La Administración deniega la información por silencio administrativo, limitándose a señalar en fase de reclamación que la [segunda] reclamación debe ser inadmitida ya que el expediente será resuelto por resolución de ese CTBG y la solicitud 001-054160 no se ha realizado por el solicitante, sino que se trata de un mero trámite administrativo para la tramitación de la reclamación original R-100-004907. Igualmente, añade que “la Administración competente, Estado o Comunidad Autónoma que declara un BIC puede eximir al propietario (bien sea una Administración, institución o particular) del cumplimiento de la obligación [de inspección por parte de los Organismos competentes, de su estudio a los investigadores y su visita pública en condiciones de gratuidad], siempre justificando la causa”. Esta contestación, como sin embargo puede advertirse, no da respuesta a lo realmente solicitado. En este sentido, debemos citar la Sentencia nº 46/2017, de 22 de junio de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Madrid, dictada en el P.O. 38/2016 razonaba que: "El derecho de acceso a la información es un derecho fundamental reconocido a nivel internacional como tal, debido a la naturaleza representativa de los gobiernos democráticos; es un derecho esencial para promover la transparencia de las instituciones públicas y para fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones. Además las Administraciones Públicas se financian con fondos procedentes de los contribuyentes y su misión principal consiste en servir a los ciudadanos por lo que toda la información que generan y poseen pertenece a la ciudadanía. Pueden distinguirse dos aspectos en cuanto al derecho al acceso a la información: Transparencia proactiva, como aquella obligación de los organismos públicos de publicar y dar a conocer la información sobre sus actividades, presupuestos y políticas y la Transparencia reactiva: Es el derecho de los ciudadanos de solicitar a los funcionarios públicos cualquier tipo de información de y el derecho a recibir una respuesta documentada y satisfactoria". "Las diferentes y numerosas menciones a este derecho coinciden en resaltar la creciente importancia que está cobrando, ya que el mismo supone una herramienta indispensable para adquirir aquellos conocimientos que permiten controlar la actuación de los gobiernos y prevenir y luchar contra la corrupción así como contrarrestar la violación de derechos. De estos preceptos se desprende que el derecho de acceso a la información debe ser destacado como un valor intrínseco al concepto de democracia." Sobre estas premisas, podemos incidir en que el derecho de acceso a la información debe entenderse en sentido amplio, siendo de aplicación para ello la Ley de Transparencia, sin necesidad de justificar la solicitud de información ni ostentar la condición de interesado. Así, el legislador fue plenamente consciente de la necesidad de una Ley que, con carácter horizontal, regulara la debida transparencia en la actuación pública como mecanismo para la rendición de cuentas frente a los ciudadanos. Y en este sentido deben entenderse las palabras con las que comienza el Preámbulo de la LTAIBG: “La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”. Y es que la información en manos de organismos incluidos en el ámbito subjetivo de aplicación de la LTAIBG debe ser entendida con carácter general como información pública en virtud del artículo 13. Y a partir de ahí, con el carácter restrictivo que establece la doctrina jurisprudencial fijada por el Tribunal Supremo respecto a los límites de acceso recogidos en su artículo 14. En el caso que nos ocupa, cabe señalar que ante este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno no han sido invocados ninguna de las causas de inadmisión o límites al acceso legalmente previstas. Restricciones al acceso que, por otro lado, y en atención a la información que consta a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, no resultarían aplicables en los tres primeros apartados de la solicitud de acceso - relación de expedientes sancionadores, relación de apercibimientos y relación de inspecciones realizadas -, máxime teniendo en cuenta que, como hemos argumentado en reiteradas ocasiones, los límites y las causas de inadmisión previstos en la LTAIBG son excepciones y, en cuanto tales, sólo se han de aplicar si están lo suficientemente justificados, de manera clara e inequívoca. 6. Diferente conclusión debemos alcanzar, sin embargo, respecto a la obtención de una copia digital de los expedientes incoados. En efecto, en el caso de que no existan expedientes de inspección y/o sancionadores o de apercibimiento incoados por parte de los Organismos competentes en esta materia – cuestión que desconocemos – el acceso a las copias de los mismos carecería de objeto. No obstante, aunque existieran esos expedientes sancionadores, tampoco podría entregarse una copia íntegra de los mismos. Así, dentro de los procedimientos sancionadores y/o de inspección o de apercibimiento existen datos de carácter personal de propietarios personas físicas que están protegidos por el límite del artículo 15 de la LTAIBG, así como por el Reglamento UE 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo , de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de sus datos personales y a la libre circulación de estos datos y por la más reciente Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre , de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digit ales, que supone la adaptación del citado Reglamento al derecho interno español. No constando el consentimiento expreso de los titulares de los datos para su entrega al reclamante ni existiendo otro motivo suficiente de legitimación de esa entrega, estamos ante información que no debe ser accesible al público en general. No debe incluirse información sobre datos de carácter personal de personas físicas que, en su caso, deben ser previamente anonimizados o disociados. Igualmente, los expedientes solicitados pueden contener información que pudiera afectar a los intereses económicos y comerciales o al secreto profesional de las entidades inspeccionadas o sancionadas o a la labor de investigación e inspección (presente o futura) de la Administración. En este sentido, serian de aplicación los límites contenidos en el artículo 14.1 de la LTAIBG. En definitiva, debe facilitarse información que no ponga en peligro estos bienes jurídicamente protegidos. Al respecto, conviene citar, por todas, la Sentencia en Apelación de la Audiencia Nacional, en el Recurso 00036/2020, de fecha 4 de noviembre de 2020, relativa al acceso a una copia completa del expediente sancionador abierto frente a Banco Popular Español, S.A., de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, por el que se sancionó a esa entidad con una infracción muy grave y que dio lugar a La resolución publicada en el B.O.E el 10 de agosto de 2016. En este caso, el Tribunal, acogiendo los motivos señalados por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo Número 7, en el Procedimiento Ordinario 32/2019, acordó desestimar el recurso de la CNMV, razonando lo siguiente: “Por lo demás, no puede olvidarse la concurrencia de determinadas circunstancias que obligan a la desestimación del recurso: -No se ha ordenado la publicidad, solo que se dé traslado a los afectados y se adopte la decisión que se considere más conveniente. -Se trata de un procedimiento ya concluido. -No se afecta la labor de investigación de la CNMC. Parece que la recurrente olvida la finalidad de la Ley 19/2013 que procede de su propia exposición de motivos: El capítulo III configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud. Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. La parte recurrente en apelación no ha justificado de modo suficiente ni que la a plicación de la LMV sea incompatible y excluyente de la Ley de Transparencia, ni que la aplicación de esta segunda norma, con las garantías de confidencialidad que se prevén, pueda conllevar perjuicios a las exigencias de confidencialidad derivadas de la puesta en funcionamiento del sistema de supervisión e inspección que está encomendado a la CNMV.” Entiende el Tribunal que no es posible denegar el acceso completo a un expediente sancionador, puesto que es necesario preservar del conocimiento público algunas partes del mismo y debe darse, en cualquier caso, audiencia a los terceros afectados por ese acceso, conforme señalan tanto el artículo 19.3 como el artículo 24.3 de la LTAIBG. En concreto, el primer precepto señalado dispone que “Si la información solicitada pudiera afectar a derechos o intereses de terceros, debidamente identificados, se les concederá un plazo de quince días para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas. El solicitante deberá ser informado de esta circunstancia, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución hasta que se hayan recibido las alegaciones o haya transcurrido el plazo para su presentación”. En el caso ahora analizado y a pesar de que el Ministerio no ha alegado ningún tipo de perjuicio a terceros y no ha procedido a dar plazo de alegaciones, es razonable pensar que existen tanto personas físicas como jurídicas que deben ser escuchadas, dado que la información a la que se pretende acceder puede afectar a sus derechos e intereses legítimos. Por tanto, en este apartado concreto de la reclamación, procede decretar la retroacción de actuaciones para que el Ministerio cumpla con el mandato del artículo 19.3 de la LTAIBG, otorgando un plazo de alegaciones a los posibles afectados por la entrega de copias integras de expedientes sancionadores, de inspección o de apercibimientos relacionadas con el Patrimonio Histórico Español, con suspensión del plazo para dictar resolución e informando de ello al reclamante. Recibidas todas las alegaciones o terminado el plazo para alegar, el Ministerio deberá proceder a dictar nueva resolución sobre el fondo de la cuestión planteada por la solicitud de acceso. Por lo expuesto, la reclamación presentada debe ser estimada en parte. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada por frente a la resolución del MINISTERIO DE CULTURA Y DEPORTE, de fecha 3 de abril de 2021. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE CULTURA Y DEPORTE a que, en el plazo máximo d e 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información: x Relación de expedientes sancionadores, incoados por el Ministerio de Cultura a causa de expoliación de ese derecho, tipificados en la LPHE:"El incumplimiento por parte de los propietarios o de los titulares de derechos reales o los poseedores de los bienes de las disposiciones contenidas en los artículos 13..." x La relación de apercibimientos a los propietarios BIC que han incumplido el deber de facilitar el acceso gratis 4 fechas al mes. x La relación de inspecciones realizadas. Esta relación debe excluir datos de carácter personal. Caso de que no existan procedimientos de este tipo incoados por el Ministerio, deberá hacerse constar expresamente esta circunstancia en la respuesta que se proporcione al reclamante. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE CULTURA Y DEPORTE a que, en el mismo plazo máximo, proceda a dar un plazo de alegaciones de quince días a los posibles afectados por la entrega de copias íntegras de expedientes sancionadores, de inspección o de apercibimientos relacionadas con el Patrimonio Histórico Español en los término s señalados en el artículo 19.3 de la LTAIBG, con suspensión del plazo para dictar nueva resolución sobre el acceso pretendido e informando de ello al reclamante. CUARTO: INSTAR al MINISTERIO DE CULTURA Y DEPORTE a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez