Acceso a exámenes de oposiciones de las categorías de Técnico y Mando Intermedio y Cuadro de ADIF

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 10 de enero de 2022 la reclamante solicitó al MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

Los exámenes de las categorías de Tecnico y de la categoría de Mando Intermedio y Cuadro con los códigos: PNI04/19 y PNI04/19 ambas de 20 de julio de 2019; PNI20/02 y PNI20/03 ambas de 5 de noviembre de 2020; PNI21/06 y PNI21/05 ambas de 16 de junio de 2021. Total son 6 exámenes; quería solicitarlos para poder hacerme una idea y prepararme mejor para presentarme próximamente.

2. Mediante resolución de fecha 3 de febrero de 2022, el ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS (ADIF), del MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, contestó a la solicitante lo siguiente:

Con fecha 11 de enero de 2022 esta solicitud se recibió en el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF), fecha a partir de la cual empieza a contar el plazo previsto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre para su resolución. Una vez analizada la solicitud ADIF considera que no procede conceder el acceso a la información por lo que se le comunica que: Las preguntas/ítems de la FASE 1ª DE OPOSICIÓN de las diferentes convocatorias promovidas por ADIF comprenden varias pruebas que incluyen entre otros; Test psicométricos; Test de conocimientos del idioma inglés y Test de conocimientos de acuerdo con un temario que se pone a disposición de los interesados en la dirección de internet “www.adif.es” y que se corresponde con el programa exigido en las Bases de las respectivas Convocatorias. Estas preguntas son desarrolladas por un amplio abanico de expertos en cada una de las materias objeto de examen y, en algunos casos, están sujetas a propiedad intelectual, por lo que no se publican, de ahí que no se puedan facilitar tampoco a una persona individual. Se limita el derecho de acceso a la información en base al expositivo precedente y en aplicación del artículo 14.1 de la Ley 19/2013 que, en su apartado j) contempla la limitación cuando suponga un perjuicio para “el secreto profesional y la propiedad intelectual o industrial”.

3. Por escrito registrado el 10 de febrero de 2022, la solicitante interpuso una reclamación, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) con el siguiente contenido:

Se me ha denegado información relativa a exámenes de oposición ya realizados, adjunto dos documentos del Ministerio de Defensa y del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social en el que en su día se solicitó exámenes y se concedieron sin ningún problema cosa que en el Ministerio de Transportes si ponen problema y no me han sido facilitados. El expediente del Ministerio de Defensa es 001-035303 y el de Ministerio de Sanidad es 001-035346.

4. Con fecha 11 de febrero de 2022, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA al objeto de que pudiera hacer las alegaciones que considerase oportunas. El 23 de febrero de 2022 se recibió escrito, con el siguiente contenido resumido:

• ADIF se ratifica en la respuesta facilitada ya que la reclamación no ha desvirtuado su contenido. En todo caso, a mayor abundamiento, cabe agregar lo siguiente.
• El hecho de que otras entidades hayan podido dar información que pudiera ser calificada como similar, no tiene ningún tipo de relevancia. Obviamente no concurren las mismas circunstancias ya que, de ser así, la respuesta hubiera sido equivalente.
• Que dentro de un proceso de selección que pretende obtener el personal mejor cualificado, ADIF pone a disposición de los opositores el temario a fin de que puedan preparar las pruebas de evaluación.
• Se trata de un ejercicio de equidad y transparencia. Si contraponemos el interés particular de un opositor frente al resto de opositores, que carecerían de la información solicitada, prevalece el interés de la mayoría.
• Si bien no fue alegada en la resolución recurrida, entendemos que resulta de aplicación el contenido de la Resolución RT 0130/2021 del CTBG que a su vez hacía suyo el contenido de la Sentencia Nº 120/2019 del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 5, estimando el Recurso Contencioso-Administrativo, por la que se declara no ajustada a Derecho una resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en esta misma materia. Por todo ello, el CTBG desestimó la reclamación que dio lugar a la referida Resolución RT 0130/2021.

5. El 28 de febrero de 2022, se trasladaron a la reclamante las alegaciones formuladas por la Administración a fin de que manifestara lo que tuviera por conveniente, sin que en la fecha en que se dicta esta resolución se haya recibido escrito alguno.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2 c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud de acceso a los exámenes de las categorías de Técnico y de la categoría de Mando Intermedio y Cuadro de ADIF, formulada en los términos que figuran en los antecedentes de hecho. La Administración deniega el acceso en la resolución recurrida al considerar de aplicación el límite contemplado en el artículo 14.1.j) LTAIBG referente al “secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial”. Posteriormente, en fase de alegaciones, a mayor abundamiento, cita como fundamento de su denegación los precedentes de la anterior resolución de este Consejo RT/0130/2021 y la Sentencia Nº 120/2019 del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 5.

4. Centrado el objeto de la reclamación en los términos expuestos, la primera cuestión que ha de examinarse se refiere a la concurrencia de la causa de inadmisión invocada por la entidad concernida, por remisión, en fase de alegaciones. La anterior resolución de esta Autoridad Administrativa Independiente RT/0130/2021 desestimó una solicitud de acceso a determinados exámenes de una oposición de secundaria al apreciar la causa de inadmisión contemplada en el artículo 18.1.e), esto es, tratarse de una solicitud abusiva, mientras que la aludida Sentencia nº 120/2019, de 5 de noviembre, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 5 declaró nula la resolución de este Consejo R/0530/2018 al apreciar la concurrencia de la misma causa de inadmisión en un procedimiento relacionado con las pruebas de conocimientos y plantillas de resultados de las especialidades del Cuerpo Jurídico, Medicina, Enfermería y Psicología, pruebas de inglés y plantillas de resultados, casos prácticos en los últimos cinco años del Ministerio de Defensa.

En ambos casos se concluyó que la solicitud resultaba abusiva al no encontrarse justificada con la finalidad de transparencia de la LTAIBG explicitada en su preámbulo, dado que, según la sentencia mencionada

“[e]l hecho de poder contar con los exámenes, enunciados y resultados de las distintas pruebas de acceso a las especialidades indicadas, nada tiene que ver con el objeto y fin de transparencia que promulga la norma”.

Esta interpretación finalista de la norma sobre transparencia se motiva en la reiterada Sentencia en la prevalencia del interés público frente al interés particular, dado que “no estamos ante información susceptible de ser concedida al exceder de la finalidad de la propia norma invocada; y en cualquier caso, prevalece el superior interés público, al privado del reclamante”.

Como se ha indicado, la entidad concernida ha invocado por primera vez en la fase de alegaciones de este procedimiento de reclamación la concurrencia de una de las causas de inadmisión de solicitudes de acceso a la información previstas en el artículo 18.1 de la LTAIBG. Sobre esta forma de proceder de los órganos y entidades sujetos a la LTAIBG se ha pronunciado la Sentencia nº 106/21, de 21 de septiembre de 2021 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 6, dictada en el PO/0000005/2021, en su Fundamento de Derecho 5º en los siguientes términos:

“Se alega también que la imprecisa información solicitada es desmesurada y por lo mismo desproporcionada, y que la CRTVE realiza publicidad activa de las retribuciones de su Presidente, o que se ofrezca a informar sobre el importe global de anual de abonos realizados en concepto de retribución los directivos de la Corporación RTVE. Sobre esta cuestión la demandante, en lugar de cumplir el deber de resolver que le impone la Ley 39/2015, pudo dictar una resolución motivada en lo que establece el art. 18 de la LTBG que ahora considera infringido por el CTBG, y dar en ella las razones precisas por las cuales se consideraba abusiva la solicitud formulada, con lo que en el fondo viene a esta sede a suscitar cuestiones que debió resolver ejerciendo la competencia que la Ley le confiere, y utiliza el recurso jurisdiccional para conformar una actuación administrativa que debió realizar ejercitando la potestad que el ordenamiento jurídico le confiere. Al respecto ha de indicarse que la resolución de inadmisión debe producirse en el seno del procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso, a cuyo efecto la Administración, organismo o entidad de las previstas en el artículo 2.1 a las que se encuentren vinculadas, puede acordar la inadmisión de las solicitudes “e) que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley” (art. 18), y no en el proceso de reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, de manera que no es dable solicitar al CTBG que adopte una decisión de inadmisión con tal fundamento cuando la propia entidad recurrente no la adoptó en el seno del procedimiento ante ella iniciado”.

Como indica la precitada Sentencia, la resolución de inadmisión de una solicitud ha de producirse en el seno del procedimiento de ejercicio del derecho de acceso, momento procedimental en el que la entidad de que se trate ha de exponer, razonadamente, los argumentos que considera que concurren en la solicitud para apreciar el carácter abusivo de la misma y no en el momento de la reclamación, obligando a este Consejo a adoptar una decisión en tal sentido cuando en la resolución impugnada ni tan siquiera se mencionó su concurrencia.

Por lo demás, no debe olvidarse que la formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información –artículos 12 y 13 LTAIBG- obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto los límites a este derecho que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG como las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG. Así lo proclama una constante y uniforme doctrina del Tribunal Supremo -entre otras, en su Sentencia de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:3530)-, en la que sostiene que

"Cualquier pronunciamiento sobre las “causas de inadmisión” que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, (…) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013." (...) "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1.(...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.”

De acuerdo con ello, en suma, no basta con invocar la mera existencia de la causa de inadmisión, aunque sea por remisión a supuestos precedentes, sino que sobre la entidad concernida pesa el deber de motivar con argumentos razonables, proporcionados y motivados, en definitiva, con certidumbre y no meramente con presunciones indiciarias, la concurrencia de la misma al concreto supuesto de hecho de que se trate. Motivación que en el supuesto de la causa de inadmisión contemplada en el artículo 18.1.e) LTAIBG precisa de una doble concurrencia tal y como requiere la jurisprudencia del Tribunal Supremo, dado que la misma “exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley”, STS de 12 de noviembre de 2020, F.D. 7º, [ECLI:ES:TS:2020:3870]. Circunstancias que no se producen en el presente caso en el que ADIF, en una fase procedimental a todas luces inapropiada, se ha limitado a mencionar la causa de inadmisión de tratarse de una solicitud abusiva mediante una argumentación por reenvío, sin tan siquiera motivar por qué concurriría una conducta abusiva.

En virtud de lo expuesto, no cabe estimar la aplicación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG al presente caso.

5. La resolución recurrida deniega el acceso a la información al considerar de aplicación el límite previsto en el artículo 14.1.j) LTAIBG, relativo a la “propiedad intelectual”, al considerar que las “preguntas son desarrolladas por un amplio abanico de expertos en cada una de las materias objeto de examen y, en algunos casos, están sujetas a propiedad intelectual, por lo que no se publican, de ahí que no se puedan facilitar tampoco a una persona individual”. Como puede apreciarse, según el tenor literal de la resolución recurrida, el límite invocado no alcanza a toda la información solicitada, sino sólo a parte de ella que, no obstante, no ha sido identificada por la entidad reclamada.

Delimitada la reclamación en los términos expuestos, en primer lugar se aludirá al bien jurídico protegido por el límite de la “propiedad intelectual” para, a continuación, examinar la concurrencia o no del mismo en el presente caso.

6. El marco normativo de la propiedad intelectual se concreta en el Real Decreto legislativo 1/1996, de 12 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual –en adelante, TRLPI-. Su artículo 1 dispone que la “propiedad intelectual” de una obra literaria, artística o científica corresponde al autor por el solo hecho de su creación, mientras que su artículo 2 delimita su contenido al prever que la propiedad intelectual está integrada por “derechos de carácter personal y patrimonial, que atribuyen al autor la plena disposición y el derecho exclusivo a la explotación de la obra, sin más limitaciones que las establecidas en la Ley”. En cuanto al objeto del derecho de propiedad intelectual, el TRLPI distingue entre obras originales y derivadas. Respecto de las primeras, su artículo 10 considera como tales “todas las creaciones originales literarias, artísticas o científicas expresadas por cualquier medio o soporte tangible o intangible, actualmente conocido o que se invente en el futuro”, entre las que cabe mencionar los libros, folletos, impresos, epistolarios, escritos, discursos y alocuciones, conferencias, proyectos, planos, maquetas y diseños de obras arquitectónicas y de ingeniería, gráficos, mapas y diseños relativos a la topografía, la geografía y, en general, a la ciencia, etc. Por su parte, se consideran obras derivadas, a tenor de su artículo 11, las traducciones y adaptaciones, las revisiones, actualizaciones y anotaciones, los compendios, resúmenes y extractos, etc. Finalmente, el artículo 14 TRLPI alude a los derechos morales de autor o autores de la obra de que se trate.

De este sucinto marco normativo se desprende, en primer lugar, la posibilidad de formular una distinción entre los derechos morales del creador –atribución o reconocimiento de autoría, divulgación, preservación de la integridad- que son inalienables y los derechos de explotación, que incluyen la reproducción y el aprovechamiento económico que puede ser objeto de cesión. Y en segundo lugar, cabe señalar que el bien jurídico protegido por la propiedad intelectual consiste, en definitiva, en la protección de la explotación del bien creado por parte de terceras personas. Esto es, la propiedad intelectual no puede operar como un límite al acceso de la información de que se trate, sino como límite a su utilización o explotación por parte del solicitante de la misma.

Según se desprende del artículo 14.2 LTAIBG, la aplicación de los límites al caso concreto “será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección”, atendiendo a las “circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso”. A estos efectos, es preciso tener en cuenta que el derecho de acceso goza ya de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento y cualquier restricción de su eficacia debe partir de una interpretación estricta de los límites y justificar de manera expresa y proporcionada su aplicación en virtud del precitado artículo 14.2 LTAIBG. Así lo exige el Tribunal Supremo de manera constante, como se ha encargado de recordar en su sentencia de 11 de junio de 2020 (ECLI: ES:TS:2020:1558) en los siguientes términos:

“La Exposición de Motivos de la Ley 9/2013, de diciembre, establece que el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Este Tribunal ha tenido ocasión de señalar -STS nº 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (rec. 75/2017) y STS 344/2020 10 de marzo de 2020 (rec. 8193/2018)- respecto a los límites oponibles frente al acceso a la información pública, que: «[...] La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información». De manera que solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013: «[...] 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso». Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad.” (FJ. 3º).

La resolución recurrida, como ya se ha indicado, fundamenta la concurrencia del límite de referencia en que “[e]stas preguntas son desarrolladas por un amplio abanico de expertos en cada una de las materias objeto de examen y, en algunos casos, están sujetas a propiedad intelectual, por lo que no se publican, de ahí que no se puedan facilitar tampoco a una persona individual”. Recordemos que el test del daño que tiene que llevar a cabo la entidad concernida tiene por objeto dilucidar que el derecho que protege el límite puede resultar específicamente perjudicado y no meramente afectado por la difusión de la información solicitada, no siendo suficiente, en consecuencia, con una cita genérica del límite de que se trate, sino que, en un sentido contrario, ha de argumentarse razonadamente la certeza o el riesgo efectivo del perjuicio. En suma, el eventual perjuicio originado por el ejercicio del derecho de acceso debe demostrarse o acreditarse, actuaciones que en el caso de referencia no se han llevado a cabo por la entidad reclamada.

En consecuencia, a la vista de cuanto antecede, no cabe apreciar la concurrencia del límite y, por lo que la reclamación debe estimarse.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS (ADIF), del MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA.

SEGUNDO: INSTAR al ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS (ADIF), del MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, a que, en el plazo máximo de 15 días hábiles, remita a la reclamante la siguiente información:

Los exámenes de las categorías de Tecnico y de la categoría de Mando Intermedio y Cuadro con los códigos: PNI04/19 y PNI04/19 ambas de 20 de julio de 2019; PNI20/02 y PNI20/03 ambas de 5 de noviembre de 2020; PNI21/06 y PNI21/05 ambas de 16 de junio de 2021.

TERCERO: INSTAR al ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS (ADIF), del MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada a la reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los juzgados centrales de lo contencioso-administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.