Acceso a expedientes de concesión de aguas y número de inspecciones de huertos ecológicos en Fuenlabrada con resultado estimatorio por motivos formales

Resolución 354/2022 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó el 7 de febrero de 2022 a la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL TAJO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), la siguiente información: «Ante la proliferación de actividades comerciales de huertos ecológicos (denominados dos de los tres como Huertos Ecológicos y Tierra de Huertos y un tercero en la zona norte de Fuenlabrada, colindante con Alcorcón, formada por el triángulo entre la R5, M5 y la Ronda de las Naciones Unidas. S/REF: N/REF: R/0252/2022; 100-006575 Fecha: La de la firma Dirección: Administración/Organismo: Confederación Hidrográfica del Tajo/Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico Información solicitada : Aprovechamiento de caudal por huertos ecológicos Solicita: Que al amparo de Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno se me dé traslado: 1.- Del expediente completo de solicitud o concesión de los acuíferos de las tres explotaciones 2.- En el caso de que la concesión implique el uso de un caudal determinado de agua, número de inspecciones realizadas para asegurar el cumplimiento.» No consta respuesta de la Confederación Hidrográfica del Tajo. 2. Mediante escrito registrado el 17 de marzo de 2022, el solicitante interpuso reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, ante la falta de respuesta. 3. Con fecha 21 de marzo de 2022, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió la reclamación al MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO, al objeto de que formulasen las alegaciones que considerasen oportunas; lo que se efectuó mediante escrito recibido el 24 de mayo de 2022 junto al que se aporta la resolución de la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL TAJO, de 20 de mayo de 2022, en la que se resolvía lo siguiente: « (…) De acuerdo con el apartado 2 de la Disposición adicional primera de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, se regirán por su normativa específica y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen específico de acceso a la información, señalando concretamente el supuesto del acceso a la información ambiental. La Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente recoge en su artículo 1.1. a) el derecho a acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas, estableciendo en su artículo 2.3 que a efectos de esta ley considera información ambiental toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma que verse sobre las siguientes cuestiones: (…) A mayor abundamiento, la legislación básica de carácter sectorial a la que hay que remitirse está también constituida por normas de especial naturaleza y contenido medioambiental, entre las que hay que citar el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas y el Reglamento de la Planificación Hidrológica, aprobado por Real Decreto 907/2007, de 6 de julio. En consecuencia, analizada la solicitud y una vez comprobado por este Organismo que la misma pertenece al ámbito jurídico propio de la información ambiental, dado que el acceso al conocimiento del estado de las concesiones de aguas subterráneas otorgadas en el ámbito descrito, se encuadra en la información relacionada con medidas o actividades que están destinadas a proteger el dominio público hidráulico, los elementos del medio ambiente y el estado de tales elementos, el régimen jurídico que corresponde aplicar a esta petición es el previsto en el procedimiento administrativo especial del derecho de acceso a la información ambiental, contemplado en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Considerando que la solicitud cumple los requisitos establecidos en el artículo 10 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Resolución Esta Confederación Hidrográfica del Tajo, una vez analizada la solicitud y, a propuesta de la Comisaría de Aguas, RESUELVE: - INADMITIR la petición en virtud de lo dispuesto en el apartado 2 de la Disposición adicional primera de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. - CONCEDER EL ACCESO A LA INFORMACIÓN de conformidad con lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, dando traslado de la presente resolución al interesado y a la Oficina de Información Ambiental del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. - INFORMAR, que con la escasa información aportada para localizar con precisión las tres explotaciones sobre las que se solicita información y a falta de otros datos, en el ámbito descrito, se han localizado en el Visor Sittajo los aprovechamientos citados en la siguiente Tabla 1. Ref. expedte Parcela Polígono Caudal máx. Instantáneo (l/s) Superficie de riego (ha) Volumen máx. anual (m3) Fecha resolución 33795/99 232 1 0,032 0,04 320 23/02/2000 54067/09 9 2 0,15 0,1 800 21/06/2012 SB-0962/2018 42 2 1,8 1,5 5951 19/02/2019 SB-0841/2021 83 1 2,89 2,2 6590 10/03/2022 SB-0158/2016 31 1 2,5 1,03 4905 27/01/2017 55768/13 40 2 0,57 0,75 3000 09/10/2013 SB-0589/2018 4 2 0,83 1,7 6290 01/10/2018 Se adjunta como anexo a la presente resolución, las resoluciones de los aprovechamientos de los expedientes indicados en la Tabla 1. En todos los casos se trata de inscripciones en la Sección B situados en el TM de Fuenlabrada (Madrid). (ver Figura 1) (…) Asimismo, el Servicio de Vigilancia del Dominio Público Hidráulico informa que no se ha realizado ninguna inspección para la comprobación del cumplimiento de la resolución de inscripción en la Sección B del Registro de Aguas en los huertos de referencia.» 4. El 19 de julio de 2022, se dio traslado al reclamante de las citadas alegaciones, al objeto de que pudiera manifestar lo que estimara pertinente. Notificado el mismo 19 de julio mediante comparecencia del mismo, no consta presentación de escrito alguno. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2 c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal según dispone su artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. A la vez, acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud de información formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide (i) expediente completo de solicitud o concesión de los acuíferos de tres huertos ecológicos en Fuenlabrada, y (ii) el número de inspecciones realizadas para asegurar el cumplimiento del uso de un caudal de agua concedido. El organismo requerido no respondió en el plazo legalmente establecido a la solicitud por lo que la asociación reclamante la entendió desestimada por silencio, interponiendo la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG. Con posterioridad, en trámite de alegaciones en este procedimiento, la Confederación Hidrográfica del Tajo ha aportado la resolución dictada en fecha 20 de mayo de 2022 en la que, por un lado, se declara la inadmisión de la solicitud de información al amparo de la Disposición adicional primera, apartado 2, LTAIBG; y, por otro, se concede el acceso al amparo de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (en adelante LAIMA). En concreto, se facilita una tabla con los datos de los aprovechamientos que han identificado (Expediente, Parcela, Polígono, Caudal máx. instantáneo (l/s), Superficie de riego (ha), Volumen máx. anual (m3) y Fecha resolución); indicándose que el Servicio de Vigilancia del Dominio Público Hidráulico no ha realizado ninguna inspección para la comprobación del cumplimiento de la resolución de inscripción en la Sección B del Registro de Aguas en los huertos de referencia. 4. Como se desprende de los antecedentes de esta resolución y de lo hasta ahora expuesto, el organismo requerido dicta una resolución con un doble pronunciamiento (inadmisión y concesión) a fin de redirigir la solicitud de información al cauce específico previsto para el acceso a la información de carácter ambiental. Aplica, así, lo dispuesto en la Disposición adicional primera LTAIBG (Regulaciones especiales del derecho de acceso a la información) , cuyo apartado segundo prevé que «se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información», puntualizándose en el apartado tercero de la mencionada Disposición adicional primera que «en este sentido, esta Ley será de aplicación, en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras, al acceso a la información ambiental y a la destinada a la reutilización». El carácter de régimen jurídico específico del acceso a la información de carácter medioambiental resulta, por tanto, incuestionable en la medida en que está reconocido ex lege. Por otra parte, dado el carácter amplio de la noción de información ambiental que se contiene en el artículo 2.3 LAIMA y el hecho de que en este procedimiento no es un extremo controvertido que la información solicitada tenga tal naturaleza. En este sentido, la resolución de la Confederación Hidrográfica pone de manifiesto que «el acceso al conocimiento del estado de las concesiones de aguas subterráneas otorgadas en el ámbito descrito, se encuadra en la información relacionada con medidas o actividades que están destinadas a proteger el dominio público hidráulico, los elementos del medio ambiente y el estado de tales elementos», por lo que tiene su encaje en el apartado c) del artículo 2.3 LAIMA en relación con los elementos del medio ambiente citados en el apartado a) del precepto. Sentado lo anterior, la cuestión estriba en las consecuencias jurídicas que se anuden a la configuración de un régimen jurídico específico de acceso a la información desde la perspectiva de la procedencia de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG ante este Consejo de Transparencia. Esto es, no se cuestiona la aplicación prevalente del régimen jurídico específico de acceso a la información (ya se trate de un régimen completo y alternativo, ya se trate de disposiciones parciales en normas sectoriales) —pues existe ya una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo en este sentido [por todas, vid. la STS de 10 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:871)] que recapitula la doctrina jurisprudencial conformada progresivamente por el propio Tribunal—, sino la posibilidad de acudir a la reclamación prevista en la Ley de Transparencia respecto de resoluciones (lato sensu) concernientes a solicitudes de acceso a la información que cuentan con un régimen jurídico específico tanto sustantivo como procedimental. En efecto, de la jurisprudencia sentada por el Tribunal Supremo se desprende que la LTAIBG únicamente queda desplazada en su aplicación como ley básica y general cuando existan en nuestro ordenamiento otras normas con rango de ley que cumplan una de las siguientes condiciones: (a) establezcan una regulación alternativa que contenga un tratamiento global y sistemático del derecho de acceso, o (b) contengan regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes del derecho e impliquen un régimen especial diferenciado del general; siendo en todo caso de aplicación supletoria en los extremos no regulados en las normas sectoriales —jurisprudencia que este Consejo ha aplicado, entre otras, en las resoluciones R/901/2021, de …. o R/111/2022, de 11 de julio—. Quedaba, sin embargo, por resolver el interrogante de si la cláusula de supletoriedad prevista en la mencionada disposición adicional implica la competencia de las autoridades garantes del derecho de acceso a la información para conocer de las reclamaciones. Esta cuestión ha sido resuelta en la reciente STS de 10 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:1033) en un sentido afirmativo que exige a este Consejo la reconsideración de su criterio anterior—que partía de la incompetencia del Consejo para resolver reclamaciones en el ámbito de regímenes jurídicos específicos del derecho de acceso a la información, con la consecuente inadmisión de la reclamación por entender que debía seguirse el régimen de recursos correspondiente a cada uno de ellos— a fin de situarse en la línea de lo señalado en la nueva interpretación del TS. La citada STS da respuesta a la cuestión de interés objetivo casacional consistente en determinar si los artículos 77 y ss. de la Ley de Bases de Régimen Local constituyen, o no, un régimen jurídico específico de acceso a la información que excluya la aplicación de la Ley de transparencia. La propia sentencia señala que «la cuestión controvertida se centrará en determinar si contra la resolución dictada por la Diputación de Girona en materia de acceso a la información de un Diputado Provincial cabe interponer la reclamación a que se refiere el artículo 24 de la ley estatal 19/2013»; y en la solución a dicha cuestión pone de manifiesto (en un razonamiento cuya cita en extenso es necesaria en este caso en tanto que fundamento de la modulación de un criterio anterior por parte de este Consejo) lo siguiente: «Examinando los preceptos citados de la normativa sobre régimen local en materia de acceso a la información de los miembros de las corporaciones locales ( artículos 77 LBRL y 14 a 16 ROF) a la luz de la jurisprudencia que delimita el significado y alcance de la disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno, bien puede decirse que la normativa de régimen local contiene una regulación que desarrolla el derecho de acceso a la información en dicho ámbito por parte de los miembros de la corporación local. Lo que, a efectos de lo establecido en la citada disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013 significa que dicho régimen específico habrá de ser aplicado con carácter preferente a la regulación de la Ley de Transparencia, siendo esta de aplicación supletoria. (…) debe aceptarse sin dificultad que, en efecto, esos preceptos de la normativa de régimen local albergan una regulación pormenorizada del derecho de acceso a la información en dicho ámbito, tanto en la vertiendo sustantiva como en la procedimental. Por ello, la cuestión a dilucidar es otra y consiste en determinar si la existencia de esa regulación específica en la normativa sobre el régimen local excluye la aplicación de la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno; y, más en concreto, si debe considerarse excluida la posibilidad de que contra la resolución que dicte el correspondiente órgano de la Administración Local -en este caso, la Diputación Provincial de Girona- cabe interponer la reclamación que se regula en los artículos 24 de la Ley estatal 19/2013 y 39 y siguientes de la Ley catalana 19/2014. (…) Según la recurrente, la existencia de ese régimen de recursos [el recurso potestativo de reposición, el recurso contencioso-administrativo y el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional] excluye la posibilidad de que el miembro de la Corporación Local que considera vulnerado su derecho de acceso a la información interponga la reclamación prevista en la normativa sobre Transparencia y Buen Gobierno, pues admitir esta vía de reclamación -argumenta la Diputación recurrente- supone aceptar lo que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno denomina técnica del "espigueo", consistente en seleccionar los aspectos más favorables de dos cuerpos normativos distintos para dotarse así de un régimen jurídico ad hoc, lo que resulta contrario al principio de seguridad jurídica (cita la recurrente resoluciones del CTBG de 20 de diciembre de 2016 -RT/282/2016- así como RT/719/2020). Pues bien, ese planteamiento no puede ser asumido. Establecido lo anterior, debemos recordar que, conforme a lo previsto en la disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información “se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio”. Pues bien, el alcance que atribuye a esta expresión la jurisprudencia de esta Sala, que antes hemos reseñado, lleva a concluir que el hecho de que en la normativa de régimen local exista una regulación específica, en el plano sustantivo y procedimental, del derecho de acceso a la información por parte de los miembros de la Corporación en modo alguno excluye que, con independencia de que se haga uso, o no, del recurso potestativo de reposición, contra la resolución que deniegue en todo o en parte el acceso a la información el interesado pueda formular la reclamación que se regula en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (y, en el caso de Cataluña, en los artículos 39 y siguientes de la ley autonómica 19/2014, de 29 de diciembre). (…) esta viabilidad de la reclamación prevista en el artículo 24 de la Ley 19/2013 no es fruto de ninguna técnica de "espigueo" normativo sino consecuencia directa de las previsiones de la propia Ley de Transparencia y Buen Gobierno, en la que, como hemos visto, se contempla su aplicación supletoria incluso en aquellos ámbitos en los que existe una regulación específica en materia de acceso a la información, y, de otra parte, se establece que la reclamación prevista en la normativa sobre transparencia y buen gobierno sustituye al recurso de alzada allí donde estuviese previsto (lo que no es el caso del ámbito local al que se refiere la presente controversia), dejando en cambio a salvo la posible coexistencia de dicha reclamación con el recurso potestativo de reposición.» En una línea similar, si bien resolviendo una cuestión de distinto alcance, la STS de 5 de abril de 2022 (ECLI: ES: TS: 2022:1422) contiene diversas referencias a la naturaleza de la reclamación del artículo 24 LTAIBG que avalan el matiz que, respecto de la competencia de este Consejo, se introduce en esta resolución. Se remarca así que la reclamación que cabe instar ante este Consejo «constituye un cauce procedimental potestativo previo a emprender la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, que persigue reforzar las garantías del derecho de acceso a la información pública». Y se añade, en lo que aquí interesa que «[e]n este sentido, cabe significar que el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, expuesto en la mencionada sentencia 104/2018, permite deducir con claridad que tanto el alcance subjetivo y objetivo sobre el que se proyecta el derecho de acceso a la información pública de la ley estatal, que evidencia un extenso desarrollo del principio constitucional de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos garantizado en el artículo 105 b) de la Constitución, como del propio procedimiento impugnatorio articulado ante el Consejo de transparencia estatal o ante el correspondiente Consejo Autonómico, tienen el carácter de normas básicas, al corresponder al Estado la competencia exclusiva para regular las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas así como el procedimiento administrativo común. Siendo el objeto de esta regulación reforzar la transparencia de la actividad administrativa y ampliar los instrumentos de control puestos a disposición de los ciudadanos para hacer efectivo la tutela de este derecho, no resulta coherente, desde la perspectiva constitucional y desde el prisma de la lógica de la acción administrativa de control, que dicho sistema pueda originar disfunciones en orden a la protección del derecho, que se revelen contrarias a la exigencia de garantizar un tratamiento común de los administrados frente a la totalidad de las Administraciones públicas que ejercen su actividad en un determinado territorio» Partiendo, por tanto, de la mencionada jurisprudencia debe concluirse que la previsión contenida en el artículo 20 y ss. LAIMA relativa a la posibilidad de interponer los recursos administrativos previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo Común y demás normativa aplicable, así como, en su caso, el recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, no excluye que, en materia de acceso a la información ambiental, pueda interponerse la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG ante este Consejo. En definitiva, habiendo sentado jurisprudencia el Tribunal Supremo sobre la cuestión controvertida, este Consejo como órgano garante del ejercicio de derecho constitucional de acceso a la información declara su competencia para conocer de esta reclamación, sin perjuicio de aplicar el régimen sustantivo de la regulación del derecho de acceso y aquellas previsiones de la LTAIBG que sean aplicables supletoriamente. Esta posibilidad se sitúa, además, en la línea de lo previsto en la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero, relativa al acceso del público a la información medioambiental, cuyo artículo 6.1 se refiere a la necesidad de establecer procedimientos de reconsideración de la resolución dictada sobre el acceso y prevé, entre otras opciones, un recurso previo a la vía judicial ante una entidad independiente e imparcial creada por la Ley. 5. Entrando a analizar el contenido de la presente reclamación, y en atención a lo expuesto en los antecedentes de esta resolución, se aprecia que la solicitud no fue resuelta en el plazo de un mes establecido con carácter general en el artículo 10.2.c) 1º LAIMA —que coincide con el plazo para resolver establecido en el artículo 20 LTAIBG—. Así, habiendo tenido entrada la solicitud en el organismo competente en fecha 8 de febrero de 2022, el plazo para facilitar la información o bien comunicar los motivos de la negativa ex artículo 10.2.c) LAIMA expiró el 8 de marzo siguiente, dictándose la resolución el 25 de mayo (superando con creces, pues, el plazo legalmente establecido) en la que se concede el acceso. En estos casos, si bien es cierto que no se ha cumplido con el plazo legalmente establecido, con la consecuente afectación al contenido y al ejercicio del derecho de acceso, no cabe desconocer que, aunque extemporáneamente, se ha facilitado el acceso a la información solicitada y el reclamante no ha formulado reparo alguno al respecto en el trámite de alegaciones que se le ha concedido, por lo que se presume que entiende satisfecha su solicitud. En consecuencia, tal como ha venido entendiendo este Consejo en los casos en que la información se facilita una vez interpuesta la reclamación ante la LTAIBG, se ha de proceder a estimar la reclamación por razones formales, al no haberse respetado el derecho del solicitante a acceder a la información en el plazo máximo legalmente establecido, sin que resulte necesario instar a la realización de más trámites. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede ESTIMAR por motivos formales la reclamación presentada por frente a la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL TAJO del MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO. De acuerdo con el artículo 23. 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez