Solicitud de actas de resultados electorales en centros penitenciarios y estimación de la reclamación por parte del CTBG

Resolución 340/2022 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 8 de marzo de 2022 el reclamante solicitó al MINISTERIO DEL INTERIOR, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), la siguiente información: «LAS ACTAS DE LOS RESULTADOS ELECTORALES EN CADA UNA DE LAS MESAS ELECTORALES INSTALADAS EN CADA UNO DE LOS CENTROS PENITENCIARIOS, CENTROS DE INSERCIÓN SOCIAL Y UNIDADES PENITENCIARIAS DEPENDIENTES DE LA SECRETARÍA GENERAL DE INSTITUCIONES PENITENCIARIAS DE LAS PASADAS ELECCIONES A ORGANO S DE REPRESENTACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.» 2. Mediante resolución de 18 de marzo de 2022, la SECRETARIA GENERAL DE INSTITUCIONES PENITENCIARIAS del MINISTERIO DEL INTERIOR respondió al solicitante lo siguiente: S/REF: 001-066551 N/REF: R/0353/2022; 100-006707 Fecha: La de la firma Dirección: Administración/Organismo: Ministerio del Interior Información solicitada : Actas resultados elecciones sindicales en cada mesa electoral de Instituciones Penitenciarias «La petición efectuada por el interesado, que ostenta el cargo de Coordinador Nacional en la organización sindical Tu abandono Me Puede Matar (TAMPM), viene a sumarse a las más de 25 que dicha organización, bien bajo sus siglas, bien a título particular por sus diferentes dirigentes, han presentado a través del Portal de Transparencia desde octubre de 2021 hasta la actualidad, en materia de Recursos Humanos. Por este motivo y por el hecho de que para facilitarle los documentos requeridos, que no están digitalizados y cuya titularidad corresponde a las Juntas Electorales de zona, órganos responsables de la gestión de las elecciones sindicales, sería imprescindible realizar ingentes tareas de reelaboración, consideramos que la petición incurre de plano en dos de las causas de inadmisibilidad recogidas en los apartados c) y e) del artículo 18.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.» 3. Mediante escrito registrado el 16 de abril de 2022, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, manifestando lo siguiente: «PRIMERA.- Se interpreta por parte del Secretario General de Instituciones Penitenciarias que no debe atenderse la petición de información por haberse realizado un excesivo número de peticiones en este sentido por el reclamante y/o el sindicato al que pertenece. Ello bajo el concepto genérico de la materia de “recursos humanos”. Aunque en la resolución denegatoria de la información se hace referencia a octubre de 2021 como periodo desde el que se han realizado más de 25 peticiones de acceso a la información, hay que señalar que en esa fecha el sindicato al que hace referencia no existía, siendo la fecha del anuncio de depósito de sus Estatutos de 7 de enero de 2022 (DOCUMENTO Nº1). (…) SEGUNDA.- Resulta pertinente indicar que en las 32 peticiones de información realizada por el interesado como persona física desde el pasado 27 de octubre de 2020 sobre diversas materias, en ninguna de ellas se ha solicitado la información objeto del presente procedimiento. Ninguna de las presuntas más de 25 peticiones de información sobre “recursos humanos” indicadas por el Secretario General de Instituciones Penitenciarias cumple conjuntamente con los criterios de versar sobre la información que se solicita y haber sido realizadas por el reclamante. (…) En primer lugar, debemos recordar que el solicitante ha pedido copia de documento público, no siendo necesario realizar ninguna modificación y reelaboración (es decir, volver a elaborar) por parte de la Administración. (…) La información ya existe y está recogida en documentos los cuales la Administración sólo tiene que trasladar al solicitante. De lo señalado se extrae, por un lado, que la Administración penitenciaria no tiene que elaborar expresamente ninguna información para dar respuesta a la petición y, por otro, entendemos que la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias debe poseer los medios técnicos (fotocopiadoras, escáneres, correo electrónico…) para poder remitir la información al solicitante. Por último, dentro de este punto y en relación a la presunta reelaboración de la información que argumenta la Administración Penitenciaria queremos poner el acento en anteriores respuestas relacionadas con la información que aquí se solicita y que el Secretario General de Instituciones Penitenciarias ha dado a otros peticionarios. Ante la petición formulada por una peticionaria en el expediente 001-043390 en el que se solicitaba “Resultados de las mesas electorales instaladas en el ámbito de Instituciones Penitenciarias. Es decir, los resultados de las mesas electorales instaladas en cada uno de los Centros Penitenciarios, Centros de Inserción Social, Hospitales Psiquiátricos Penitenciarios). Bien a través de copia del acta de la mesa o certificado en el que se recojan los datos solicitados” el Secretario General de Instituciones Penitenciarias trasladaba un tabla (DOCUMENTO Nº2) en la que supuestamente se recogía la información solicitada, para la cual se entiende que la Administración tuvo que realizar una extracción de datos para elaborar el documento que finalmente remitió a la peticionaria en cuestión. (…) sobre las administraciones que deben tener en su poder copia de las actas solicitadas, encontramos una primera respuesta en el artículo 22 (publicidad de los resultados electorales) del Real Decreto 1846/1994, en su apartado 2, donde se señala: “La mesa electoral coordinadora o, en su caso, la mesa electoral única, remitirá, durante los tres días hábiles siguientes al de la finalización del escrutinio global de resultados, copias de tal acta a la Administración afectada, a las organizaciones sindicales que hubieran presentado candidaturas, a los representantes electos y a la Dirección General de la Función Pública del Ministerio para las Administraciones Públicas, como órgano que ostenta la Secretaría del Consejo Superior de la Función Pública.” Un segundo precepto que señala que la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias debe tener acceso, cuando no poseer copia de esas actas, es el apartado 3 del mismo artículo 22 de ese Real Decreto 1846/1994 que indica: “Asimismo, la mesa electoral coordinadora o la mesa única, según los supuestos, presentará, en el mismo período de tres días hábiles siguientes al de la conclusión del escrutinio global de resultados, el original del acta en la que conste dicho escrutinio, junto con las papeletas de votos nulos o impugnados por los Interventores y las actas de constitución de las mesas en la oficina pública de registro, correspondiente. Dicha oficina procederá, en el inmediato día hábil, a la publicación en sus tablones de anuncios de una copia del acta global de escrutinio, entregando otras copias a los sindicatos que lo soliciten y a la Administración afectada, con indicación de la fecha en que finaliza el plazo para impugnarla, mantendrá el depósito de las papeletas hasta cumplirse los plazos de impugnación y, transcurridos diez días hábiles desde la publicación, procederá a la inscripción de las actas electorales en el registro establecido al efecto, o bien denegará dicha inscripción, de conformidad con la normativa vigente. Cabe recordar que la expresión “Administración afectada”, hace referencia a la Administración General del Estado de la que el Ministerio del Interior y la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias forman parte. Por lo que este Ministerio, del que forma parte la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias, debe tener en su poder o acceso a las actas requeridas. De lo contrario sería difícil entender cómo pudo elaborar la tabla remitida en contestación al expediente 001-043390 mencionado en el último párrafo de la alegación 3ª. QUINTA.- Por último, considera el Secretario General de Instituciones Penitenciarias que para trasladar la información solicitada “sería imprescindible realizar ingentes tareas de reelaboración”. No obstante, en este caso, no se ha hecho uso de la ampliación de plazo (1 mes) que permite la Ley 19/2013 en caso de que el tamaño de la información sea muy voluminoso.(…)». 4. Con fecha 21 de abril de 2022, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió la reclamación al MINISTERIO DEL INTERIOR, al objeto de que se formulase las alegaciones que considerase oportunas. Mediante escrito recibido el 6 de mayo de 2022, el citado Ministerio realizó las siguientes alegaciones: «Tal y como se informó en la respuesta que se da inicialmente, en lo relativo a esta cuestión, el concepto de centro de trabajo y, por tanto, de circunscripción electoral, se modificó en el año 2012 con el Acuerdo Administración-Sindicatos sobre asignación de recursos y racionalización de las estructuras de negociación y participación, Acuerdo que ha sufrido la última revisión en la Resolución de 22 de enero de 2021 del mismo contenido, entendiéndose como tal: • En Madrid, son centro de trabajo los departamentos ministeriales, por lo que en el Ministerio del Interior se entiende como un solo centro de trabajo los servicios provinciales dependientes del mismo. • En provincias: centro de trabajo se corresponde con el ámbito de cada Delegación/Subdelegación del Gobierno. Esto implica que los procesos electorales sindicales son gestionados directamente por las Delegaciones/Subdelegaciones del Gobierno en los servicios periféricos y por el Ministerio del Interior en los servicios centrales, siendo, por tanto, en su sede donde se constituye la mesa electoral coordinadora. En el ámbito de Instituciones Penitenciarias, el volumen de funcionarios en las distintas provincias posibilita que en un gran número de centros penitenciarios se instalen mesas de votación electoral que elaboran su acta parcial de votación tras el escrutinio; una copia de esta acta es presentada durante los tres días hábiles siguientes a la Administración pública afectada, a las Organizaciones Sindicales que hubieran presentado candidaturas, a los representantes electos y a la Dirección General de la Función Pública del Ministerio de Hacienda y Función Púbica, por lo debemos entender que la organización sindical, asociación en las fechas del último proceso electoral, a la que usted representa, dispondrá de estas actas en aquellas provincias en las que presentaron candidaturas y en las que obtuvieron representación. Estas actas de escrutinio se entregan, generalmente en el mismo día de la votación, a la Mesa Coordinadora constituida en la sede de la Delegación o Subdelegación del Gobierno, para conformar el acta global del escrutinio de la AGE en esa provincia y registrarla en la oficina pública de registro, depósito y publicidad dependiente de la autoridad laboral. El artículo 25 del Reglamento de elecciones a órganos de representación de los trabajadores en la empresa, donde se regulan las funciones de las oficinas públicas, en su apartado m), establece la función de “Expedir copias auténticas de las actas electorales”, por lo deberá trasladar su petición a dichas oficinas. En definitiva, la información solicitada no está disponible en los Servicios Centrales de la Secretaria General de Instituciones Penitenciarias, ya que como hemos indicado anteriormente no en todos los centros se constituyen mesas de electorales y en los que sí se hace, el acta de escrutinio es entregada en la Delegación o Subdelegación del Gobierno para seguir la tramitación establecida en la normativa vigente. Los datos sobre resultados electorales a los que usted alude en su reclamación son datos obtenidos por esta Secretaria no a través de las actas globales de escrutinio sino de la información estadística remitida por los centros penitenciarios.» 5. El 9 de mayo de 2022, se dio traslado de las citadas alegaciones al reclamante al objeto de que manifestase lo que estimara pertinente. Notificado el 23 de mayo de 2022, no consta la presentación de alegaciones. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2 c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone su artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. A la vez, acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se piden las actas de los resultados electorales en cada una de las mesas electorales instaladas en cada uno de los centros penitenciarios, centros de inserción social y unidades penitenciarias dependientes de la secretaría general de instituciones penitenciarias de las pasadas elecciones a órganos de representación de la administración general del estado. El Ministerio requerido dictó resolución inadmitiendo la citada solicitud con fundamento en lo dispuesto en el artículo 18.1 c) LTAIBG, al considerar que para facilitar la información sería necesaria una acción previa de reelaboración; poniendo de manifiesto, asimismo, la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 e) LTAIBG, al considerar repetitiva la solicitud. Fundamenta el Ministerio las mencionadas inadmisiones en que (i) para facilitarle los documentos requeridos, que no están digitalizados y cuya titularidad corresponde a las Juntas Electorales de zona, órganos responsables de la gestión de las elecciones sindicales, sería imprescindible realizar ingentes tareas de reelaboración; y, en que (ii) la petición efectuada por el interesado viene a sumarse a las más de 25 que dicha organización, bien bajo sus siglas, bien a título particular por sus diferentes dirigentes, han presentado a través del Portal de Transparencia desde octubre de 2021 hasta la actualidad, en materia de Recursos Humanos. 4. Sentado lo anterior, conviene verificar si concurren las causas de inadmisión invocadas en la resolución de la que trae causa esta reclamación y que son las previstas en el artículo 18.1 c) y e) LTAIBG según cuyo tenor e inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes«[r]elativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración» y «que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado en la finalidad de transparencia de esta Ley». Sobre esta cuestión, la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530) ha establecido con claridad cuál ha de ser el punto de partida a la hora de aplicar lo dispuesto en el artículo 18 de la LTAIBG: la interpretación estricta, cuando no restrictiva, de las causas de inadmisión de solicitudes de información partiendo de la premisa de la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información, que no permite aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho. En particular, por lo que respecta a la primera de las causas de inadmisión invocadas, concluye el Tribunal Supremo De ahí, que el Tribunal concluya que «la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información.» En este caso, el Ministerio fundamenta la concurrencia de la citada causa de inadmisión, como se ha señalado, en el hecho de que los documentos requeridos no están digitalizados y su titularidad corresponde a las Juntas Electorales de zona, órganos responsables de la gestión de las elecciones sindicales, por lo que sería imprescindible realizar ingentes tareas de reelaboración. En la fase de alegaciones en este procedimiento señala que la información solicitada no está disponible en los Servicios Centrales de la Secretaria General de Instituciones Penitenciarias, ya que como hemos indicado anteriormente no en todos los centros se constituyen mesas de electorales y en los que sí se hace, el acta de escrutinio es entregada en la Delegación o Subdelegación del Gobierno para seguir la tramitación establecida en la normativa vigente. Constatada la existencia formal de justificación en el presente supuesto, tal y como se acaba de exponer, procede verificar si las razones expuestas por Instituciones Penitenciarias tienen encaje en la citada causa de inadmisión. Desde esta perspectiva no puede obviarse que, tal como se puso de manifiesto en la STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) «(…) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)». Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos. Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI: ES: TS: 2021: 1256) en la que se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública. Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información -sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa-; así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama. 5. A la vista de cuanto antecede, este Consejo de Transparencia considera que la resolución inicial dictada por el Ministerio no justificó debidamente ni la necesidad de realizar una tarea de reelaboración o de confeccionar un informe ad hoc, ni el carácter pretendidamente abusivo de la solicitud. En efecto, el hecho de que existan múltiples centros penitenciarios en los que se instalen mesas de votación electoral no es un hecho determinante en la medida en que, como el propio Ministerio pone de manifiesto en sus alegaciones en este procedimiento una copia del acta parcial de votación tras el escrutinio «una copia de esta acta es presentada durante los tres días hábiles siguientes a la Administración pública afectada, a las Organizaciones Sindicales que hubieran presentado candidaturas, a los representantes electos y a la Dirección General de la Función Pública del Ministerio de Hacienda y Función Púbica» —siendo irrelevante, en lo que a esta reclamación interesa, la consecuencia que extrae el Ministerio requerido de la afirmación anterior: «(…)por lo debemos entender que la organización sindical, asociación en las fechas del último proceso electoral, a la que usted representa, dispondrá de estas actas en aquellas provincias en las que presentaron candidaturas y en las que obtuvieron representación». De lo anterior puede deducirse que, o bien la Secretaria de Instituciones Penitenciarias puede considerarse como órgano competente o bien, en el caso de no disponer de la información tal como alega, debió remitir la solicitud a la Dirección General de Hacienda y Función Pública o a la Delegación del Gobierno correspondiente, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 19.1. LTAIBG. En este sentido la Sentencia (STS) de 3 de marzo de 2020 se señala que « (…) los citados artículos 18.2 y 19.1 de la Ley 19/2013, prevén los dos supuestos siguientes. De un lado, cuando se ha declarado la inadmisión a trámite de la solicitud por la causa prevista en el artículo 18.1.d) de la citada Ley, porque la solicitud se dirigía a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente. (…) Y, de otro, cuando, una vez admitida la solicitud, se repara que esta se refiere a información que no obra en poder del órgano al que se dirige, que lo “remitirá al competente”, si lo conociera, e informará de tal circunstancia al solicitante (artículo 19.1 de la misma Ley 19/2013). De manera que la remisión directa sólo se produce en este segundo caso. Como se ve, en ninguno de los dos casos la Ley obliga al solicitante una búsqueda, localización y remisión de información. La Ley, según los casos vistos, obliga al órgano ante el que se presenta la solicitud a indicar quien es, a su juicio, el órgano competente, o bien a remitirlo al competente.» En consecuencia, este Consejo no aprecia la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIB. 6. A idéntica conclusión, y en aplicación de la jurisprudencia antes reseñada, ha de llegarse respecto del carácter abusivo de la solicitud pues, el hecho de que el ahora reclamante haya presentado previas y numerosas solicitudes de información no es relevante si lo peticionado no coincide —y, en este sentido, nada ha alegado el Ministerio que se limita a afirmar que se trata de peticiones referidas al ámbito de recursos humanos—. No se constata, así, el carácter manifiestamente repetitivo de la solicitud, por lo que no se aprecia la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede ESTIMAR la reclamación presentada por frente a la resolución del MINISTERIO DEL INTERIOR SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información: x «LAS ACTAS DE LOS RESULTADOS ELECTORALES EN CADA UNA DE LAS MES AS ELECTORALES INSTALADAS EN CADA UNO DE LOS CENTROS PENITENCIARIOS, CENTROS DE INSERCIÓN SOCIAL Y UNIDADES PENITENCIARIAS DEPENDIENTES DE LA SECRETARÍA GENERAL DE INSTITUCIONES PENITENCIARIAS DE LAS PASADAS ELECCIONES A ORGANOS DE REPRESENTACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO». TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23. 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez