Acceso a la relación de puestos ocupados en comisión de servicios en el INSS de Albacete sin convocatoria pública y estimación formal de la reclamación

Página1de 12 Resolución reclamación art.24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 28 de mayo de 2023 el reclamante solicitó al INSS/MINISTERIO DE INCLUSION SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Ruego que me sea facilitada la relación de aquellos puestos ocupados por funcionarios públicos en el Instituto Nacional de la Seguridad Social de la provincia de Albacete y que han sido designados por ésta con ocultamiento sin haber realizado la oportuna S/REF:00001-00080021 N/REF:2144-2023 Fecha:La de firma. Dirección: Información solicitada:Puestos ocupados en comisión de servicios en el INSS, Delegación Provincial de Albacete. R CTBG Número: 2023-1108 Fecha: 29/12/2023 JJOS EE LUI SS RODRIGUE ZZ ALVARE ZZ ( 11 d ee 1) Presidente convocatoria pública, para que los funcionarios podamos optar a ellas en base a los principios de igualdad, mérito y capacidad que establece la Constitución Española». 2. El INSS dictó resolución con fecha 12 de junio de 2023 en la que contestó al solicitante lo siguiente: «Una vez analizada la misma, este Instituto considera que procede conceder el acceso a la información que solicita, en los términos establecidos en el artículo 105, letra b) de la Constitución, y en los artículos 12 y siguientes de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Actualmente la Dirección Provincial de Albacete tiene vigentes un total de veinticuatro comisiones de servicios, de las cuales cuatro son comisiones de servicios interdepartamentales y veinte comisiones de servicios internas de la Dirección Provincial. La información que ha solicitado se le facilita de manera disociada por las siguientes razones: 1.- La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece con respecto al derecho de acceso a la información pública, tres círculos de protección al diferenciar los datos especialmente protegidos, los datos meramente identificativos relativos a la organización, y el resto de los supuestos donde haya datos personales. En cuanto a la información solicitada, relativa a la RPT de la DP del INSS de Albacete, debe afirmarse que los datos que se contienen en la misma no pueden definirse como datos meramente identificativos relativos a la organización. En este sentido, debe recordarse el criterio establecido por el Tribunal Supremo en sentencia 160/2021, de 9 de febrero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo en la que, al referirse en su fundamento jurídico séptimo al carácter no íntimo de los datos, manifiesta lo siguiente: “En relación con el carácter no íntimo de los datos solicitados, que se invoca por la parte recurrente, conviene tener en cuenta que el derecho fundamental a la protección de datos se refiere a cualquier dato de la persona en las esferas en las que se desenvuelve. Recordemos que el ámbito de la protección de los datos tiene que ver con concepto de "privacidad", que va más allá que la "intimidad" alegada. De modo que los datos relativos al nombre y apellidos, tipo de puesto de trabajo, o el inicio de la prestación no disociados de aquél, son datos, que, aunque no sean íntimos, están protegidos por la citada Ley Orgánica de Protección de datos de carácter personal de 1999. R CTBG Número: 2023-1108 Fecha: 29/12/2023 Viene al caso traer a colación la definición del "dato" que establece el artículo 3.a] de la Ley Orgánica de Protección de datos de carácter personal, como "cualquier información concerniente a personas físicas identificadas o identificables" A estos efectos, debemos citar la STC 292/2000, de 30 de noviembre, pues aunque los datos que se solicitan son datos profesionales, lo cierto es que la protección de datos "no se reduce a los datos íntimos de la persona, sino a cualquier tipo de dato personal, sea o no íntimo, cuyo conocimiento o empleo por terceros puede afectar a sus derechos, sean fundamentales o no, porque su objeto no es solo la intimidad individual", toda vez que tiene su amparo en el artículo 18.4 CE, y no en el artículo 18.1 CE, relativo a protección de los datos personales”. Asimismo, cabe recordar lo dispuesto por la citada sentencia 160/2021, de 9 de febrero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en la que en su fundamento jurídico sexto señala “Téngase en cuenta que el artículo 11 de la Ley de Protección de Datos de Carácter Personal, de aplicación al caso, al regular la comunicación de datos, exige el consentimiento como regla general, pues "sólo podrán ser comunicados a un tercero para el cumplimiento de fines directamente relacionados con las funciones legítimas del cedente y del cesionario con el previo consentimiento del interesado" [artículo 11.1]. Relacionando inmediatamente las excepciones a tal exigencia de anuencia del titular de los datos, pues dispone que el consentimiento no será preciso "cuando la cesión está autorizada en una ley" [artículo 11.2.a]. En este caso, no existe una ley que autorice que le comuniquemos esos datos. 2.- Dada la dimensión, desde el punto de vista de su dotación de recursos humanos, de la Dirección Provincial del INSS de Albacete, la mera difusión de la forma de ocupación de los puestos de trabajo permitiría, realizando una sencilla labor de comprobación, determinar la identidad de las personas que ocupan cada uno de los puestos de trabajo, lo que, en función de todo lo indicado en el punto anterior, contravendría las disposiciones que resultan de aplicación para garantizar la protección de los datos de las personas que prestan su servicio en la dirección provincial del INSS de Albacete». 3. Mediante escrito registrado el 15 de junio de 2023, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente: «En fecha 25 de mayo con número de referencia 00001-00080021 solicité a través de la oficina de transparencia que el Instituto Nacional de la Seguridad Social que me informara de todos aquellos puestos adjudicados en comisión de servicios en la provincia de Albacete sin la preceptiva convocatoria pública. En fecha 12 de junio recibo resolución de la Directora General del Instituto Nacional de la Seguridad Social (DOC 1) indicándome que existen un total de 24 vacantes en esta circunstancia, si bien me deniega la información detallada de dichos puestos basándose como único argumento que se podrían vulnerar derechos protegidos por la LOPD, trayendo a colación una sentencia de la sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo 160/2021, y otra del Tribunal Constitucional 202/2000. Sentencias que nada tienen que ver con lo aquí planteado, la primera por ser una cuestión sobre el derecho a la libertad sindical donde se solicitan datos muy concretos sobre condiciones laborales de personal sanitario; y la segunda es un recurso de inconstitucionalidad planteado por el Defensor del Pueblo sobre la ilegalidad de cesión de ciertos datos entre administraciones públicas que se establecían en algunos preceptos de la LOPD de 1999. Por tanto, la cuestión que hay que dilucidar en este asunto es si la negativa a la entrega de la información obedece a un deseo real de proteger los derechos de los funcionarios que ostentan dichos puestos por parte del INSS al estimar que está jurídicamente obligado a ello, o realmente está utilizando una Ley cuya razón de ser es proteger derechos individuales como una burda excusa para denegar tal información. Para llegar a la solución de lo anterior, realmente no necesitamos traer aquí una cantidad ingente de sentencias sacadas de contexto con el fin de justificar nuestras razones, en este caso, la solución es mucho más sencilla, pues basta con estudiar el comportamiento de la Administración reclamada. Es decir deberíamos estudiar si la Administración de la Seguridad Social actúa de la misma forma y no da nunca publicidad a los nombramientos que realiza, pues en caso de no ser así, y publicar en medios de acceso al público sus nombramientos, habría que interpretar la negativa no como un acto de protección de los derechos de los funcionarios nombrados, sino una autoprotección de sí misma para impedir futuras reclamaciones por parte de funcionarios que se puedan considerar perjudicados, siendo la persecución de este tipo de actitudes por parte de autoridades y funcionarios públicos, uno de los objetivos que intenta evitar la vigente Ley de Transparencia. Pues bien, una vez centrada la cuestión a dilucidar observamos que la Administración de la Seguridad Social cuando resuelve un concurso público, lo hace con arreglo a la Ley y por tanto sus resoluciones son publicadas en el BOE, donde se detalla la localidad, el puesto, el nombre del funcionario, el nivel de complemento de destino y otros elementos como incluso el puesto de origen del funcionario nombrado.(Doc. 2 adjunto) Publicación que sería contraria a derecho si admitiéramos como argumentos válidos los esgrimidos por la Directora del INS para denegarme la información. No obstante, aunque no hace referencia alguna, podría haber argumentado la Directora del INSS que los puestos sobre los que solicito información no son definitivos, sino provisionales en comisión de servicios hasta que se convoquen de manera definitiva, pues bien, en este caso estaríamos ante la misma situación que en el caso anterior porque es habitual por parte de las Direcciones Provinciales publicar en la INTRANET de la Seguridad Social, página accesible a nivel nacional por todos los empleados de la Seguridad Social (funcionarios, interinos, laborales…) publicar la convocatoria y nombramiento de dichos puestos. (Docs. 3 y 4 adjuntos). [Acompaña dos resoluciones de la Dirección Provincial del INSS de Jaén, sobre sendas convocatorias ̶ de 8 de junio de 2020 y 3 de abril de 2023 ̶ para cobertura de puestos en comisión de servicios, y en las que se detalla: denominación del puesto, nivel de complemento de destino, complemento específico, identidad del funcionario propuesto y cuerpo y grupo de adscripción.] En base de todo lo anterior ha quedado acreditado que la negativa no obedece a un impedimento legal de facilitar dicha información, pues de ser válidos los argumentos esgrimidos por la Directora del INS, estaría reconociendo tácitamente que sistemáticamente la Administración de la Seguridad Social está vulnerando derechos recogidos en la LOPD desde su entrada en vigor, es decir durante los últimos 24 años. Por todo lo anterior solicito: - Que se revoque dicha resolución y se me remita la información inicialmente solicitada, ampliándola e incluyendo los mismos datos que a título de ejemplo se publican en concursos de otras provincias y que adjunto en los documentos de prueba 3 y 4, incluyendo además la fecha de nombramiento ya que los 24 puestos indicados lo han sido en diferentes fechas. - Que dicha información se publicada por el INSS en su INTRANET». 4. Con fecha 16 de mayo de 2023, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno trasladó la reclamación al INSS solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 12 de julio se recibió respuesta con el siguiente contenido: «Las comisiones de servicio formalizadas en la Dirección Provincial de Albacete se han realizado conforme a los criterios establecidos en el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre y en el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo. El mencionado Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público establece en su artículo 81, apartado 3, que “En caso de urgente e inaplazable necesidad, los puestos de trabajo podrán proveerse con carácter provisional debiendo procederse a su convocatoria pública dentro del plazo que señalen las normas que sean de aplicación”. Por su parte, el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, regula las formas de provisión de puestos en la Administración General del Estado y señala que los puestos de trabajo adscritos a funcionarios se proveerán de acuerdo con los procedimientos de concurso, que es el sistema normal de provisión. No obstante, es ta misma norma prevé que, temporalmente, los puestos puedan ser cubiertos mediante comisiones de servicio en los supuestos previstos en el mismo, es decir, en caso de urgente e inaplazable necesidad de cobertura de un puesto vacante por un funcionario que reúna los requisitos establecidos para su desempeño en la relación de puestos de trabajo. Por lo tanto, la comisión de servicios es un mecanismo de atribución no definitiva de puestos de trabajo en el ámbito de la función pública amparado en la potestad de autoorganización de la que goza la Administración. Como garantía de publicidad y transparencia en la asignación de la comisión de servicios se articula en el INSS el procedimiento de publicación de la oferta pública de las plazas a cubrir en comisión de servicios por parte de la Dirección Provincial, a través de la página web correspondiente, en este caso en la intranet de la Dirección Provincial de Albacete. Dicho procedimiento es utilizado con carácter general para la cobertura de los puestos mediante dicho sistema de provisión, prescindiendo del mismo excepcionalmente, cuando concurren circunstancias de índole organizativa que lo desaconsejen. Por lo que respecta a la autorización de comisiones de servicios a favor del personal adscrito a una determinada Dirección Provincial, el apartado primero de la Resolución de 29 de septiembre de 2022, de la Dirección General del Instituto Nacional de la Seguridad Social, sobre delegación de competencias, establece que se delega “en las personas titulares de las direcciones provinciales del Instituto Nacional de la Seguridad Social: 6.1. En materia de personal: a) La resolución sobre redistribución de efectivos y comisiones de servicios para la provisión de puestos de trabajo dentro del ámbito provincial”. En este sentido, se indica que, para garantizar el cumplimiento de las competencias asignadas, los responsables de las direcciones provinciales disponen de autonomía para organizar, distribuir y dirigir su plantilla, dentro de la capacidad de autoorganización que les es inherente y, por lo tanto, a ellos les corresponde, entre otras funciones, autorizar los acuerdos de comisiones de servicios para la cobertura temporal de puestos de trabajo. Por otra parte, de conformidad con el principio de minimización de datos del art. 5 del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016 relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento General de Protección de Datos), una vez ponderados el derecho a la protección de datos personales del personal funcionario titular de la información a suministrar, las bases de legitimación que ampararían el posible suministro de la información, así como las normas de derecho sustantivo en base a las cuales se ampararía la presente solicitud, se exponen los datos identificativos laborales del personal funcionario al que se le autorizó la comisión de servicio, previamente publicitada por parte de la dirección provincial. Conclusión: En base a los preceptos y criterios previamente citados, esta Entidad, actuando en el ejercicio de sus competencias y prevaleciendo en el caso planteado el respeto al derecho de la protección de datos del personal al servicio de esta Administración, facilita el código SILCON de los empleados que en la actualidad figuran en comisión de servicios en la Dirección Provincial de Albacete: 26 comisiones de servicio, de ellas 21 departamentales y 5 interdepartamentales; entendiendo por departamentales las que son dentro del INSS e interdepartamentales las que son INSS-TGSS. [Inserta tabla de puestos ocupados en comisión de servicios desglosada con los datos de usuario, puesto en comisión, nivel, MAP, centro de destino, tipo de comisión]». 5. El 13 de julio de 2023, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes. El 25 de julio, se recibió un escrito en el que se expone que: - A la vista del contenido de las alegaciones del INSS, se evidencia que la información solicitada no suponía riesgo para la protección de datos puesto que se ha facilitado el código SILCON que da acceso a la identidad del funcionario en cualquiera de las aplicaciones informáticas a disposición del reclamante. - Así mismo, manifiesta: «[S]e enreda el informe en una serie de consideraciones que nada tienen que ver con el asunto aquí planteado, así manifiesta que los puestos han adjudicados con arreglo a la ley, siendo esta una cuestión que no compete resolver a este Consejo de Transparencia. Asimismo, manifiesta que los puestos son nombrados para cubrir situaciones de extrema y urgente necesidad, pero se olvida mencionar que muchos de dichos puestos llevan más de cinco años en esta situación. También manifiesta que los mismos han sido publicados en la web, cosa que es simplemente falsa, pues si así fuera no tendría que haber solicitado a transparencia información alguna y el INSS podría haber contestado inicialmente esta circunstancia sin tratar de montar este “galimatías” jurídico alegando la defensa a ultranza de los derechos de los funcionarios, cuando la realidad hace sospechar de que el motivo era más bien lo contrario, tratar de ocultar una situación irregular en la provincia de Albacete. Por todo lo anterior, me ratifico en todos los argumentos esgrimidos en mis alegaciones iniciales y que han sido en gran medida aceptados por el INSS, y no teniendo ningún sentido que se me facilite la información sesgada aportada en dichas alegaciones pues queda sin contenido el argumento de la protección de datos, único argumento de la denegación inicial, SOLICITO: -Que se revoque dicha resolución y se me remita la información inicialmente solicitada, ampliándola e incluyendo los mismos datos que a título de ejemplo se publican en concursos de otras provincias y que fueron adjuntados en los documentos de prueba 3 y 4, incluyendo además la fecha de nombramiento ya que los puestos indicados lo han sido en diferentes fechas. -Que dicha información se publicada por el INSS en su INTRANET». II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que inicialmente se pide el acceso a la relación de aquellos puestos ocupados por funcionarios públicos en el Instituto Nacional de la Seguridad Social de la provincia de Albacete, sin previa convocatoria pública. El órgano requerido, interpretando que lo solicitado son los puestos ocupados en comisión de servicios, inicialmente facilita únicamente una información cuantitativa ̶ número de puestos ocupados en la citada modalidad ̶ desglosada en función del carácter interdepartamental o interno del puesto, referida a la provincia de Albacete, alegando que información adicional supondría menoscabo del derecho fundamental de protección de datos de carácter personal. No estando de acuerdo con la información recibida, en su reclamación el interesado aclara que, efectivamente lo solicitado es la relación de puestos adjudicados en comisión de servicios en la Dirección Provincial de Albacete, sin convocatoria pública, pero amplía su petición para que dicha información sea entregada incluyendo los mismos datos que se incluyen en las resoluciones que acompaña ̶ documentos de prueba 3 y 4 ̶ dictadas por la Dirección Provincial de Jaén, además de la fecha de nombramiento. Además, solicita que dicha información sea publicada por el INSS en su intranet. En fase de alegaciones el INSS amplía la información entregada facilitando una tabla en la que se detalla: código SILCON del funcionario que ocupa cada puesto; relación de puestos incluyendo su denominación; nivel del puesto; MAP; código de centro de destino; tipo de comisión. 4. Sentado lo anterior, y teniendo en cuenta las divergencias existentes entre el contenido de la solicitud inicial y el de la reclamación que da lugar al presente procedimiento, procede, en primer término, acotar el objeto de este. Así, tal y como se ha indicado, en la solicitud inicial el reclamante pide acceso a «la relación de aquellos puestos ocupados por funcionarios públicos en el Instituto Nacional de la Seguridad Social de la provincia de Albacete […] designados por ésta […] sin haber realizado la oportuna convocatoria pública», petición que concreta y aclara en el escrito de reclamación indicando que lo pretendido es «que el Instituto Nacional de la Seguridad Social […] informara de todos aquellos puestos adjudicados en comisión de servicios en la provincia de Albacete sin la preceptiva convocatoria pública». No obstante, como se ha indicado en el fundamento anterior, el escrito de reclamación va más allá, y amplía la petición para que sean incluidos otros datos a los que no se hizo mención alguna en la solicitud inicial. Conviene recordar en este punto que la naturaleza revisora de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG impide alterar la inicial solicitud de acceso —sino es para acotar su objeto— debiendo por tanto este Consejo circunscribir su examen y valoración, exclusivamente, al objeto de la solicitud formulada ante el órgano cuya decisión ahora se revisa, sin extender su pronunciamiento a otras materias no incluidas en dicha solicitud inicial. En este caso, los datos que incluyen las resoluciones aportadas y que exceden de la mera relación de puestos inicialmente pedida, así como los relativos a fecha de nombramiento y la petición de publicación de dicha información. Consecuentemente, en relación con los datos adicionales no incluidos en la solicitud inicial, la reclamación debe ser desestimada. 5. Partiendo, pues, del objeto de esa inicial solicitud de información resulta evidente que el órgano requerido, si bien inicialmente no, en fase de alegaciones no solo proporcionó la respuesta completa ̶ relación de puestos ocupados en comisión de servicios en la Dirección Provincial de Albacete ̶ , sino que añadió datos adicionales ̶ como los relativos a código SILCON, nivel del puesto, MAP, centro de destino y tipo de comisión ̶ . En consecuencia, tal como ha venido entendiendo este Consejo en los casos en que la en que la información completa se facilita una vez interpuesta la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG, procede la estimación de la reclamación por razones formales al no haberse respetado el derecho del solicitante a acceder a la información en el plazo máximo legalmente establecido en el artículo 20.1 LTAIBG, habiendo sido necesaria la presentación de una reclamación ante este Consejo para ver plenamente reconocido su derecho. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede ESTIMAR por motivos formales la reclamación presentada por frente al INSS, de acuerdo con lo recogido en los fundamentos jurídicos 4 y 5 de la presente. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez