Reclamación sobre el acceso al listado detallado de viajes y gastos de los altos cargos del Ministerio de Hacienda y Función Pública

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 16 de febrero de 2023 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Solicito el listado de todos los viajes realizados por altos cargos a cargo del ministerio desde el 1 de enero de 2018 hasta la actualidad, indicando el objeto del viaje, el origen, el destino, la fecha de inicio, la fecha de fin y los gastos en que se haya incurrido, ya sean de desplazamiento, alojamiento o manutención, y sean o no gastos asociados al titular del cargo o a sus acompañantes (miembros de su gabinete, escoltas). S/REF: 001-076880 N/REF: 1628-2023 Fecha: La de firma. Dirección: Información solicitada: Viajes Altos Cargos del Ministerio. R CTBG Número: 2023-0958 Fecha: 13/11/2023 Solicito que, para la respuesta, se tengan en cuenta todas las denominaciones del ministerio desde el 1 de enero de 2018 hasta la actualidad (Ministerio de Hacienda)». 2. El MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA acordó la ampliación de plazo prevista en el artículo 20.1 LTAIBG, notificada con fecha 27 de febrero de 2023 al interesado, según señala: «debido a la necesidad de recopilar y comprobar ciertos extremos de la información solicitada». No consta que transcurrido dicho plazo dictara resolución. 3. Mediante escrito registrado el 4 de mayo de 2023, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente: «El 27 de febrero de 2023 recibí una comunicación en la que se me informaba de la ampliación de un mes del plazo de resolución. A día 4 de mayo de 2023 aún no he recibido respuesta. La administración no ha respondido a mi solicitud, por lo que ha incumplido el plazo marcado por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Por ello solicito que se estime mi reclamación y se inste al Ministerio de Hacienda y Función Pública a entregarme la información solicitada». 4. Con fecha 8 de mayo de 2023, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno trasladó la reclamación al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 22 de mayo se recibió respuesta con el siguiente contenido: «(…) El reclamante alega que no ha sido remitida la información solicitada a fecha de 4 de mayo de 2023, incumpliendo los plazos establecidos en la Ley 18/2013. A este respecto, cabe indicar que se resolvió conceder el acceso a la información solicitada al interesado mediante resolución firmada en fecha 9 de mayo de 2023, a cuyos efectos se adjuntó un Anexo que contenía los datos relativos a los viajes realizados por los altos cargos del Ministerio de Hacienda y Función Pública desde el 1 de enero de 2018 hasta el 16 de febrero de 2023, fecha de presentación de la solicitud de información. Se adjunta la resolución y el Anexo. R CTBG Número: 2023-0958 Fecha: 13/11/2023 Segundo. Notificación. Dicha resolución fue notificada al interesado en fecha 10 de mayo de 2023, tal y como consta en el acuse de recibo. En base a las consideraciones expuestas, y partiendo del planteamiento de que el objetivo que persigue la Ley 19/2013, es ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa, en este caso concreto, a los viajes realizados por los altos cargos del Ministerio de Hacienda y Función Pública, esta Subsecretaría considera que ha sido atendido el derecho de acceso a la información solicitada». Este documento de alegaciones se acompaña de la resolución de 9 de mayo de 2023, junto con el anexo al que hace referencia, cuyo contenido es el siguiente: «Una vez analizada la solicitud, se resuelve conceder el acceso a la información solicitada, a cuyo efecto se adjunta un Anexo que contiene los datos relativos a los viajes realizados por los altos cargos del Ministerio de Hacienda y Función Pública desde el 1 de enero de 2018 hasta el 16 de febrero de 2023, fecha de presentación de la solicitud de información. En lo que afecta a la Secretaría de Estado de Función Pública y sus órganos dependientes, se facilitan los datos a partir de su integración en este Departamento (Real Decreto 507/2021, de 10 de julio). La información que se facilita incluye el número de viajes efectuados en cada año desde las fechas indicadas, con el desglose de los gastos por alojamiento, manutención y locomoción. Todos los viajes se han realizado en el ejercicio de las competencias previstas en la normativa vigente, por los titulares de los órganos correspondientes y de acuerdo con lo previsto con el Real Decreto 462/2002 sobre indemnizaciones por razón de servicio. Resulta necesario señalar que facilitar la indicada información, si bien ha resultado muy complejo debido a los procedimientos y herramientas informáticas de que dispone este Ministerio, permite atender el objetivo que persigue la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, esto es, ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, garantizando el derecho de acceso a la información relativa a la forma en que se manejan los fondos públicos, en este caso concreto, al gasto producido por los viajes oficiales. Por otro lado, un desglose mayor supondría realizar una acción de reelaboración, al encontrarse la información en distintas fuentes, lo que implicaría dedicar un excesivo tiempo y recursos humanos a dicha tarea, resultando abusivo tener que revisar uno a uno todos los expedientes, teniendo en cuenta, además, que con ello no se aportaría una información añadida de especial valor para los fines de la Ley 19/2013». 5. Mediante escrito registrado el 18 de mayo de 2023, el reclamante se dirige a este Consejo indicando que ha recibido la resolución del Ministerio junto con Anexo de datos, manifestando en relación con el contenido de la misma y la información facilitada lo siguiente: «(…) el Ministerio de Hacienda y Función Pública proporciona la información de los gastos de manera agregada: el total anual para cada alto cargo. No desglosa la información por cada viaje, como se le había solicitado. La razón que da para no hacerlo es la siguiente: "Un desglose mayor supondría realizar una acción de reelaboración, al encontrarse la información en distintas fuentes, lo que implicaría dedicar un excesivo tiempo y recursos humanos a dicha tarea, resultando abusivo tener que revisar uno a uno todos los expedientes, teniendo en cuenta, además, que con ello no se aportaría una información añadida de especial valor para los fines de la Ley 19/2013". Considero que esos argumentos no cumplen con lo que el CTBG recoge en su CI/007/2015, que dice que la aplicación del supuesto de reelaboración exige hacer expresión a las causas materiales y los elementos jurídicos que la sustentan, además de "basarse en elementos objetivables de carácter organizativo, funcional o presupuestario, identificando estos en la correspondiente resolución motivada". La información entregada por el ministerio tampoco incluye la información relativa a los viajes de la ministra de Hacienda y Función Pública, a pesar de que es un alto cargo, como establece la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado. La resolución no da motivos para no incluir esta información. Pongo en conocimiento del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno la citada resolución y las presentes alegaciones. Y pido que se estime mi reclamación y se inste al Ministerio de Hacienda y Función Pública a entregarme todo lo que había solicitado». 6. Con fecha 19 de mayo de 2023, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno trasladó el escrito y documentación aportada por el reclamante al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA, a los efectos de que alegara lo que considerase oportuno. El 6 de junio se recibe respuesta en los siguientes términos: «Primero. Reelaboración. El reclamante alega que los argumentos de reelaboración de la resolución no cumplen con lo que el CTBG en su CI/007/2015, que dice que la aplicación del supuesto de reelaboración exige hacer expresión a las causas materiales y los elementos jurídicos que la sustentan, además de "basarse en elementos objetivables de carácter organizativo, funcional o presupuestario, identificando estos en la correspondiente resolución motivada". Cabe señalar que la Resolución con N/REF R/0356/2017, de 24 de octubre de 2017, de la Presidenta del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno aclara la interpretación del concepto de reelaboración como causa de inadmisión y cuándo es aplicable: “Dicho lo anterior, el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada. A este respecto cabe señalar que hay que traer a colación el ap artado 1 del Fundamento de Derecho Cuarto de la Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 24 de enero de 2017. “(….) Pero el derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancia de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art. 18.1.c permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia. Por consiguiente, es indiferente que dicha información obre en poder de la Administración o ente público encargada de dispensarla. Y en estos términos hay que interpretar el art. 13 de dicha Ley, de lo contrario se estaría alterando el objeto y espíritu de dicha Ley, que no parece haber convertido el derecho a la información pública en el derecho a obtener un informe solicitado sin previa tramitación de un procedimiento administrativo y con la finalidad de preparar la resolución que ponga término al mismo (art. 82 de la Ley 30/1992)”. En el caso de la reclamación objeto de esta resolución, dada la amplitud temporal de la misma (2018 hasta el 16 de febrero de 2023), y a la dificultada añadida de los cambios estructurales y de denominación que ha experimentado el Ministerio de Hacienda y Función Pública en ese periodo, hay que añadir que la dedicación de recursos para obtener uno a uno los importes de cada viajes, por cada alto cargo y obteniendo el dato en cada comisión de servicio una a una, obligaría a paralizar la gestión habitual de los empleados públicos, impidiendo la atención adecuada de su trabajo y el servicio público. Este planteamiento viene avalado por resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, tales como la R/0527/201711, de 22 de febrero de 2018, y R/0441/20212, de 10 de noviembre de 20212. El CTBG resuelve de acuerdo con precedentes sobre la misma materia del propia CTBG (R612/2020 criterio interpretativo 7/2015 reelaboración): “De modo que, en el caso examinado, por muy restrictiva que sea la interpretación de la causa de inadmisión, como corresponde a este tipo de causas que impiden el acceso, se encuentra justificada por la concurrencia de la acción previa de reelaboración, pues se trata de volver a elaborar a partir de una información pública dispersa y diseminada, mediante una labor consistente en recabar primero; ordenar y separar, después, lo que es información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información. Además, incluso la información del Ministerio (…) teniendo en cuenta que la solicitud alcanza hasta el año 1976, se encuentra en diferentes soportes, tanto físicos como informáticos que precisan también de una previa reelaboración.” Como conclusión, atendiendo a la naturaleza de la información solicitada y a las circunstancias planteadas en el caso que nos ocupa, consideramos que la reclamación ha de ser desestimada.” En el caso que nos ocupa, alcanzamos la misma conclusión que en el precedente señalado. Así, entendemos que la solicitud se refiere a información que no se encuentra a disposición de la Administración tal y como es requerida, así como, que su acceso requiere unas actuaciones concretas que, a nuestro juicio, exceden de los límites del derecho de acceso reconocido y garantizado por la LTAIBG. A mayor abundamiento, se ha puesto a disposición del solicitante todos los datos relativos a los gastos de alojamiento, manutención y locomoción , que se requieren desde un punto de vista de transparencia para tener información de la ejecución presupuestaria; se ha facilitado los fondos gastados del presupuesto en cada uno de los altos cargos del Ministerio durante cada año en el ejercicio de sus funciones propias de su cargo, por lo que cualquier información adicional no apor ta mayor valor añadido desde el punto de vista de la transparencia. Segundo. Viajes de la Ministra. El reclamante alega que la información entregada por el ministerio tampoco incluye la información relativa a los viajes de la Ministra de Hacienda y Función Pública, a pesar de que es un alto cargo, como establece la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado. A este respecto, cabe señalar que la información requerida se procede a facilitar al reclamante en el archivo adjunto». 7. El 7 de junio de 2023, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes, sin que en el momento de elaborarse la presente resolución se haya formulado alegación alguna.. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información . 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a diversa información sobre los viajes institucionales realizados por Altos Cargos del MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA, desde el 1 de enero de 2018 hasta la actualida d. El Ministerio requerido dictó resolución de ampliación de plazo al amparo de lo previsto en el artículo 20.1 LTAIBG, sin que, transcurrido dicho plazo, diese respuesta al interesado. Posteriormente, en fase de alegaciones en este procedimiento, el Ministerio resuelve concediendo el acceso a la información en los términos que se reflejan en el anexo que acompaña. Manifiesta, en este sentido, que un nivel de desglose superior supondría una acción de reelaboración «al encontrarse la información en distintas fuentes, lo que implicaría dedicar un excesivo tiempo y recursos humanos a dicha tarea, resultando abusivo tener que revisar uno a uno todos los expedientes, teniendo en cuenta, además, que con ello no se aportaría una información añadida de especial valor para los fines de la Ley 19/2013» por lo que incurriría en la causa de inadmisión del artículo 18.1.c de la LTAIBG. 4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l] a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órga no competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante». En el presente caso, el órgano competente acordó la ampliación del plazo para resolver en un mes y no dio respuesta en ese plazo ampliado, dictando su resolución con posterioridad a la interposición de la reclamación. A la vista de lo anterior, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta». 5. Sentado lo anterior, no puede desconocerse que, aun de forma tardía, el Ministerio ha facilitado parte de la información solicitada. Así, en la resolución de 9 de mayo de 2023 se informa de los gastos anuales que corresponden a cada cargo del Departamento desglosados, salvo los relativos a la Ministra, en los conceptos de alojamiento, locomoción y manutención, y posteriormente en sus alegaciones complementarias incluye esos mismos datos en relación con la Ministra. El reclamante plantea su disconformidad respecto a esta información en la medida en que no se corresponde con lo solicitado, pues se proporciona una cifra agregada (de todos los viajes al año por cada alto cargo en los conceptos indicados) que no muestra desglosado el objeto de cada viaje, el origen, el destino, la fecha de inicio, la fecha de fin y los gastos en que se haya incurrido, ya sean asociados al titular del cargo o a sus acompañantes. El objeto de este procedimiento, por tanto, se circunscribe a verificar si la ausencia del desglose reclamado (para cada viaje) está justificada. 6. Desde la perspectiva, entiende el Ministerio (en su resolución tardía) que «un desglose mayor supondría realizar una acción de reelaboración, al encontrarse la información en distintas fuentes, lo que implicaría dedicar un excesivo tiempo y recursos humanos a dicha tarea, resultando abusivo tener que revisar uno a uno todos los expedientes, teniendo en cuenta, además, que con ello no se aportaría una información añadida de especial valor para los fines de la Ley 19/2013». Argumento en el que insiste con posterioridad en las alegaciones complementarias presentadas ante este Consejo. Sobre la efectiva concurrencia de esta causa de inadmisión debe recordarse que, tal como ha señalado el Tribunal Supremo, «(…) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)» —STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810)—. El carácter complejo aludido puede venir determinado por la necesidad de realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos. Se incluye, también, en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos —STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256)—. En la misma línea, este Consejo ha señalado que el tratamiento de información voluminosa o la anonimización que resulte necesaria, no integra la noción de reelaboración que justifica la aplicación de lo previsto en el artículo 18.1.c) LTAIBG. 7. En este caso, el Ministerio requerido alega que la información se encuentra en distintas fuentes y que no existe en el concreto formato requerido. Sin embargo, tratándose de información relativa a los viajes y gastos de un concreto Departamento Ministerial, difícilmente puede entenderse que esa pluralidad de fuentes a la que se alude pueda comportar algo más que esa reelaboración básica a la que alude la jurisprudencia citada. Tampoco el hecho de que la información no esté guardada con esos concretos parámetros resulta determinante en este sentido, sin que se comparta la afirmación de que ese desglose no aporta valor añadido a la información. Conviene recordar en este sentido que, como se ha señalado en otras ocasiones, «conocer el listado de los viajes con los gastos abonados a los altos cargos y a sus acompañantes contribuye indudablemente a conocer cómo se manejan los fondos públicos y bajo qué criterios actúan nuestras instituciones, por lo que entronca directamente con la finalidad de transparencia de la acción de los responsables públicos a la que sirve la LTAIBG» —por todas, resolución R CTBG 817-2023, de 3 de octubre —. En un sentido similar se ha pronunciado ya este Consejo en las resoluciones R CTBG 932/2023; R CTBG 931/2023-0931 y R CTBG 930/2023, todas ellas de 6 de noviembre de 2023, en las que, sin embargo, se ha acordado la estimación por motivos formales de las reclamaciones dado que, en los tres casos, los ministerios requeridos sí han entregado la información completa con el desglose solicitado, aunque superado el plazo máximo legal y una vez interpuesta la reclamación. Por su parte, en la resolución R CTBG 934/2023, de 6 de noviembre, en la que la información entregada no se correspondía con el nivel de desglose solicitado, se estima la reclamación al constatarse que no se había invocado razón alguna para no proporcionar la información desglosada por viajes, requiriéndose al Ministerio a completar la información. 8. En consecuencia, procede la estimación de la reclamación al no haberse justificado ni resultar de aplicación la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG invocada por el Ministerio para no aportar la información con el desglose solicitado. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por frente a la resolución del MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información: x Listado de todos los viajes realizados por altos cargos a cargo del ministerio desde el 1 de enero de 2018 hasta la actualidad, indicando el objeto del viaje, el origen, el destino, la fecha de inicio, la fecha de fin y los gastos en que se haya incurrido, ya sean de desplazamiento, alojamiento o manutención, y sean o no gastos asociados al titular del cargo o a sus acompañantes (miembros de su gabinete, escoltas). TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez