Acceso a expedientes de actuaciones previas archivados del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 15 de marzo de 2023 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Copia de los expedientes LSSI/23/20, LSSI/23/21, LSSI/23/22, LSSI/23/23, LSSI/23/24, LSSI/23/25, LSSI/23/26, LSSI/23/27, LSSI/23/28, LSSI/23/29 y LSSI/23/30». (Estos expedientes tienen su origen en una denuncia presentada por el reclamante contra 11 páginas web por un presunto incumplimiento de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico). S/REF: 001-077951 N/REF: 1210-2023 Fecha: La de firma. Dirección: Información solicitada: Expedientes de actuaciones previas a raíz de denuncia. R CTBG Número: 2023-0869 Fecha: 19/10/2023 2. El MINISTERIO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL dictó resolución con fecha 28 de marzo de 2023 en la que contestó al solicitante lo siguiente: «(…) es preciso limitar el derecho de acceso con base en el artículo 14.1.e) y g) de la Ley 19/2013, ya que supondría un perjuicio de la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios; y de las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control. En coherencia con el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en particular con su criterio interpretativo 2/2015 que exige la realización del test del daño y del interés público al valorar la aplicación de las causas de denegación del acceso a la información del artículo 14 de la Ley 19/2013, se concluye que un conocimiento de los expedientes sancionadores podría suponer la revelación de la actuación de la autoridad competente, en perjuicio de los intereses públicos presentes y futuros, comprometiendo los principios enumerados en las letras e y g) del precepto citado. De acuerdo con cuanto antecede, no procede la remisión de la copia de los expedientes de referencia». 3. Mediante escrito registrado el 29 de marzo de 2023, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente: « Se me ha negado el acceso en base al artículo 14.1 e) y g) de la ley 19/2013. Sin embargo, en una respuesta anterior del mismo portal de transparencia se me dijo que dichos expedientes estaban finalizados por inexistencia de infracción administrativa, por lo cual hay una contradicción». 4. Con fecha 31 de marzo de 2023, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno trasladó la reclamación al MINISTERIO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 3 de mayo de 2023 se recibió respuesta con el siguiente contenido: « (…) Primero.- Con fecha 1 de marzo de 2023, el reclamante interpuso denuncia contra 11 páginas web por un presunto incumplimiento de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico (…) el R CTBG Número: 2023-0869 Fecha: 19/10/2023 órgano administrativo competente procedió a la apertura de actuaciones previas en los expedientes número LSSI/23/20, LSSI/23/21, LSSI/23/22, LSSI/23/23, LSSI/23/24, LSSI/23/25, LSSI/23/26, LSSI/23/27, LSSI/23/28, LSSI/23/29 Y LSSI/23/30. Segundo.- Como resultado de las actuaciones previas practicadas, el órgano competente acordó el archivo de las actuaciones previas realizadas (…). Tercero.- Con fecha de 13 de marzo de 2023, el reclamante efectúo una primera solicitud de acceso a la información (…). Cuarto. - Con fecha de 14 de marzo de 2023, se concede acceso a la primera solicitud de transparencia, comunicando al reclamante los hechos señalados en el apartado segundo, es decir, el archivo de las actuaciones previas. Quinto. - Con fecha de 15 de marzo de 2023, el reclamante presenta una segunda solicitud de acceso a información (…) con número 00001- 00077951, requiriendo copia de los expedientes (…) que habían sido archivados en los términos expuestos en el apartado segundo de estos antecedentes. Sexto. - Con fecha de 21 de marzo de 2023, el reclamante, presenta nueva denuncia contra las once páginas referidas, solicitando nuevas actuaciones, motivo por el que el órgano competente abre nuevo expediente de actuaciones previas con número LSSI/23/036, relacionado con los expedientes anteriormente citados en el antecedente quinto, con los que comparte identidad de objeto y sujeto. Séptimo. - Con fecha 28 de marzo de 2023, se deniega el acceso a la información solicitada en el expediente 00001-00077951 (antecedente quinto) con base en el artículo 14.1.e) y g) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Octavo. - Con fecha de 3 de abril, el reclamante presenta reclamación 1210/2023, objeto de este informe, contra la citada resolución de la solic itud de acceso a la información pública 00001- 00077951. Noveno. - Con fecha de 10 de abril, efectuadas las actuaciones previas en el expediente LSSI/23/036, se dictó archivo de las actuaciones previas iniciadas, no procediendo la apertura de procedimiento sancionador. Décimo. - Con fecha de 11 de abril, el reclamante interpone recurso administrativo contra la resolución de archivo de los expedientes LSSI/23/20, LSSI/23/21, LSSI/23/22, LSSI/23/23, LSSI/23/24, LSSI/23/25, LSSI/23/26, LSSI/23/27, LSSI/23/28, LSSI/23/29 Y LSSI/23/30, alegando la vulneración del artículo 10.1, letras a) y b), de la Ley 34/2002, de 11 de julio. (…) La reclamación presentada se refiere a la denegación de acceso a expedientes en los que la administración ejerce su potestad de prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, así como las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control. Tercero. – Por su parte, el artículo 14.1 en sus letras e) y g) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, indica que el derecho de acceso será limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios y las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control. Cuarto. – El reclamante alega la existencia de una contradicción en la actuación administrativa, alegación esta que se debe rechazar. Es el propio reclamante el que provoca la continuidad de las acciones inspectoras y de control, y el que otorga validez a los motivos de denegación previstos en el artículo 14.1., letras e) y g) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, al instar, mediante denuncias, procedimientos administrativos sancionadores en paralelo a la presentación de solicitudes de transparencia, así como de la reclamación objeto de este informe. Cuando, en fecha de 28 de marzo, se deniega el acceso a la información solicitada en el expediente 00001-00077951 con base en el artículo 14.1.e) y g) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, así como cuando, con fecha de 3 de abril, se presenta la reclamación contra esta denegación, se encuentran abiertas las actuaciones previas derivadas de la segunda denuncia presentada por el propio reclamante con fecha de 21 de marzo de 2023 contra las once páginas referidas, en el expediente número LSSI/23/036, que está relacionado con los expedientes anteriormente citados en el antecedente primero, con el que comparte identidad de objeto y sujeto. El expediente LSSI/23/036 es archivado con fecha de 10 de abril. Sin embargo, inmediatamente después, con fecha 11 de abril, el reclamante interpone recurso administrativo contra el archivo de los expedientes iniciados a raíz de su primera denuncia y archivados posteriormente. Quinto. – El recurso interpuesto el 11 de abril de 2023 se encuentra actualmente en tramitación y debe decidir, en primer lugar, si el recurrente ostenta legitimación. El reclamante, que es al tiempo denunciante y recurrente, no tiene a priori la condición de interesado en virtud del artículo 62.5 de la Ley 39/2015, de 2 de octubre, y debe valorarse la existencia de un interés legítimo directo que le o torgue la condición de denunciante cualificado, siempre en caso de que la resolución que pudiera recaer en el procedimiento tuviera una incidencia en su esfera jurídica. Es una valoración que debe hacerse en el marco del recurso actualmente en tramitación. La posible legitimación del recurrente entrañaría entrar al fondo de la cuestión, es decir, sobre la procedencia de iniciar un procedimiento sancionador contra los presuntos responsables del incumplimiento de la Ley 34/2002, de 11 de julio. Sexto. – La información solicitada y cuya denegación resulta en esta reclamación, a saber, los expedientes con número LSSI/23/20, LSSI/23/21, LSSI/23/22, LSSI/23/23, LSSI/23/24, LSSI/23/25, LSSI/23/26, LSSI/23/27, LSSI/23/28, LSSI/23/29 Y LSSI/23/30, no habiendo resultado en la apertura de procedimiento sancionador y estando actualmente impugnadas sus correspondientes resoluciones de archivo, se componen, entre otros documentos, por las actas de inspección levantadas por los funcionarios competentes en las que se procede a una evaluación de los requisitos legalmente exigibles a los prestadores de servicios de sociedad de la información de conformidad con la Ley 34/2002, de 11 de julio. Proporcionar esta información es, en esencia, aportar información sobre unas conductas cuya presunta ilegalidad podrían llegar a ser revisadas de nuevo por instancia del propio reclamante, y cuyo recorrido contencioso administrativo se desconoce. Séptimo. – El reclamante está intercalando la presentación de solicitudes, reclamaciones, denuncias y recursos, que en última instancia tienen como fin último activar la potestad sancionadora de la administración contra un determinado sujeto con base en una serie de presuntos incumplimientos identificados en sendas denuncias. De este modo, el reclamante es al mismo tiempo un denunciante que, a priori, no puede acceder a determinada información en el marco de un procedimiento actualmente en curso, y pretende acceder por otra vía. Octavo. – Se debe destacar que, tanto si de una actuación previa se desprende el inicio de un procedimiento sancionador, como en el caso contrario, ese resultado no prejuzga la imperiosa necesidad de salvaguardar las funciones administrativas de control, así como de investigación de ilícitos. Noveno. – En definitiva, en el momento en el que se deniega al solicitante el acceso a la información, con fecha de 28 de marzo, así como cuando se presenta la reclamación en fecha 3 de abril, se encontraban abiertas las actuaciones previas instadas por el propio solicitante. E igualmente, en el presente, se encuentra en fase de recurso administrativo la impugnación de la información que solicita el reclamante, que es el recurrente, motivo por el que facilitar la información solicitada entraña un claro perjuicio para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, así como para las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, en los términos previstos en las letras e) y g) del artículo 14.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre». 5. El 4 de mayo de 2023, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes. El 4 de mayo de 2023, se recibió un escrito en el que se expone que: «PRIMERO. (…) a raíz de que se me informa que los expedientes L SSI/23/20, LSSI/23/21, LSSI/23/22, LSSI/23/23, LSSI/23/24, LSSI/23/25, LSSI/23/26, LSSI/23/27, LSSI/23/28, LSSI/23/29 Y LSSI/23/30 habían sido archivados, solicito se me haga llegar copia de los mismos. En ese momento no existe ningún impedimento legal que me impida el acceso a dichos expedientes. SEGUNDO. El día 21 de marzo de 2023, con independencia de la solicitud de dichos expedientes, presento nuevos argumentos y pruebas sobre los mismos hechos porque considero que el archivo de actuaciones no es ajustado a ley y como bien reconoce la secretaria de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial se abre un nuevo expediente de actuaciones previas con el número LSSI/23/036, hecho del que no se me informa y que yo desconozco. TERCERO. El 28 de marzo se me deniega el acceso al expediente 00001-00077951 y en dicha resolución se me oculta que hay un nuevo expediente abierto. Siendo cierto que el día 3 de abril presento reclamación contra la resolución en la que se me deniega el acceso a dichos expedientes y que el día 10 de abril de 2023 se me comunica el archivo de actuaciones con referencia LSSI/23/036, yo presento recurso de reposición contra el archivo de dichas actuaciones, también es cierto que en ningún momento del procedimiento se me informa que hay un nuevo expediente abierto, ni en la página web existe ningún expediente. (…) Independientemente que exista un recurso potestativo de reposición en trámite y de cual sea su resolución, yo solicito tener acceso a unos expedientes, cerrados y archivados para saber por qué la administración pública no ve infracciones, donde en mi opinión y por las pruebas aportadas si las hay. Es de perogrullo decir que si es admitido el recurso potestativo de reposición y se inicia un procedimiento sancionador, no tendré acceso a los expedientes relacionados con dicho hipotético procedimiento, pero que si el recurso es desestimado y los expedientes se cierran, volveré a solicitarlos. El jueves que viene día 11 de mayo de 2023 se cumple el plazo para que se resuelva el plazo para la resolución del recurso, por lo cual, incluso si fuera desestimado por silencio administrativo, se me tendrían que facilitar dichos expedientes. Con lo cual la resolución de este conflicto o malentendido tiene su justa resolución el próximo día 11 de mayo de 2023, si se inicia un procedimiento sancionador desistiré de solicitar dichos expedientes y si se archivan, se me tendrán que facilitar.» Asimismo, presentó nuevos escritos de réplica a la resolución de la Secretaria de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial mostrando la discrepancia con su contenido y con la valoración que en ella se hace de la actitud del reclamante. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a una serie de expedientes de actuaciones previas que tienen su origen en las correspondientes denuncias presentadas por el reclamante contra 11 páginas web por un presunto incumplimiento de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico; denuncias que fueron archivadas por inexistencia de indicios de infracción administrativa. El Ministerio dictó resolución en la que acuerda denegar acceso con base en lo dispuesto en el artículo 14.1.e) y g) LTAIBG, ya que supondría un perjuicio de la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios; y de las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control. Con posterioridad, en trámite de alegaciones en este procedimiento, añade el Ministerio que, tras acordar el archivo de los once expedientes (cuyo acceso se deniega en la resolución reclamada), el solicitante interpuso una nueva denuncia que dio lugar a un nuevo expediente de actuaciones previas, directamente relacionados con los once anteriores, y cuyo archivo se decretó el 10 de abril de 2023 (con posterioridad a la interposición de esta reclamación). Pone, asimismo, de manifiesto, que el reclamante ha interpuesto recurso de reposición contra las resoluciones de archivo de los onces expedientes cuyo acceso solicita por la vía de transparencia, y que se encuentra en fase de resolución. 4. Centrado el objeto de debate en los términos indicados es preciso realizar una serie de aclaraciones previas. En primer lugar, debe precisarse que el pronunciamiento de este Consejo se circunscribe a determinar la conformidad a derecho de la denegación de acceso a los once expedientes de actuaciones previas (incoados a raíz de las correspondientes denuncias del reclamante) que fueron archivados por inexistencia de indicios de infracción. Con ello se quiere decir que el hecho de que, con posterioridad a la solicitud de acceso a los once expedientes ya mencionados, el reclamante presentase una nueva denuncia que dio lugar a un nuevo expediente de actuaciones previas (que consta también archivado) no tiene relevancia en la resolución de esta reclamación. En segundo lugar, y en directa relación con lo anterior, debe descartarse la afirmación de que «en el momento en el que se deniega al solicitante el acceso a la información, con fecha de 28 de marzo, así como cuando se presenta la reclamación en fecha 3 de abril, se encontraban abiertas las actuaciones previas instadas por el propio solicitante.» En efecto, de las propias manifestaciones del Ministerio se desprende que cuando el reclamante solicitó el acceso al contenido de los once expedientes de actuaciones previas referenciados, estos habían concluido ya con una resolución de archivo —fechas de archivo las de 7, 8 y 9 de marzo de 2023, habiéndose presentado la solitud de acceso en fecha 15 de marzo de 2023— por lo que no puede invocarse la existencia de un procedimiento en curso. El hecho de que, con posterioridad a la solicitud de información, interpusiese una nueva denuncia que dio lugar a un nuevo expediente de diligencias previas resulta, desde esta perspectiva, irrelevante. Sí tiene relevancia, en cambio, el hecho de que, tras la interposición de la reclamación ante este Consejo, el reclamante presentase un recurso de reposición ante la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial frente a las resoluciones de archivo en cuya tramitación se entiende que podría acceder a tales expedientes, en la medida en que la reclamación es sustitutiva de los recursos administrativos. No obstante, se da la circunstancia de que ese recurso de reposición ha sido inadmitido en fecha 23 de mayo de 2023 por carecer de legitimación el denunciante, lo que implica que no existe un pronunciamiento sobre el fondo y se presupone que no se ha facilitado el acceso a los expedientes. Lo anterior determina que este Consejo deba pronunciarse sobre la denegación del acceso al contenido de esas actuaciones previas a las que, según el Ministerio, se intenta acceder sin ostentar la condición de interesado, verificando la concurrencia de los límites previstos en el artículo 14.1.e) y g) que se invocan en la resolución de denegación. 5. En la línea apuntada no puede desconocerse que este Consejo ya se ha pronunciado (en un sentido favorable) respecto del acceso por parte del denunciante a las actuaciones generadas por su denuncia cuando el resultado de aquellas ha sido su archivo. En este sentido, en la resolución de R/78/2021, de 26 de julio [confirmada en su integridad por la Sentencia 107/2022 del Juzgado Central de lo Contencioso- administrativo n.º 10, de 14 de junio (p.o. 41/2021)], se remarcaba que «el interés público en el acceso a la información viene marcado por su utilidad para conocer cómo se toman por los correspondientes órganos administrativos las decisiones relativas al ejercicio de una potestad reglada como es la disciplinaria, y, más en concreto, cómo se adopta la decisión de archivar una denuncia o iniciar un procedimiento sancionador, existiendo un especial interés público en fiscalizar aquellas decisiones que conducen al archivo por cuanto de no existir ningún instrumento de control o de rendición de cuentas podría acabar adquiriendo carácter discrecional una potestad que no lo es.» Habiéndose archivado los procedimientos de actuaciones previas no se entiende en qué manera puede verse afectado el bien jurídico protegido por el límite previsto en el artículo 14.1.e) LTAIBG —necesidad de garantizar el buen fin de todos los actos de investigación practicados en la fase de instrucción de un procedimiento penal, administrativo o disciplinario—, pues no se constata la presencia de ese elemento temporal referido al hecho de que las actuaciones o diligencias de investigación se estén llevando a cabo en el momento en que se solicita el acceso; circunstancia que no acontece este caso. Cabe reiterar, aquí, que la nueva denuncia que interpuso el reclamante frente a las mismas webs, con posterioridad a la solicitud de acceso los once expedientes previos, no permite entender que las diligencias de investigación de aquéllos se encuentran en curso pues se trata de un nuevo procedimiento, por más que esté relacionado con los anteriores. En cualquier caso, el propio Ministerio ha reconocido que el mencionado expediente también fue archivado por inexistencia de indicios de infracción. 6. En conclusión, procede estimar la reclamación en los términos apuntados a fin de reconocer el acceso al contenido de los expedientes de diligencias previas solicitados, facilitando la información relativa a «los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento» y «las circunstancias relevantes que concurran» (los otros dos tipos de informaciones que, con arreglo al artículo 55.2 LPACAP forman parte del objeto de las actuaciones previas), junto con la motivación en la que se apoya la decisión de archivo y previa disociación de los datos de carácter personal que se incluyan, con arreglo a lo previsto en el artículo 15.4 LTAIBG —debiéndose recordar, en cualquier caso, que las disposiciones relativas a la protección de datos de carácter personal se proyectan, únicamente, sobre las personas físicas y no sobre las personas jurídicas, tal como reitera la reciente Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 4 de mayo de 2023 (ECLI:ES:TS:2023:1946)—. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por frente a la resolución del MINISTERIO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información en los términos expresados en el fundamento jurídico 6 de esta resolución: x «Copia de los expedientes LSSI/23/20, LSSI/23/21, LSSI/23/22, LSSI/23/23, LSSI/23/24, LSSI/23/25, LSSI/23/26, LSSI/23/27, LSSI/23/28, LSSI/23/29 y LSSI/23/30». TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez