Reclamación sobre el acceso a informes técnicos de la candidatura "Patrimonio Histórico Minero" y aplicación de la regla de autor

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 5 de enero de 2023 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE CULTURA Y DEPORTE, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Acceso a la información pública de la documentación resultante de la elaboración, propuesta y aprobación de la inscripción de la candidatura de “Patrimonio Histórico Minero” en la Lista Indicativa de la UNESCO. Se solicitan las actas de las reuniones del Consejo de Patrimonio Histórico Español en las que se hubiera propuesto, estudiado y aprobado esta candidatura; relación de inmuebles incluidos en dicha candidatura y los informes técnicos aportados por las Comunidades Autónomas interesadas que sirvieran para argumentar esta iniciativa; S/REF: 001-075646 N/REF: 1084-2023 Fecha: La de firma. Dirección: A Y DEPORTE. Información solicitada: Candidatura “Patrimonio Histórico Minero” R CTBG Número: 2023-0837 Fecha: 10/10/2023 otros informes o documentos consultivos elaborados por expertos u otros organismos públicos (como pudiera ser la Fundación CIUDEN) y entidades independientes que fueran eventualmente consultadas en el seno del procedimiento de aprobación de dicha candidatura (ICOMOS, INCUNA, etc.); así como la documentación y/o comunicaciones oficiales derivadas del trámite de elevación formal de las solicitudes ante el Centro de Patrimonio Mundial de la UNESCO y notificación a las partes interesadas. Se hace notar que, con independencia de que las candidaturas de la UNESCO sean presentadas a solicitud de las comunidades autónomas, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en su Resolución 898/2021 ha señalado que “la selección de los bienes se realiza en el seno de las sesiones del Consejo de Patrimonio Histórico Español, órgano de coordinación entre las Comunidades Autónomas y la Administración General del Estado en materia de patrimonio histórico, no podemos obviar el hecho de que es el propio Ministerio de Cultura el que ostenta la presidencia de ese Consejo, de lo que se deriva el hecho incontrovertido de que tiene en su poder la información que se le solicita, con independencia de que la hayan elaborado, inicialmente, las Comunidades Autónomas». 2. El MINISTERIO DE CULTURA Y DEPORTE dictó resolución con fecha 21 de febrero de 2023 en la que contestó al solicitante lo siguiente: « (…) Admitir a trámite la solicitud de acceso a la información pública por encontrarse en las causas reconocidas en la Ley 13/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y Buen Gobierno adjuntando a la misma los documentos siguientes: • Extracto de acta del 78º Consejo de Patrimonio Histórico Español celebrado en Córdoba, 10 y 11 de marzo de 2016 donde se ha propuesto, estudiado y aprobado la candidatura del Patrimonio Minero. Anexo1. • Extracto de acta del 79º Consejo de Patrimonio Histórico Español celebrado en Avilés, Asturias, el 6 de octubre de 2016 donde aprueba el acta del Consejo anterior. Anexo 2. • Extracto de acta del 81º Consejo de Patrimonio Histórico Español celebrado en La Rioja, 4, 5 y 6 de octubre de 2017 donde se menciona la candidatura Patrimonio Mundial del Patrimonio Minero. Anexo 3. R CTBG Número: 2023-0837 Fecha: 10/10/2023 • Extracto de acta del 82º Consejo de Patrimonio Histórico Español celebrado en Madrid, el 12 y 13 de abril de 2018 donde aprueba el acta del Consejo anterior. Anexo 4. • Ficha para la inclusión en la lista indicativa española de las rutas minero- industriales. Anexo 5. Inadmitir parcialmente a trámite la solicitud de acceso a la información pública 001- 075646 de 5 de enero de 2023 respecto a la información: • “(...) relación de inmuebles incluidos en dicha candidatura (...)” “otros informes o documentos consultivos elaborados por expertos u otros organismos públicos (como pudiera ser la Fundación CIUDEN) y entidades independientes que fueran eventualmente consultadas en el seno del procedimiento de aprobación de dicha candidatura (ICOMOS, INCUNA, etc.) (...)” por encontrarse en la causa de inadmisión reconocida en el artículo 18.1 c) de la Ley 13/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y Buen Gobierno. Dar traslado de la presente solicitud a la Junta de Andalucía y a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para que decidan sobre el acceso de la documentación afectada elaborada por estos. Anexo oficio de traslado». 3. Mediante escrito registrado el 13 de marzo de 2023, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente: « (…) No estando conforme con la respuesta a la solicitud de acceso a la información pública, pues: - Se estima que el Ministerio de Cultura no ha dado facilitado la documentación relativa al procedimiento de propuesta, estudio y/o aprobación de la mencionada candidatura, formalizada en 2007, pues el Acta nº78 del 10 de marzo de 2016, se refiere a la reformulación de la candidatura en el marco del proceso de revisión de la Lista Indicativa promovido en 2012. Con independencia del procedimiento de tramitación de las candidaturas en la Lista Indicativa de la UNESCO con anterioridad a 2012; el solicitante considera que el Ministerio de Cultura no ha aportado documentación alguna relativa a la formulación original de la candidatura “Patrimonio Histórico Minero” presentada en 2007. - Tampoco se han aportado los informes técnicos manejados por el Ministerio y/o las Comunidades Autónomas interesadas que sirvieran para argumentar esta iniciativa y que permitieran identificar el alcance la pretendida tutela patrimonial solicitada a la UNESCO y los bienes sujetos a ella. - Se estima improcedente que se excuse como causa de desestimación la “necesaria acción de reelaboración” de la “relación de inmuebles incluidos en dicha candidatura (...)” y “otros informes o documentos consultivos elaborados por expertos u otros organismos públicos (como pudiera ser la Fundación CIUDEN) y entidades independientes que fueran eventualmente consultadas en el seno del procedimiento de aprobación de dicha candidatura”, pues, los eventuales informes elaborados u aportados a la candidatura constituyen información pública elaborados, adquiridos u obtenidos en el ejercicio de las funciones del Ministerio. - De acuerdo con la citada Resolución 898/2021 de Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, se estima improcedente la remisión de la solicitud a las Comunidades Autónomas de documentación que custodia el Ministerio, pues no se ajusta a la Ley de Transparencia y Buen Gobierno, y se aleja del principio de disminución de cargas burocráticas prescito en la citada normativa. (…)». 4. Con fecha 24 de marzo de 2023, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno trasladó la reclamación al MINISTERIO DE CULTURA Y DEPORTE solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 18 de abril de 2023 se recibió respuesta con el siguiente contenido: « (…) SEXTO. – Referente al acceso a las actas del Consejo de Patrimonio Histórico tenemos que decir que es un órgano colegiado cuya creación la encontramos en la Ley 16/1985, de 25 de junio de Patrimonio Histórico Español y su regulación en el RD 111/1986 de 10 de enero, de desarrollo parcial de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. (…) En este sentido se constata por esta Dirección General que consta posible información solicitada en el acta del 54º Consejo de Patrimonio Histórico, celebrado el 29 y 30 de junio de 2006 en Pamplona, por lo que entendiendo que el acceso a dicha información no supone un perjuicio a los intereses relacionados en el artículo 14 de la LTAIBG por lo que no procede ser limitado se adjunta a estas alegaciones: • Extracto de acta del 54º Consejo de Patrimonio Histórico, celebrado el 29 y 30 de junio de 2006 en Pamplona. SÉPTIMO. – Por su parte, el artículo 19, en su apartado 4, dicta en cuanto a la tramitación de la solicitud de acceso a la información pública que “Cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso.” Este es el caso en el que se encuentran los informes técnicos manejados por el Ministerio y/o las Comunidades Autónomas interesadas que sirvieran para argumentar esta iniciativa y que permitieran identificar el alcance la pretendida tutela patrimonial solicitada a la UNESCO y los bienes sujetos a ella, ya que estos informes, aun obrando en nuestro poder, han sido elaborados en su integridad por la Comunidad Autónoma de Andalucía y por la Comunidad Autónoma de Murcia, por lo que, en virtud de este precepto legal se dio traslado de la solicitud a la Junta de Andalucía y a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia “para que decidan sobre el acceso de la documentación afectada elaborada por estos” como consta en el expediente remitido. (…) OCTAVO. - Respecto a la información sobre “(...) relación de inmuebles incluidos en dicha candidatura (...)”, así como “otros informes o documentos consultivos elaborados por expertos u otros organismos públicos (como pudiera ser la Fundación CIUDEN) y entidades independientes que fueran eventualmente consultadas en el seno del procedimiento de aprobación de dicha candidatura (ICOMOS, INCUNA, etc.) (...)” no obra ni se encuentra en poder de esta Dirección General documento alguno que contenga dicha información. (…)». 5. El 18 de abril de 2023, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes. El mismo día se recibió un escrito en el que se expone que: «(…) En relación con el punto 6 (…) Se entiende resuelta la solicitud relativa a las actas del Consejo de Patrimonio Histórico en la que se hubiera aprobado esta candidatura. Aclarado en el punto 8, que no obra en poder de la Dirección General de Bellas Artes informe consultivo externo alguno relativo a la inscripción de la propuesta “Patrimonio Histórico Minero” / “Rutas minero-industriales” en la Lista Indicativa, no se presenta objeción alguna. Se vuelve a dejar constancia de la disconformidad con la decisión de amparar bajo el artículo 19.4 (…)». II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a diversa información sobre la candidatura de Patrimonio Histórico Minero para su inscripción en la Lista Indicativa de la UNESCO. En concreto se solicitan las actas de las reuniones, los inmuebles incluidos en la candidatura, los informes técnicos recibidos por las comunidades autónomas afectadas, otros informes existentes en el procedimiento y el trámite formal de envío a la UNESCO. El Ministerio requerido resolvió concediendo el acceso parcial a la información, invocando, para la parte no concedida, la aplicabilidad de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG. Por otro lado, en relación con los informes remitidos por las comunidades autónomas de Andalucía y Murcia, se les traslada la solicitud para que sean esas administraciones las que respondan en aplicación del artículo 19.4 LTAIBG. 4. Durante la tramitación de este procedimiento ante el Consejo, el reclamante ha mostrado su conformidad con la información recibida, así como con la aplicación del artículo 18.1.c) LTAIBG respecto de parte de ella; mostrando, sin embargo, su disconformidad por lo que entiende ha sido una incorrecta aplicación del artículo 19.4 LTAIBG respecto de los informes técnicos aportados por las Comunidades Autónomas interesadas que sirvieran para argumentar esta iniciativa —invocando como precedente a su favor la resolución R/898/2021 de este Consejo—. Este punto, por tanto, constituye el objeto de esta resolución al ser el único extremo al que se circunscribe la reclamación una vez completada la información en trámite de alegaciones en este procedimiento. 5. A efectos de enjuiciar la conformidad de la actuación de la Administración en el caso que ahora nos ocupa con las previsiones legales, es preciso tener presente que el legislador español ha optado por incorporar en el artículo 19.4 LTAIBG una cláusula específica de competencia, conocida en la doctrina como la “regla de autor”, presente en el Derecho de la Unión Europea y en los ordenamientos de algunos estados, aunque no en todos. Como consecuencia de ello, el precepto aludido dispone que, «cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso.» Con independencia de la valoración que esta opción legislativa pueda merecer en cuanto a su justificación y a su congruencia con el sistema de acceso a la información pública que inspira la LTAIBG, su contenido prescriptivo resulta meridiano, de tal suerte que cuando concurren sus presupuestos este Consejo carece de base jurídica para exigir al órgano requerido que conceda el acceso a la información solicitada. Tal y como se ha indicado en otras ocasiones, aparte del presupuesto expreso (que la información haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro sujeto), la aplicación de la cláusula que nos ocupa requiere la concurrencia de otro requisito implícito: que el autor de la información sea un sujeto obligado por la LTAIBG. En el caso aquí analizado se dan ambos presupuestos pues, como señala el Ministerio, «esos informes, aun obrando en nuestro poder, han sido elaborados en su integridad por la Comunidad Autónoma de Andalucía y por la Comunidad Autónoma de Murcia», dos administraciones incluidas en el ámbito de aplicación de la LTAIBG. En consecuencia, no cabe cuestionar jurídicamente la actuación del Ministerio consistente en remitir la solicitud a los autores de la información para que decidan sobre el acceso en aplicación del artículo 19.4 LTAIBG. En este sentido es preciso subrayar la diferencia que concurre con la Resolución de este Consejo R-0898-2021, de 10 de mayo, aludida por el reclamante. Se razonaba en ella lo siguiente: «Aunque, como sostiene el Ministerio de Cultura, la solicitud para elevar un bien ante la UNESCO se realiza exclusivamente a través de la Comunidad Autónoma correspondiente, no por medio de la Entidad Local u otros organismos, y la selección de los bienes se realiza en el seno de las sesiones del Consejo de Patrimonio Histórico Español, órgano de coordinación entre las Comunidades Autónomas y la Administración General del Estado en materia de patrimonio histórico, no podemos obviar el hecho de que es el propio Ministerio de Cultura el que ostenta la presidencia de ese Consejo, de lo que se deriva el hecho incontrovertido de que tiene en su poder la información que se le solicita, con independencia de que la hayan elaborado, inicialmente, las Comunidades Autónomas». Los informes que traían causa de esa reclamación y posterior resolución del Consejo eran solo inicialmente elaborados por las comunidades autónomas, para luego pasar a formar parte de un proceso de selección de bienes que se realizaba en el seno del Consejo de Patrimonio Histórico Español, órgano colegiado con participación tanto del Estado como de las comunidades autónomas, en el que el Ministerio de Cultura ostenta la presidencia. Por lo tanto, la elaboración del expediente de selección de bienes, informes incluidos, correspondía a dicho órgano colegiado, al menos en su parte principal, por lo que no era, en ese caso, aplicable el artículo 19.4 LTAIBG. 6. De ello se deduce que la actuación ministerial es conforme a derecho, y, por tanto, la reclamación presentada debe ser desestimada, sin perjuicio de que el reclamante pueda interponer nueva reclamación contra los órganos competentes, en caso de falta de respuesta o de respuesta insuficiente o inadecuada por parte de los mismos. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada por frente a la resolución del MINISTERIO DE CULTURA Y DEPORTE. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez