Reclamación por denegación de acceso al inventario de vestigios del franquismo retirados por el Ministerio de Asuntos Exteriores

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 11 de diciembre de 2022 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Solicito el inventario actualizado de todos los elementos y vestigios del Franquismo retirados por el Ministerio de AAEE desde que se aprobó en 2007 la Ley de Memoria Histórica, el coste individualizado de cada retirada, así como la ubicación de su actual localización fuera de los espacios públicos y el departamento responsable de su custodia.» S/REF: 001-074633 N/REF: 611-2023 Fecha: La de firma. Dirección: MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN. Información solicitada: Inventario actualizado de todos los elementos y vestigios del Franquismo retirados por el Ministerio desde 2007. R CTBG Número: 2023-0686 Fecha: 30/08/2023 2. El MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN dictó resolución con fecha 17 de enero de 2023 inadmitiendo la solicitud contestando al solicitante lo siguiente: «(…) La información solicitada no se encuentra disponible en la Dirección General del Servicio Exterior, sino que se distribuye y forma parte de una pluralidad indeterminada de expedientes administrativos y patrimoniales suscritos entre el año 2007 y 2023, así como otras muy diversas fuentes de información como correos electrónicos, borradores, notas etc. Es el art 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, el que afirma que se inadmitirán a trámite las solicitudes de acceso a la información relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. En efecto, tras realizar una ponderación razonable de los datos solicitados, se entiende que la información que aquí se solicita exigiría una previa acción de reelaboración, constituyendo concretamente un supuesto de dispersión. Se trata de un supuesto de dispersión ya que la información solicitada no se encuentra disponible de manera completa, sistematizada y accesible, si no que forma parte de una multiplicidad indeterminada de expedientes y otras fuentes de información. A mayor abundamiento, es el CI 007/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, recuerda que a pesar de que la interpretación de las causas de inadmisión de esta ley debe ser siempre restrictiva, la inadmisión por reelaboración “puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada. A tenor de dicho criterio, la información que aquí se solicita exigiría de este órgano una reelaboración previa haciendo uso de diversas fuentes de información. Por todo lo anterior se inadmite a trámite la solicitud planteada. (…).» R CTBG Número: 2023-0686 Fecha: 30/08/2023 3. Mediante escrito registrado el 26 de enero de 2023, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG indicando lo siguiente: « He recibido esta notificación donde inadmiten mi petición de información, que es la siguiente (…).La razón alegada es que exigiría de ese órgano una reelaboración previa haciendo uso de diversas fuentes de información pues la información solicitada no se encuentra disponible de manera completa, sistematizada y accesible, sino que forma parte de una multiplicidad indeterminada de expedientes y otras fuentes de información. Es algo inaudito. El resto de Ministerios sí que me han remitido la información solicitada. No sé que es peor, que me nieguen esta información o poder contrastar que hay un descontrol total de la Administración a ese respecto, o ambas cosas a la vez. Además, la resolución viene sin firmar y sin fechar, aparece nombrado el fichero que lo contiene como “borrador”, no se menciona la posibilidad de un recurso ante el Consejo de la Transparencia y para más inri, pidieron la ampliación del plazo para contestar en base a que necesitaban más tiempo y así me darían mejor información. Solicito que se admita mi reclamación y se exija a ese Ministerio que me aporten lo solicitado, y dejen de utilizar maniobras torticeras para evitar la transparencia debida.» 4. Con fecha 22 de febrero de 2023, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno trasladó la reclamación al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. Con fecha 10 de marzo de 2023 se recibió escrito con el siguiente contenido: «(…) Desde la Dirección General del Servicio Exterior se inadmitió la solicitud de acceso a la información pública del reclamante dando en todo momento debido cumplimiento al mandato legal establecido en la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, así como cumpliendo de forma estricta y escrupulosa los criterios interpretativos emanados del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. En efecto, la información solicitada por el reclamante no se encuentra disponible en la Dirección General del Servicio Exterior, sino que como ya se señalaba en la resolución reclamada, se distribuye y forma parte de una pluralidad indeterminada de expedientes administrativos y patrimoniales suscritos entre el año 2007 y 2023, así como otras muy diversas fuentes de información como correos electrónicos, borradores, notas etc. La primera alegación del reclamante es que la inadmisión a trámite de solicitud de acceso es algo inaudito. No obstante, se recuerda al reclamante que es el art 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, el que afirma que se inadmitirán a trámite las solicitudes de acceso a la información relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. En efecto, tras realizar una ponderación razonable de los datos solicita dos, se entiende que la información que aquí se solicitó exigiría una previa acción de reelaboración, constituyendo concretamente un supuesto de dispersión. Se trata de un supuesto de dispersión ya que la información solicitada no se encuentra disponible de manera completa, sistematizada y accesible, si no que forma parte de una multiplicidad indeterminada de expedientes y otras fuentes de información. A mayor abundamiento, es el CI 007/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el que recuerda que a pesar de que la interpretación de las causas de inadmisión de esta ley debe ser siempre restrictiva, la inadmisión por reelaboración “puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada. A tenor de lo anterior, la información que aquí se solicita exigiría de este órgano una reelaboración previa haciendo uso de diversas fuentes de información. La segunda alegación que plantea el reclamante es que el resto de Ministerios sí que han remitido la información solicitada y que ello denota un descontrol en la Administración. Sin embargo, debe recordarse al reclamante en este punto, la diversidad y gran heterogeneidad existente entre los distintos departamentos ministeriales, en especial en materia patrimonial, donde el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación cuenta con un patrimonio rico y extenso de más de 500 inmuebles entre servicios centrales y el servicio exterior de España. Ese extenso patrimonio español implica a su vez una mayor diversidad en materia de elementos y vestigios franquistas, de ahí que la información solicitada no se encuentre disponible de manera completa, sistematizada y accesible, si no que forme parte de una multiplicidad indeterminada de expedientes y otras fuentes de información, más si cabe a lo largo de más de quince años de expedientes que abarcarían la solicitud del reclamante. Esa elefantiásica pluralidad de expedientes y otras fuentes de información exigen necesariamente de una acción de reelaboración previa. No sólo eso, sino que, de tener que realizarse dicha acción de reelaboración previa, supondría una paralización de los servicios de la Dirección General del Servicio Exterior, dada la dispersión, heterogeneidad, complejidad y el volumen de la información solicitada. La última alegación del reclamante es que “para más inri, pidieron la ampliación del plazo para contestar en base a que necesitaban más tiempo y así me darían mejor información”. A este respecto, se recuerda que es el artículo 20.1 de la Ley 19/2013 el que afirma que el plazo para conceder el acceso a la información “podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. Como se ha explicado previamente, dada la enorme pluralidad y heterogeneidad de expedientes que atañen en este ámbito al Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, se justificaba la ampliación de plazo dada la complejidad y volumen de la información solicitada, sin perjuicio de la posterior apreciación de que la existencia de una multiplicidad de expedientes muy diversos exigía de un nuevo tratamiento de la información y por ende de una acción previa de reelaboración. En dicho sentido, esta Dirección General ha cumplido escrupulosamente el mencionado artículo 20.1 de la Ley 19/2013. (…)» 5. El 15 de marzo de 2023, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimará pertinentes. El 16 de marzo de 2023 se recibió un escrito en el que se expone lo siguiente: «Son verdaderamente inauditas las alegaciones del Ministerio de AAEE en este procedimiento. Pareciese que dicho Ministerio NO lleva el control centralizado de la retirada de los vestigios franquistas, lo cual facilitaría que cualquier subalterno hiciera lo que quisiera al respecto, sin que quedara registro de los comportamientos individuales. El Ministerio habla de dispersión y además contradice la posición del resto de Ministerios que sí que llevan al día la información solicitada. Lo que a juicio del solicitante pasa aquí, es que el Ministerio de AAEE no quiere aportar la información solicitada, y no hay más, y así encubrir el descontrol y la multiplicidad de criterios contradictorios aplicados, lo que impide hacer un escrutinio de su función pública. Además, el Ministerio no aclara cuáles son esas fuentes de información donde está la información solicitada, imposibilitando a esta parte acudir directamente a ellas llegado el caso, sino que se escuda en elementos indeterminados como emails, notas, borradores, expedientes, otras fuentes, etc… cuando el derecho administrativo obliga a gestionar dichas retiradas por medio de los oportunos trámites y expedientes administrativos con sus exigencias jurídicas y formalidades. Aquí pareciese que se ha hecho todo sin los preceptivos procedimientos. Además, para más abundamiento las alegaciones hablan de “diversidad” y elefantiásica pluralidad de expedientes en materia patrimonial lo cual es en sí algo que no se ajusta a derecho, pues la Administración debe tener inventariados todos sus elementos patrimoniales, como no puede ser de otra manera. Desconcierto produce igualmente, lo cual suena a otra excusa más, la afirmación de que aportar esa información produciría el colapso del Ministerio y sonrojo produce lo afirmado de que se ha ampliado el plazo para responder en un mes más, para finalmente llegar a la conclusión de que no se puede aportar la documentación e información solicitada.» II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a la actualización de diversa información sobre los vestigios del franquismo retirados por aplicación de las previsiones de la legislación en materia de memoria histórica en el ámbito del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación. El precitado Departamento inadmitió la solicitud al considerar de aplicación la causa prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG, esto es, información para cuya divulgación es necesaria una acción previa de reelaboración. 4. Con carácter previo al análisis de la cuestión de fondo, desde una perspectiva formal, es preciso referirse a la objeción formulada por el reclamante sobre la ampliación de plazo para resolver partiendo de la base de lo dispuesto en el artículo 20.1 LTAIBG de acuerdo con el cual «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante». La ampliación de plazo para resolver, según el criterio CI/005/2015, de 14 de octubre, de este Consejo «(…) por tratarse de una excepción al plazo general, deberá ser convenientemente justificada y relacionada con el caso concreto y esta justificación habrá de constar de forma motivada.» En este sentido, se ha señalado ya que la correcta aplicación de esta posibilidad de ampliación de plazo se ciñe a dos supuestos: (i) «el volumen de datos o informaciones» y (ii) «la complejidad de obtener o extraer los mismos»; debiéndose justificar su concurrencia de forma expresa y en relación con el caso concreto. Se establece así una interpretación restrictiva de esta facultad que este Consejo ya había defendido en resoluciones precedentes insistiendo en la necesidad de que el acuerdo de ampliación quede «debidamente justificado y argumentado» (R 184/2018, de junio), exprese «sus causas materiales y sus elementos jurídicos» y (R 34/2018, de 10 de abril) y que, en consecuencia, considera contraria a Derecho una ampliación del plazo que «no fue suficientemente argumentada» (R 98/2017, de 30 de mayo o R 110/2017, de 1 de agosto), no contiene «especificación alguna de las causas que [la] motivan» (R 259/2017, de 30 de agosto), «no aclara en qué consiste dicha dificultad» de acceder a la información en la que se ampara (R 156/2016, de 5 de julio) o que, incluso, se basa en motivos diferentes a los legalmente previstos, como la necesidad de efectuar unas «consultas internas», el hecho «de que la solicitud haya debido ser atendida en un periodo en el que los recursos humanos disponibles puedan haber disminuido» (R 392/2016, de 16 de noviembre) o simplemente, la oportunidad de «disponer de más tiempo para preparar la resolución» (R 105/2018, de mayo, 231/2018, de julio, R 301/2018, de 13 de agosto, R 356/2018, de 10 de septiembre, R 483/2018, de 15 de noviembre). Asimismo, lo que la LTAIBG tampoco permite es ampliar el plazo únicamente para disponer de más tiempo y, finalmente, acabar por no dar la información solicitada, que es precisamente lo que ha ocurrido en el presente caso. La ampliación del plazo tiene sentido siempre y cuando se necesite más tiempo para buscar la información o la documentación requerida por ser necesaria la ampliación para encontrarla y, se puede entender que en principio, ponerla a disposición del solicitante; es decir, por tener que realizar labores reales para identificar los informes donde puede estar archivado el expediente o en las propias bases de datos, porque afecta a un número muy importante de documentos y tiene que realizarse una búsqueda de los mismos que excede del tiempo de un mes o porque la entrega de documentos requiere de procesos de escaneo y anonimización importantes. Todo ello, con la intención de recabar efectivamente la información o documentación requeridas para entregársela al solicitante. 5. Asimismo, antes de examinar el fondo del asunto ha de formularse alguna consideración respecto de las manifestaciones vertidas por el reclamante en relación con la actuación material del Ministerio requerido. El ámbito de actuación de este Consejo se define en la LTAIBG y está relacionado con el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa definida en sus artículos 6 a 8, así como con el ejercicio del derecho de acceso a la información pública en los términos de los artículos 13 y siguiente de la misma Ley. En consecuencia, no corresponde a este Consejo velar por el cumplimiento de la legislación administrativa general y especial por parte de la Administración Pública, así como tampoco pronunciarse sobre el mayor o menor grado de eficacia y eficiencia de la actividad administrativa. 6. En relación con la concurrencia de la causa prevista en el artículo 18.1. c) LTAIBG, según la cual, se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes «[r]elativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración», se ha de comenzar recordando que la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530) establece con claridad cuál ha de ser el punto de partida a la hora de aplicar lo dispuesto en el artículo 18 LTAIBG: la interpretación estricta, cuando no restrictiva, de las causas de inadmisión de solicitudes de información partiendo de la premisa de la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información, que no permite aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho. En particular, en lo que aquí interesa, señala que «la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información» —jurisprudencia reiterada en SSTS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) y de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272)—. La jurisprudencia parte de la premisa de que «(…) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)» —STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810)—. Ese carácter complejo puede venir determinado por la necesidad de realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos. Se incluye, también, en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos —STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256)—. Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información; así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama. 7. Como ha quedado recogido en detalle en los antecedentes, el Ministerio justifica la concurrencia de la causa de inadmisión invocada apelando a que se está en presencia de un supuesto de “información dispersa y diseminada” al tratarse de un número no cuantificado de expedientes de naturaleza patrimonial elaborados desde 2007 a 2023, circunstancia a la que se añade la dificultad derivada de la compleja estructura organizativa del Departamento ministerial concernido que, según manifiesta en sus alegaciones, «cuenta con un patrimonio rico y extenso de más de 500 inmuebles entre servicios centrales y el Servicio Exterior de España. Ese extenso patrimonio español implica a su vez una mayor diversidad en materia de elementos y vestigios franquistas, de ahí que la información solicitada no se encuentre disponible de manera completa, sistematizada y accesible, si no que forme parte de una multiplicidad indeterminada de expedientes y otras fuentes de información», concluyendo que «de tener que realizarse dicha acción de reelaboración previa, supondría una paralización de los servicios de la Dirección General del Servicio Exterior, dada la dispersión, heterogeneidad, complejidad y el volumen de la información solicitada». Pues bien, con independencia de si la información solicitada debiera o no estar sistematizada y disponible (cuestión sobre la que, como se ha dicho, este Consejo no tiene competencia para dictaminar), al haberse aportado formalmente a este procedimiento un documento público en el que la persona responsable del órgano competente manifiesta que no dispone de ella «de manera completa, sistematizada y accesible», se ha de partir de este dato como hecho cierto. Siendo así, es indudable que la singular estructura del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación -y, en particular, la conformada por la organización del Servicio Exterior del Estado regulada en los artículos 41 y siguientes de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio E xterior del Estado-, ha de tenerse en cuenta a la hora de valorar la dificultad de elaborar la información solicitada. Atendidas todas estas circunstancias excepcionales, ha de considerarse suficientemente justificada la concurrencia de la causa de inadmisión invocada en la medida en que, al no encontrarse la información centralizada, para ser facilitada debería recabarse de una pluralidad de expedientes y fuentes dispersas, parte de las cuales se encuentran incluso fuera del territorio nacional, por lo que se dan los presupuestos recogidos en la jurisprudencia del Tribunal Supremo para concederle aplicación. En consecuencia, por las razones expuestas, procede desestimar la reclamación. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación planteada frente al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez