Reclamación por denegación de acceso a facturas y detalles de trayectos de un contrato público estimada parcialmente

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 5 de enero de 2023 el sindicato reclamante solicitó a UMIVALE ACTIVA, MUTUA COLABORADORA CON LA SEGURIDAD SOCIAL, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Se solicita a Umivale la siguiente información del contrato público SER/22-0321-OSA: - Facturas. - Tickets que deben acompañar a las facturas. - Detalle de los trayectos conforme detallan los pliegos». S/REF: N/REF: 515-2023 Fecha: La de firma Dirección: COLABORADORA CON LA SEGURIDAD SOCIAL Información solicitada: Información sobre un contrato público R CTBG Número: 2023-0657 Fecha: 22/08/2023 2. UMIVALE ACTIVA / MUTUA COLABORADORA CON LA SEGURIDAD SOCIAL dictó resolución con fecha 3 de febrero en la que contestó al sindicato solicitante lo siguiente: «Una vez analizada la solicitud de información referente al expediente de contratación SER-22-0321-OSA, esta Mutua considera que no es posible conceder el acceso a la información a que se refiere dicha solicitud, por diversos motivos, que a continuación detallaremos. En primer lugar, consideramos que no tienen legitimación para ello al no existir un vínculo entre los peticionarios y la información requerida. Así lo avala la Resolución R/0159/2017 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la cual, concluye que debe existir relación entre el sindicato y el objeto de la solicitud: c) En definitiva, hemos señalado con reiteración que para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado "función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores" (STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2). Debe existir, además, un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado (SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5 ; y 24/2001, de 29 de enero , FJ 5). En segundo lugar, cabe indicar que esta Mutua considera dicha petición como abusiva, tanto en cuanto requiere un proceso que obliga a paralizar el resto de la gestión de esta Entidad y, tal y como se establece en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (artículo 18.1.e), se considerarán causas de inadmisión las peticiones: “e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley” En igual sentido se pronuncia el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en su Criterio 3/2016 en el que señala como abusivo: “Cuando, de ser atendida, requiera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la R CTBG Número: 2023-0657 Fecha: 22/08/2023 atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indica-dores objetivos”. En tercer lugar, en cuanto a los datos solicitados, cabe tener en cuenta que, dentro de las facturas, sus tickets y el detalle de los trayectos aparecen los datos personales de los pacientes. Por ello, hemos de rechazar su petición puesto que el segundo párrafo del artículo 15.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno sostiene que: Si la información incluyese datos personales que hagan referencia al origen racial, a la salud o a la vida sexual, incluyese datos genéticos o biométricos o contuviera datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no con-llevasen la amonestación pública al infractor, el acceso solo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de ley. Aun en el caso de proporcionarle la información, eliminando estos datos, supondría una reelaboración de la información, lo cual, además de ser como ya hemos señalado abusivo, también, está contemplado por Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (artículo 18.1.c), como una causa de inadmisión a las peticiones: c) Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. De la misma manera el Criterio 7/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno aclara este concepto al señalar como reelaboración de una petición si: “Supone un nuevo tratamiento de la información”. Por todo lo anteriormente expuesto consideramos que la información demandada no ha de ser proporcionada». 3. Mediante escrito registrado el 8 de febrero de 2023, el sindicato solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente: « (…) - En relación con el primer motivo de denegación, parece obviar por completo la Entidad que el art. 12 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, faculta a todas las personas, tanto físicas como jurídicas, el acceso a la información pública. La Entidad hace un ejercicio de espigueo en cuanto al “copia-pega” de la Resolución R/0159/2017, pues solo selecciona el trozo que a su interés conviene, obviando que dicha resolución ampara al sindicato reclamante que el Ministerio de Hacienda le aporte la información solicitada; y en suma, se trata el “copia y pega” de un dilema acerca de la capacidad procesal de los sindicatos en el orden contencioso- administrativo, en ningún caso en cuanto a su legitimación como persona que solicita información pública. - En cuanto al segundo motivo de denegación, cabe decir que confunde la entidad, no se sabe si a propósito, un criterio de inadmisión con uno de denegación. De esgrimirse en base al art. 18.1.e de la Ley de Transparencia, debe motivar Umivale cuál es el abuso no justificado con la finalidad, lo que conllevaría la inadmisión de la solicitud, y sin embargo la Mutua sí ha tramitado la solicitud pues ha concluido no aportar la información requerida. A mayor abundamiento, esta parte expuso el motivo de la solicitud, sin ser requisito necesario conforme al art. 17.3 de la misma norma, y aun así el supuesto abuso que acoge la Entidad como segundo motivo de denegación no deja de ser la mención superflua de abuso, sin mayor justificación. Es cierto que aparentemente refieren un abuso por conllevar una paralización del resto de la gestión de los sujetos obligados conforme al criterio 3/2016 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, pero ello sigue siendo una vaga referencia a una posible afectación que no se manifiesta de ninguna de las maneras en una concreción de cómo afectaría a la ejecución del contrato concreto. Es más, a esta parte no se le ocurre cómo puede paralizar la gestión del contrato público referenciado el aporte al solicitante de las facturas, tickets y detalles de los servicios ya realizados, pues se trata de documentos ya archivados y que deben obrar en poder del órgano de contratación durante al menos 5 años conforme a la normativa de Hacienda. Por lo anterior, no siendo otra cosa que información que obra en poder de Umivale, no se aprecia ningún motivo por el cual su entrega paralice la ejecución del contrato. - En cuanto al tercer motivo de denegación de información manifestado por Umivale, esta Mutua alega que “anonimizar” la información es un ejercicio de reelaboración de la información, según el criterio 7/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. (…) Por lo tanto, ha utilizado Umivale un criterio que en efecto favorece a esta parte, pues la eliminación de datos de carácter personal no supone reelaboración de la información, como no podría ser de otro modo, pues no se trata de “volver a elaborar algo”, sino de aplicar un mínimo tratamiento». 4. Con fecha 17 de febrero de 2023, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno trasladó la reclamación al UMIVALE ACTIVA / MUTUA COLABORADORA CON LA SEGURIDAD SOCIAL solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. A fecha de elaborarse la presente resolución no se ha recibido contestación. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a diversa información sobre un expediente de contratación de la Mutua Colaboradora, en concreto las facturas, tickets y detalle de trayectos realizados. La Mutua resuelve denegando el acceso a la información por considerar no legitimado al sindicato solicitante, por la concurrencia de las causas de inadmisión de las letras c) y e) del artículo 18.1 LTAIBG, así como por la aplicación del límite del artículo 15.1 LTAIBG. 4. Antes de entrar a examinar las cuestiones de fondo, es necesario subrayar que la entidad reclamada no ha contestado al requerimiento de este Consejo de envío del expediente ni ha presentado las alegaciones solicitadas. Este proceder dificulta considerablemente el cumplimiento de la función encomendada a esta Autoridad Administrativa Independiente al no proporcionarle su parecer sobre los argumentos en los que se sustenta la reclamación, de modo que pueda disponer de todos los elementos de juicio para valorar adecuadamente las circunstancias concurrentes y pronunciarse sobre la procedencia o no de conceder el acceso a la información solicitada. 5. En lo que respecta a la afirmación que se hace en la resolución de que el recurrente carece de legitimación para presentar la solicitud de acceso a la información, «al no existir un vínculo entre los peticionarios y la información requerida», es preciso recordar que el artículo 12 LTAIBG reconoce el derecho a todas las personas sin distinción alguna y que, con base en ello, está plenamente reconocido, tanto por este Consejo como por los tribunales, que su titularidad también corresponde a las personas jurídicas, por lo que esta objeción no puede ser admitida. 6. Sentado lo anterior, corresponde examinar si efectivamente concurren las causas de inadmisión previstas en las letras c) y e) del el artículo 18.1. LTAIBG que han sido invocadas por la reclamada en su resolución denegatoria del acceso. A este respecto, hay que comenzar recordando que la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530) ya ha establecido con claridad cuál ha de ser el punto de partida a la hora de aplicar lo dispuesto en el artículo 18 LTAIBG: la interpretación estricta, cuando no restrictiva, de las causas de inadmisión de solicitudes de información, partiendo de la premisa de la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información, que no permite aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho. Concluye en este caso el Tribunal que «la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información». Doctrina reiterada con posterioridad en la STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) en la que, además, se puntualiza que «la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida», y también en la STS de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272). 7. En lo que respecta a la concurrencia en este caso de la causa de inadmisión de la letra e) del artículo 18.1 LTAIBG, con arreglo a la cual se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes que «tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de este Ley», es necesario tener en cuenta la estricta doctrina establecida por el Tribunal Supremo, que ha señalado que la persecución de un interés meramente privado no está prevista como causa de inadmisión en la ley, y que «la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley» (STS de 12 de noviembre de 2020 -ECLI:ES:TS:2020:3870). Por tanto, la resolución que inadmita una reclamación con fundamento en el artículo 18.1.e) LTABIG debe justificar, por un lado, el carácter abusivo de la reclamación, por incurrir en un abuso de derecho conforme al artículo 7 del Código Civil (acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero,) y, por otro, la ausencia de justificación en la finalidad de transparencia, sin que para ello resulte suficiente la persecución de un interés meramente privado. Y, para estimar que el ejercicio de un derecho tiene carácter abusivo se tendrá que acreditar que se dan los presupuestos establecidos por el Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia, que el propio Tribunal recopiló y sistematizó en el fundamento jurídico octavo de su Sentencia de 15 noviembre de 2010 (ECLI:ES:TS:2010:6592) en los siguientes términos: “La doctrina del abuso de Derecho, en palabras de la STS de 1 de febrero de 2006 (RC nº. 1820/2000 ) se sustenta en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho ( Sentencias de 8 de julio de 1986 , 12 de noviembre de 1988 , 11 de mayo de 1991 y 25 de septiembre de 1996 ); exigiendo su apreciación, en pala bras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo).” Ninguna de estas condiciones de carácter subjetivo y objetivo se han demostrado ni se aprecian en el caso de esta reclamación. Ni hay una extralimitación en la conducta carente de finalidad seria y legítima, con voluntad de perjudicar o huérfana de interés legítimo, ni se observa un exceso en el ejercicio del derecho que pueda calificarse como anormal. En consecuencia, no se puede considerar justificada la concurrencia de la causa de inadmisión invocada. 8. En relación con la causa de inadmisión de la letra c) del artículo 18.1 LTAIBG, con arreglo a la cual se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes «relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración», es igualmente necesario partir de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que, en la STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) señala que «(…) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso , la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a vari as causas (…)». Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos. Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) en la que se incl uye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública. Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información —sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa—; así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama. En el presente caso no se aprecia la concurrencia de ninguno de los presupuestos que, con arreglo a la doctrina de este Consejo y la jurisprudencia de los tribunales, justifican la concurrencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1 c) LTAIBG. No se solicita información dispersa y diseminada en fuentes diversas, ni su recopilación para conceder el acceso requiere complejas labores previas, pues se ciñe a informaciones relativas a un único contrato que, por obligación legal, debe conservarse en los archivos de la reclamada. En consecuencia, no cabe tampoco acoger la concurrencia de esta causa de inadmisión. 9. Por último, se ha de señalar que asiste la razón a la entidad reclamada cuando sostiene que el artículo 15.1 LTAIBG impide facilitar información que contenga datos personales pertenecientes a las categorías especiales que en él se determinan, entre las que se encuentran los datos que hagan referencia a la salud. No obstante, como tantas veces se ha señalado por este Consejo, el hecho de que la información solicitada contenga datos de carácter personal no justifica, por sí mismo, una denegación total del acceso, pues el principio de proporcionalidad exige que, antes de adoptar una decisión que deje sin ningún contenido el ejercicio del derecho se deberá examinar la posibilidad prevista en el artículo 16 LTAIBG de conceder un acceso parcial, de modo que únicamente resultará admisible desestimar una solicitud en su totalidad en aquellos casos en los que se justifique suficientemente la imposibilidad de facilitar la parte de la información no afectada por el límite. En el presente caso, no se ha justificado mínimamente tal imposibilidad ni, con los datos disponibles dado que no se han formulado alegaciones, resulta apreciable de oficio. Como ya se ha apuntado, las tareas de anonimización necesarias para facilitar la información pública no se pueden considerar incluidas dentro de la categoría de reelaboración recogida en el artículo 18.1.c). Por otra parte, al tratarse de información referida a un único contrato, este Consejo no aprecia especial dificultad en la ejecución de las medidas necesarias para facilitarla «de modo que se impida la identificación de las personas afectadas» como permite el artículo 15.4 LTAIBG. Únicamente, aplicando el principio de proporcionalidad, este Consejo no considera necesario que se proporcionen los “tickets que deben acompañar a las facturas”, pues la información relevante para los fines de la transparencia ya figura en las propias facturas y, en este caso, las labores necesarias para su anonimización resultan desproporcionadas en relación con su valor añadido. 10. En consecuencia, por las razones expuestas, procede estimar la presente reclamación con el fin de que se conceda el acceso a la información relativa a las facturas y a los trayectos debidamente anonimizada, de modo que se impida la identificación de las personas afectadas. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede: PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por la CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS frente a la resolución de UMIVALE ACTIVA / MUTUA COLABORADORA CON LA SEGURIDAD SOCIAL. SEGUNDO: INSTAR a UMIVALE ACTIVA / MUTUA COLABORADORA CON LA SEGURIDAD SOCIAL a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información del contrato público SER/22-0321-OSA de conformidad con lo indicado en el fundamento jurídico 10 de esta resolución : - Facturas. - Detalle de los trayectos conforme detallan los pliegos. TERCERO: INSTAR a UMIVALE ACTIVA / MUTUA COLABORADORA CON LA SEGURIDAD SOCIAL a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez