Reclamación de acceso a informes sobre el rescate de las clínicas dentales Vivanta estimada por el CTBG

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, en fecha 10 de octubre de 2022 la reclamante solicitó al Ministerio de Hacienda y Función Pública, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «1.- Copia de los informes confeccionados en el Ministerio de Hacienda o que obren en su poder confeccionados por terceros en relación al expediente de solicitud de rescate de las clínicas dentales VIVANTA y de todos aquellos que obren en poder de la Ministra determinantes de la decisión de proponer un rescate por importe de 40 millones de euros». S/REF: 001-072814 N/REF: R-0986-2022; 100-007680 [Expte. 7-2022] Fecha: La de firma Dirección: Administración/Organismo: MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA Información solicitada: Informes relativos al rescate de las clínicas dentales Vivanta R CTBG Número: 2023-0451 Fecha: 08/06/2023 2. Mediante escrito registrado el 16 de noviembre de 2022, la solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG con el siguiente contenido: «PRIMERO: Que en fecha de 10 de octubre de 2022 se solicitó información al Ministerio de Hacienda cuyo contenido adjuntamos a la presente denuncia. SEGUNDO: Que transcurrido el plazo establecido desde el inicio del procedimiento, este organismo ha incumplido la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno dado que no existe resolución expresa (…)». 3. Con fecha 17 de noviembre de 2022, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió la reclamación al Ministerio de Hacienda y Función Pública al objeto de que se formulasen las alegaciones que se considerasen oportunas. El 29 de noviembre de 2022 se recibió respuesta con el siguiente contenido: «El 10 de octubre de 2022 se recibe a través de la sede electrónica del portal de Transparencia la solicitud número 001-072814 presentada por Dª. (…) en la que se solicita la siguiente información: (…) Con fecha 25 de octubre de 2022, esta solicitud se recibió en la Subsecretaría de Hacienda y Función Pública, fecha a partir de la cual empieza a contar el plazo de un mes para su resolución, previsto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Con fecha 25 de noviembre de 2022, se ha emitido la resolución de dicho expediente y se ha notificado a la interesada a través de la sede electrónica del portal de Transparencia, comprobándose que ha comparecido con la misma fecha (se adjuntan ambos documentos). Por lo tanto, la resolución se ha notificado dentro del plazo de un mes para resolver desde la recepción de la misma por el órgano competente para resolver, de conformidad con el artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (…)». En la citada resolución, que se adjunta en las alegaciones, se acordaba lo siguiente: R CTBG Número: 2023-0451 Fecha: 08/06/2023 «(…) Una vez analizada la solicitud, se resuelve denegar el acceso a la información solicitada, considerando que la Disposición Adicional Primera de la Ley 19/2013 establece, en su apartado segundo, lo siguiente: “2. Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”. El Real Decreto-ley 25/2020, de 3 de julio, de medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo, establece en su artículo 2.17 un régimen específico de acceso, conforme al siguiente tenor literal: “Los datos, documentos e informaciones que obren en poder del Consejo Gestor y de SEPI en virtud de las funciones que le encomienda este real decreto-ley tendrán carácter reservado y, con las excepciones previstas en la normativa vigente, no podrán ser divulgados a ninguna persona o autoridad, ni utilizados con finalidades distintas de aquellas para las que fueron obtenidos. Quedarán también obligadas a guardar secreto y a no utilizar la información recibida con finalidades distintas de aquella para la que les sea suministrada los auditores de cuentas, asesores legales y demás expertos independientes que puedan ser designados por el Consejo Gestor y por SEPI en relación con el cumplimiento de las funciones que tienen legalmente atribuidas. Este carácter reservado cesará desde el momento en que los interesados hagan públicos los hechos a los que los datos, documentos e informaciones se refieren.” Dicha regulación específica determina el carácter reservado de cualquier documento que se haya emitido en virtud de las funciones que encomienda el indicado real decreto-ley, desplazando, en consecuencia, el régimen de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre». 4. El 15 de diciembre de 2022, se concedió audiencia a la reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes. El 27 de diciembre de 2022, se recibió un escrito con el siguiente contenido: «En primer lugar hay que manifestar la extrañeza que nos causa que un expediente presentado ante el Ministerio de Hacienda el 10 de octubre, tarde 15 días en ser remitido a la Unidad de Transparencia encargada de su resolución y que nos notifiquen el día 18 de noviembre que el inicio de tramitación fue el 25 de noviembre. Este proceder del Ministerio es totalmente incompatible con las previsiones legales establecidas y las normas procedimentales, da ahí que se haya interpuesto la reclamación por silencio dado que el día que se interpuso ante el CTBG el 16 de noviembre, no se había notificado el inicio del procedimiento, notificación que se realizó con posterioridad al inicio de tramitación del CTBG. Se deniega la información por la existencia de un régimen específico de acceso contenido en el artículo 2.17 del Real Decreto-ley 25/2020, de 3 de julio, de medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo, al establecer una reserva específica de confidencialidad al disponer que “los datos, documentos e informaciones que obren en poder del Consejo Gestor y de SEPI en virtud de las funciones que le encomienda este real decreto-ley tendrán carácter reservado y, con las excepciones previstas en la normativa vigente, no podrán ser divulgados a ninguna persona o autoridad, ni utilizados con finalidades distintas de aquellas para las que fueron obtenidos.” Sin embargo, esta reserva de confidencialidad no puede ser interpretada en el sentido defendido por el órgano requerido, según el cual el car ácter reservado de los documentos determina que el acceso a los mismos sólo puede concederse con arreglo a la Ley 9/1968, de 5 de abril sobre Secretos Oficiales, pues es evidente que el ámbito de aplicación de esta norma no alcanza a los documentos solicitados por cuanto su contenido no reúne las condiciones que para la declaración de una materia como clasificada se exigen en el artículo tercero de la misma que, literalmente, reza: “A los efectos de esta Ley, podrán ser declaradas "materias clasificadas" los asuntos, actos, documentos, informaciones, datos y objetos cuyo conocimiento por personas no autorizadas pueda dañar o poner en riesgo la seguridad y defensa del Estado.” El Tribunal Supremo en su Sentencia de 8 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:842), en un supuesto similar examinando el alcance de la reserva de confidencialidad contenida en el artículo 7 del Real Decreto 1591/2009, de 16 de octubre, por el que se regulan los productos sanitarios (…). Sin embargo, una vez sentada esta doctrina, el propio Tribunal Supremo se encarga de dejar claro que la aplicación de las regulaciones sectoriales que imponen límites al derecho de acceso no puede realizarse al margen de la normativa básica transversal contenida en la LTAIBG, sino que habrá de ajustarse al marco general que en ella se define (…). En el presente caso resulta innegable que existe un interés público en conocer dicho expediente ante la importante cuantía de dinero público concedido a una entidad privada, dicho conocimiento entronca directamente con los fines de la transparencia y del derecho de acceso a la información expresados en el preámbulo de la Ley de Transparencia y permite a los ciudadanos someter a escrutinio las decisiones de los responsables públicos, saber cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos y bajo qué criterios actúan nuestras instituciones. Procede por tanto la estimación de la reclamación planteada». II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a los informes que obren en el Ministerio de Hacienda relativos al rescate de las clínicas odontológicas Vivanta. La solicitante entendió desestimada su solicitud por silencio e interpuso la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG. En el trámite de alegaciones en este procedimiento, el Ministerio requerido pone de manifiesto que la reclamación se ha interpuesto el 16 de noviembre de 2022, con anterioridad a que finalizase el plazo para de resolución, dado que la solicitud de información tuvo entrada en el órgano competente para resolver el 25 de octubre de 2022 y el plazo finalizaba el 25 de noviembre de 2022, fecha en la que se emitió la resolución y se notificó a la interesada. En la citada resolución se acuerda denegar el acceso a la información con fundamento en el apartado 2 de la Disposición adicional primera de la LTAIBG, por tener el carácter de reservado y, por tanto, regirse por su normativa específica (Real Decreto-ley 25/2020, de 3 de julio, de medidas urgentes para apoyar la reac tivación económica y el empleo). 4. Antes de entrar a examinar el fondo del asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l] a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante». En el presente caso, el Ministerio pone de manifiesto que la solicitud de información presentada el 10 de octubre de 2022 tuvo entrada en el órgano competente para resolver el 25 de octubre de 2022 y fue resuelta y notificada a la interesada un mes después, dentro, por tanto, del plazo legalmente establecido. Sin embargo, debe remarcarse que el retraso por parte de la Administración en la tramitación de la solicitud de información y la aceptación de la competencia por parte del órgano competente para resolver —retraso de 15 días— ni puede imputarse a la reclamante, ni puede repercutir negativamente en su esfera jurídica, teniendo en cuenta que dicha circunstancia no le fue comunicada a la reclamante (o, al menos, no consta en el expediente). Y, en todo caso, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta». 5. Sentado lo anterior, y por lo que respecta a la invocación por el Ministerio de la Disposición adicional primera, segundo apartado, de la LTAIBG –según cuyo tenor «se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información»— no puede desconocerse que este Consejo de Transparencia ya se ha pronunciado sobre cuestiones sustancialmente idénticas. Así, por ejemplo, en la resolución R CTBG 2023-0125, de 2 de marzo, o, particularmente (en la medida en que se refiere al rescate de la misma mercantil) en la resolución R CTBG 2023-0354, de 16 de mayo, en las que el objeto de la reclamación también era la denegación del acceso al mismo tipo de información (informes y documentación referentes a la concesión de rescates y ayudas) con los mismos argumentos que en este caso, llegándose a una conclusión estimatoria o estimatoria parcial. En las citadas resoluciones se pone de manifiesto que la regulación contenida en el artículo 2.17 del Real Decreto Ley Real Decreto-Ley 25/2020, de 3 de julio, de medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo, aunque contenga una regulación específica que afecta al derecho de acceso a la información, en tanto establece «una reserva de confidencialidad en la divulgación de datos documentos e informaciones que obren en poder del Consejo Gestor y de SEPI con las excepciones previstas en la normativa vigente; reserva de confidencialidad que supone la regulación de un aspecto relevante del derecho de acceso a la información» , no debe entenderse en términos absolutos que impliquen el desplazamiento total de la ley de transparencia, tal como parece entender el Ministerio requerido. En efecto, es consolidada ya la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo que, en lo concerniente a la interpretación de la Disposición adicional primera, apartado 2, señala, en resumen, que la LTAIBG únicamente queda desplazada en su aplicación como ley básica y general cuando existan en nuestro ordenamiento otras normas con rango de ley que cumplan una de las siguientes condiciones: (a) establezcan una regulación alternativa que contenga un tratamiento global y sistemático del derecho de acceso, o (b) contengan regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes del derecho e impliquen un régimen especial diferenciado del general; siendo en todo caso de aplicación subsidiaria en los extremos no regulados en las normas sectoriales, excepto aquellas previsiones que resulten incompatibles con las especialidades contempladas en la norma especial —por todas, STS de 10 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:871)—. Partiendo de lo anterior, y por lo que atañe al alcance de la reserva de confidencialidad establecida en el citado artículo 2.17 del Real Decreto-Ley 25/2020, de 3 de julio, debe traerse a colación la STS de 8 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:842) en la que, en relación con el la reserva de confidencialidad contenida en el artículo 7 del Real Decreto 1591/2009, de 16 de octubre, por el que se regulan los productos sanitarios, se puntualiza que el citado precepto, «(…) no puede ser entendido [el precepto] en el sentido de que impone la confidencialidad absoluta, iuris et de iure, de cualquier información que los sujetos afectados por el Decreto hayan podido obtener en el marco de las actuaciones contempladas en el mismo. Esa previsión de confidencialidad habrá de ponderarse tanto con el interés público que pueda poseer la información controvertida como con los eventuales intereses particulares de sujetos afectados por la misma.» En una línea similar en la previa STS de 19 de noviembre de 202 0 (ECLI:ES:TS:2020:3866) ya se había manifestado que «La Ley permite la posibilidad de calificar cierta información o datos como confidenciales y establecer ciertos límites a la información solicitada, pero lo que no es aceptable es afirmar que toda información relacionada con la materia, debe ser excluida del ámbito de la Ley 19/2013, ni afirmar de forma genérica que la revelación de datos económicos de las empresas puede condicionar directamente la posición en el mercado frente a sus competidores.(…)», exigiéndose, en tales supuestos (en aquel caso, respecto de la confidencialidad prevista en la Ley del Mercado de Valores), que se justifique de forma expresa y detallada por qué determinada información tiene carácter secreto o puede suponer un perjuicio para terceros, a fin de poder controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida. En definitiva, el carácter reservado de la información que se prevé en el artículo 2.17 del Real Decreto-ley 25/2020 no puede ser concebido en términos absolutos, en el sentido de que vede por completo el acceso toda a la información que obre en poder de los órganos de la Administración en virtud de las funciones que dicho texto normativo les atribuye. En lugar de este entendimiento, que desconoce el carácter de la LTAIBG como normativa básica general en la materia y conduce a sacrificar por entero el derecho constitucional de acceso a la información pública, el alcance de la reserva de confidencialidad se habrá de determinar, tal y como indica el Alto Tribunal, ponderándola en cada caso concreto con el interés público en conocer la información concernida y con los intereses particulares que puedan resultar afectados por el acceso a la misma. 6. En el presente caso, existe un evidente interés público en acceder a los informes solicitados dada la importante cuantía que el Consejo de Ministros ha acordado conceder, a través del Fondo de Apoyo a la Solvencia de Empresas, para el rescate de la entidad privada Vivanta (40 millones de euros). En esta línea, en la citada resolución R CTBG 2023-0354, de 16 de mayo, se destacó que: «En este caso, resulta evidente el interés público en conocer los documentos objeto de la solicitud de acceso elaborados en el marco de un procedimiento de concesión de ayudas públicas a una entidad empresarial con cargo al Fondo de apoyo a la solvencia de empresas estratégicas, cuya finalidad se determina en el artículo 2.2 del tantas veces mencionado Real Decreto-ley 25/2020 en los siguientes términos: “El Fondo tiene por objeto aportar apoyo público temporal para reforzar la solvencia empresarial, en particular mediante la concesión de préstamos participativos, deuda subordinada, suscripción de acciones u otros instrumentos de capital, a empresas no financieras, que atraviesen severas dificultades de carácter temporal a consecuencia de la pandemia del COVID-19 y que sean consideradas estratégicas para el tejido productivo nacional o regional, entre otros motivos, por su sensible impacto social y económico, su relevancia para la seguridad, la salud de las personas, las infraestructuras, las comunicaciones o su contribución al buen funcionamiento de los mercado”. Por otro lado, el propio artículo 2.17 in fine del Real Decreto Ley 25/2020, de 3 de julio, prevé que “[e]ste carácter reservado cesará desde el momento en que los interesados hagan públicos los hechos a los que los datos, documentos e informaciones se refieren”, lo que tiene su cláusula de cierre en la Orden PCM/679/2020, de 23 de julio, por la que se publica el acuerdo del Consejo de Ministros por el que se establece el funcionamiento del Fondo de apoyo a la solvencia de empresas estratégicas, en cuyo Anexo II, apartado 7, (Transp arencia, seguimiento de las operaciones y otros trámites) se establece un régimen específico de transparencia activa (en la línea de lo que exige el artículo 8.1.c) LTAIBG) disponiéndose que: “En un plazo máximo de tres meses desde la realización de la operación de recapitalización de la empresa, el Estado hará pública información relevante, como la identidad de la empresa, los importes nominales de ayuda concedida y sus términos. Para asegurar la debida transparencia, los beneficiarios publicarán en sus portales corporativos información sobre la utilización de la ayuda recibida en un plazo de doce meses desde la fecha de concesión de la ayuda y, posteriormente, de forma periódica cada doce meses, hasta el pleno reembolso de la ayuda. En el caso de grandes empresas, dicha publicidad incluirá información sobre la forma en que la utilización de la ayuda recibida apoya sus actividades en consonancia con los objetivos de la UE y las obligaciones nacionales relacionadas con la transformación ecológica y digital, incluido el objetivo de la UE de lograr la neutralidad climática de aquí a 2050”. Resulta por tanto innegable que, en este caso, contra lo sostenido en la resolución de denegación de acceso, existe un elevado interés público en conocer la justificación de la concurrencia en el caso concreto de los presupuestos a los que el Real Decreto-ley vincula la concesión de las ayudas públicas. Conocimiento que, por otra parte, entronca directamente con los fines de la transparencia y del derecho de acceso a la información pública expresados en el Preámbulo de la LTAIBG: someter a escrutinio las decisiones de los responsables públicos, permitiendo a los ciudadanos saber cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos y bajo qué criterios actúan las instituciones públicas.» 7. Constatada la existencia de ese interés público y descartadas las alegaciones del Ministerio respecto de la confidencialidad absoluta de tales informes y documentos con fundamento en el mencionado artículo 2.17 del Real Decreto Ley 25/2020, no habiéndose invocado la concurrencia de ningún otro límite al ejercicio del derecho de los previstos en los artículos 14 y 15 LTAIBG, procede estimar la presente reclamación reconociéndose el derecho de acceso a los informes relativos al rescate de la empresa Vivanta. No obstante, en la línea de lo dispuesto en la resolución R CTBG 2023-0354, y atendiendo a la tipología de la información a que se refiere la solicitud, la estimación del acceso debe ser modulada en el sentido de que podrá omitirse aquella parte de la información que, por sus características (mediando expresa justificación), quede afectada por el límite previsto en artículo 14.1.h) LTAIBG por cuanto su conocimiento cause un perjuicio a los intereses económicos y comerciales de la empresa –como, por ejemplo, el plan de viabilidad de la empresa o los acuerdos de los accionistas en los que se determinen sus decisiones estratégicas—. En esta línea, en la antes citada R CTBG 2023-0125 se señaló que «tales decisiones conforman, en efecto, el núcleo de sus intereses económicos y comerciales —en tanto en cuanto la estrategia de una empresa tiene repercusión en su organización y actividad al referirse al entorno en el que opera la empresa, a los recursos humanos y materiales que la integran e involucra la estrategia futura en términos de dirección y método empresarial—. Sin embargo, por lo que concierne a la información relativa a la ayuda concedida y al cumplimiento de los requisitos establecidos en la norma para su concesión —por tanto en relación con el acceso a las resoluciones del Consejo Gestor del Fondo— la reclamación debe ser estimada al no haberse justificado la afectación de los intereses económicos y comerciales de la empresa y, por tanto, la necesidad de mantener la confidencialidad de la información.» III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por frente a la resolución del MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA de fecha 25 de noviembre de 2022. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la reclamante la siguiente información, en los términos señalados en el FJ 7 de esta resolución; esto es, pudiendo omitir aquella parte de la información que, previa justificación expresa, quede afectada por el límite previsto en el artículo 14.1.h) LTAIBG: x Copia de los informes (propios o elaborados por un tercero) referentes al expediente de solicitud de rescate de las clínicas odontológicas Vivanta. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez