Reclamación por falta de respuesta del Ministerio de Educación sobre reuniones con la Conferencia Episcopal Española y estimación formal por el CTBG

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó el 15 de septiembre de 2022 al Ministerio de Educación y Formación Profesional, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «(…) 1. Que se han producido reuniones entre el Ministerio de Educación y la Conferencia Episcopal Española (CEE), en relación con la LOMLOE a tenor de la asignatura de Religión. S/REF: N/REF: R/0916/2022; 100-007543 [Expte. 1154-2023] Fecha: La de firma SINDICAL INDEPENDIENTE DE TRABAJADORES-EMPLEADOS PÚBLICOS Dirección: Administración/Organismo: MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL Información solicitada: Contenido reuniones entre el Ministerio y la Conferencia Episcopal Española marco LOMLOE, sobre asignatura de religión. R CTBG Número: 2023-0348 Fecha: 12/05/2023 (…) SOLICITO Toda la información de las reuniones entre ese Ministerio de Educación y la CEE a tenor de la LOMLOE, en cualquier soporte o formato: materias tratadas, pactos alcanzados, actas de las reuniones, etc (…).» 2. No consta respuesta de la Administración 3. Mediante escrito registrado el 20 de octubre de 2022, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, adjuntando copia de la solicitud inicial, con el siguiente contenido: «No se ha contestado a la solicitud de información sobre las reuniones mantenidas por ese Ministerio y la Conferencia Episcopal Española como consecuencia de la LOMLOE y los profesores de Religión.» 4. Con fecha 21 de octubre de 2022, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió la reclamación al Ministerio de Educación y Formación Profesional, a fin de que remitiese las alegaciones que considerase oportunas. El 15 de noviembre de 2022 se recibió respuesta con el siguiente contenido: «(…) 1) Con fecha 15 de septiembre de 2022, tuvo entrada a través del Registro Electrónico un escrito firmado por , en representación de USIT-EP, y dirigido al Sr. Subsecretario de Educación y Formación Profesional, en el que solicitaba “toda la información de las reuniones entre este Ministerio y la Conferencia Episcopal Española a tenor de la LOMLOE, en cualquier soporte o formato: materias tratadas, pactos alcanzados, actas de las reuniones, etc.” La solicitud se registró en el Registro Electrónico con número REGAGE22e00040368274. 2) Aunque en la solitud se mencionaba la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, no fue presentada a través del Portal de la Transparencia ni calificada expresamente como solicitud de transparencia. Por tanto, no fue registrada en GESAT (Sede Electrónica del Portal de la Transparencia de la AGE), ni se le asignó número de expediente de Transparencia, ni fue tramitada como una solicitud de Transparencia, por lo que tampoco se ha dictado una resolución como expediente de Transparencia. R CTBG Número: 2023-0348 Fecha: 12/05/2023 3) Es cierto que, de acuerdo con el artículo 17 de la Ley 19/2013, las solicitudes pueden presentarse por cualquier medio que permita tener constancia de la identidad del solicitante, la información que se solicita, una dirección de contacto, preferentemente electrónica, a efectos de comunicaciones, y, en su caso, la modalidad que se prefiera para acceder a la información solicitada. La presentación a través del Registro Electrónico cumple con estos requisitos. Pero también es cierto que la forma ordinaria de presentación de las solicitudes de Transparencia es a través del Portal de la Transparencia, que permite su registro, constancia y seguimiento Tratándose de una organización sindical de “empleados públicos”, parece que sería razonable esperar un conocimiento de los procedimientos administrativos superior a la media de los ciudadanos. 4) El escrito de USIT-EP fue considerado como otro de los varios escritos que esta entidad ha dirigido al Ministerio, en relación con el tema de los Profesores de Religión, y que se han venido respondiendo en el marco de la relación con las organizaciones sindicales. Por poner algunos ejemplos, el 7 de octubre de 2021, el Sr. Subsecretario de Educación y Formación Profesional dirigió un escrito a varios sindicatos y asociaciones de Profesores de Religión (entre ellos, USIT-EP, APRECE, Plataforma nacional de profesores de religión en la escuela pública, etcétera), en relación con la situación de la asignatura y del profesorado de Religión a partir de la aprobación y entrada en vigor de la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. A su vez, USITEP respondió a ese escrito con otro de fecha 14 de octubre de 2021, en el que formulaba distintas consideraciones. En otro caso, USIT-UP dirigió un escrito a la Sra. Ministra, con fecha 1 de febrero de 2022, proponiendo la inclusión del profesorado de Religión en el futuro Estatuto Docente, así como un nuevo sistema de formación, modelo de acceso y carrera docente, que fue respondido, desde la Subdirección General de Personal, con fecha 17 de marzo de 2022. 5) Es decir, que desde el Ministerio de Educación y Formación Profesional se viene manteniendo una comunicación frecuente con USIT-UP, en relación con los diversos temas relacionados con el profesorado de Religión, al igual que con otros sindicatos y asociaciones que representan a dicho profesorado. El escrito de que se trata se consideró como otra comunicación más en el marco de esa relación sindical, y no como una solicitud específica de Transparencia. 6) A mayor abundamiento, y haciendo referencia al fondo de la solicitud, las reuniones mantenidas por este Ministerio con la Conferencia Episcopal Española a tenor de la LOMLOE, debe señalarse lo siguiente: Toda la información relativa a las agendas de los miembros del Gobierno, incluyendo la de la Sra. Ministra de Educación y Formación Profesional, es objeto de publicación general y se encuentra disponible en el Portal de La Moncloa, página web oficial del Gobierno de España y de la Presidencia del Gobierno, en el siguiente enlace: https://www.lamoncloa.gob.es/gobierno/agenda/. Esta Agenda, que se viene publicando desde el año 2012, recoge todo tipo de actividades: visitas, reuniones y actos institucionales en los que participan los miembros del Gobierno Por otra parte, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, “se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. A este respecto, debe señalarse que, en el ámbito de este Ministerio, no se dispone de más información documentada acerca de las reuniones mantenidas por la Sra. Ministra, que la recogida en la Agenda publicada en el Portal de La Moncloa. En una resolución desestimatoria, la 125/2016, de 21 de junio, el Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno “entiende que las agendas de los representantes de los ministerios (…) no están actualmente ordenadas o sistematizadas, de tal forma que queden archivadas de acuerdo a criterios temporales, identificando los asuntos tratados y el detalle de los asistentes. Así, puede también convenirse que existe en la actualidad un vacío legal que impide aplicar esta obligación de sistematización y conservación a las reuniones que mantienen con la Administración y otros sujetos privados”. Y añade: “Esta cuestión es especialmente relevante cuando efectivamente no existe como método de trabajo ordinario en los responsables públicos, no sólo la llevanza de una agenda de acuerdo a unos criterios mínimos, sino que la misma sea objeto de archivo y publicación de tal forma que se refleje realmente la actividad profesional desarrollada por los responsables públicos en el ejercicio de sus funciones". En efecto, no existe norma alguna que obligue a documentar las reuniones de la Sra. Ministra, fuera del ámbito estrictamente institucional en el ejercicio de sus funciones, o como consecuencia del funcionamiento de los órganos colegiados de los que es miembro. Si lo que se espera recibir es información concreta sobre reuniones o actividades de la Sra. Ministra no reflejadas en la Agenda de La Moncloa, y además referidas a entidades concretas (la Conferencia Episcopal Española) y temas (la LOMLOE), esa expectativa no puede ser atendida. Cualquier labor de reconstrucción documental, sobre la base de documentos que reflejen la convocatoria remitida a los asistentes a una determinada reunión, los temas a tratar en ella o un resumen de las intervenciones, generando información que previamente no existía, ni siquiera tendría la naturaleza de "reelaboración”, sino de "elaboración" documental. El Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno ha avalado la validez de estos argumentos, desestimando una reclamación relativa a la Agenda de la Vicepresidenta Primera (Resolución 268/2020, de 31 de julio). El Consejo considera que, de acuerdo con el citado artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, “el hecho determinante para que una información pueda ser solicitada y facilitada es que la misma se encuentre disponible para el organismo o entidad al que la solicitud haya sido dirigida, debido a que la haya generado o la haya obtenido en el ejercicio de sus funciones.” 7) En este caso, en la Agenda de La Moncloa figura una reunión de la Ministra de Educación y Formación Profesional con representantes de la Conferencia Episcopal Española, en la sede del Ministerio, el día 30 de julio de 2020, a las 10:00 horas, como se puede comprobar en el siguiente enlace: agendagobierno.aspx Sin embargo, no tratándose de un órgano colegiado, no existen “actas”, ni tampoco constancia de los temas tratados o intervenciones efectuadas, por lo que no es posible facilitar más información.(…).» 5. El 18 de noviembre de 2022, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes. El 24 de noviembre de 2022, se recibió un escrito con el siguiente contenido: «(…) PREVIA. Prescindiendo de las primeras alegaciones por sesgadas y extemporáneas (1 a 5), en las que se reconoce que la presentación de solicitudes a través del Registro Electrónico cumple con la norma, es decir, que pueden presentarse por cualquier medio que permita tener constancia de la identidad del solicitante (artículo 17 de la Ley 19/2013), no parece comprensible que la solicitud se considerara como «otra comunicación más en el marco de esa relación sindical, y no como una solicitud específica de Transparencia.» (…) Entendemos que la respuesta del Ministerio de Educación y Formación Profesional, no solo es contraria a la letra de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información (LTAIBG), sino a su espíritu, que señala: «La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos.» La agenda de la señora Ministra publicada en la página web de la Moncloa en fecha 30 de julio de 2020, solo contiene que a las 10:00 h se reúne, en la sede del Ministerio, con representantes de la Conferencia Episcopal, por ello no puede entenderse como una reunión fuera del ámbito estrictamente institucional en el ejercicio de sus funciones. En todo caso no solo solicitamos la documentación de las reuniones, sino a cualquier documentación, en cualquier soporte librado entre las partes a los efectos de la LOMLOE. Del mismo modo, aunque no se cita en la contestación del MEYFP existe, cuando menos, otra reunión de la señora Ministra de Educación y Formación Profesional, de 3 de diciembre de 2018, en cuya agenda se refiere a que a las 17:00 h recibe, en la sede del Ministerio, a los representantes de la Conferencia Episcopal Española. De nuevo el 23 de octubre de 2020 hay información periodística que avala una reunión con propuestas a los efectos solicitados Las reuniones fueron objeto de información por los medios de comunicación. A modo de ejemplo: referencia-para-reforma-educativa-202007301912 noticia.html del-ministerio-de-educacion/ para-reafirmar-que-la-religion-seguira-en-la-escuela/189835 necesaria-una-propuesta-para-desbloquear-desencuentros/ Con la simple cita de una de esas reuniones no se cumple con el objeto de nuestra solicitud de derecho de acceso a la información pública. SEGUNDA. La alegación de que al no tratarse de un órgano colegiado no existen «actas», ni tampoco constancia de los temas tratados o intervenciones efectuadas, y que por ello no es posible facilitar más información, es una manera de sortear la información solicitada pretendiendo la aplicación del artículo 13 de la Ley, es decir, no proporcionar la información que no existe. La referencia a la falta de información por parte del Ministerio es falaz, por lo que se debe indicar expresamente el por qué no existe esa información y argumentar las razones de tal circunstancia, toda vez que son reuniones en el ejercicio de sus funciones. Las reuniones con sectores ajenos a la Administración Pública del Estado - asociaciones, grupos de presión, incluida la Conferencia episcopal– pueden buscar, entre otras cosas, cierto impacto en el proceso de toma de decisiones y es un derecho constitucional de la ciudadanía, desarrollado por la LTAIBG, someterlas a escrutinio para conocer, tal y como contempla la citada norma, cómo se toman las decisiones que afectan a la sociedad o bajo qué criterio actúan nuestras instituciones. Por ello, entiende el CTBG, como refiere la RECOMENDACIÓN 1/2017 sobre información de las Agendas de los responsables públicos, que la información acerca de la actividad pública diaria de los responsables públicos —siempre que tenga trascendencia pública y con exclusión, por tanto, de aquella estrictamente relacionada con el funcionamiento interno o cotidiano de los correspondientes organismos—, debe ser publicada con la mayor extensión posible y sin perjuicio de la aplicación de los límites establecidos en la LTAIBG entendidos según lo previsto en la norma y de acuerdo con la interpretación restrictiva que de los mismos realiza este Organismo y los Tribunales de Justicia. Así, la disposición cuarta de la citada RECOMENDACIÓN 1/2017, en su apartado 2 g) considera que la Agenda para la Transparencia del responsable público debe incluir las siguientes actividades: «Reuniones mantenidas en ejercicio de sus funciones públicas con el personal a su cargo o con otras personas, físicas o jurídicas, tales como representantes de medios de comunicación, empresas públicas o privadas, organismos administrativos, instituciones, fundaciones, corporaciones, partidos políticos, sindicatos o entidades con o sin ánimo de lucro al objeto de definir o desarrollar las acciones que corresponda realizar en ejercicio de sus funciones.» Por ello, el Consejo de Transparencia ha entendido que forma parte del espíritu y del articulado de la LTAIBG facilitar información a quien lo solicita sobre esas reuniones y sus asistentes, respetando los otros derechos dignos de protección, como la protección de datos personales. En todo caso, el acceso a las reuniones mantenidas con concretas organizaciones en el marco de procedimientos normativos ya ha sido analizada por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (por ejemplo, en el expediente R/0171/2015) en el sentido de considerar su acceso amparado por la LTAIBG. La Audiencia Nacional (Sala Contencioso, Sección 7ª), mediante sentencia de 8 de febrero de 2021 (recurso 49/2020), asume los argumentos del CTBG y de la sentencia de instancia, por lo que la Sala declara que no se aprecia que el suministro de la información solicitada exija una específica reelaboración que, mutatis mutandis, es de aplicación a la solicitud de esta parte. TERCERA. No desconocemos la Resolución 773/2021 (la denegación afirmando que no obra en su poder más información que la facilitada -y no existe razón alguna para poner en duda tal afirmación-, la única decisión que cabe adoptar a este Consejo es desestimar la reclamación), y pese a ello, la interpretación de que solo los órganos colegiados hayan de levantar acta no significa que la voluntad del legislador fuera esta. De las palabras utilizadas por el artículo 13 se refieren a contenidos o documentos y no a meras rúbricas sobre exiguos datos que poco pueden aportar al interesado. Por tanto, no solo dudamos de la inexistencia de información o de que no se levante acta de las reuniones mantenidas con la Conferencia episcopal, sino que si el Ministerio no lo hubiera hecho estaría quebrantando las obligaciones de publicidad previstas en la LCNMC Sobre el fondo del asunto, es decir, la alegación de no tener la información solicitada sostenemos que es de dudosa veracidad, toda vez que con ocasión del recurso contencioso administrativo interpuesto por esta organización sindical —USIT-EP—, y pendiente ante el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso administrativo, sección 4ª, Recurso núm. 353/2022, contra determinados apartados de las disposiciones adicionales primeras dedicadas a la enseñanza de la religión de los Reales Decretos 157/2022, de 1 de marzo, por el que se establecen la ordenación y las enseñanzas mínimas de la Educación Primaria , 217/2022, de 29 de marzo, por el que se establece la ordenación y las enseñanzas mínimas de la Educación Secundaria Obligatoria y 243/2022, de 6 de abril, por el que se establecen la ordenación y las enseñanzas mínimas del bachillerato, la ABOGACÍA DEL ESTADO, en contestación a la demanda, dice: «Sin embargo, la MAIN (sic) hace constar que no se acepta esa observación del Consejo de Estado porque el texto ha sido previamente pactado con los representantes de la jerarquía eclesiástica.» Pacto que por su naturaleza debe y tiene que constar en cualquier documento o soporte.(…)» II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a toda la información de las reuniones entre ese Ministerio de Educación y la CEE a tenor de la LOMLOE, en cualquier soporte o formato: materias tratadas, pactos alcanzados, actas de las reuniones, etc. La Administración requerida no respondió en el plazo legalmente establecido por lo que el reclamante entendió desestimada la solicitud por silencio y expedita la vía del artículo 24 LTAIBG. Con posterioridad, en trámite de alegaciones en este procedimiento, el órgano requerido manifiesta que la solicitud de información no se tramitó por el portal de transparencia por lo que se consideró como una más de las diversas comunicaciones mantenidas en el marco de la relación sindical en relación con el profesorado de Religión, y no como una solicitud específica de Transparencia. Por lo que respecta a la información solicitada, el Ministerio requerido facilita al reclamante el enlace de acceso, dentro de la web de La Moncloa, a la agenda de los diferentes miembros del gobierno —enlace en el que, introduciendo la fecha correspondiente al evento, obra reseña relativa a la reunión mantenida entre la Ministra de Educación y Formación Profesional y la Conferencia Episcopal Española—, afirmando que no dispone de más información y que documentar el contenido de este tipo de reuniones supondría una acción de reelaboración. 4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l] a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante». En el presente caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique, pues no resulta admisible la alegación relativa a la tramitación del escrito como «uno más de los varios escritos que esta entidad ha dirigido al Ministerio, en relación con el tema de los Profesores de Religión, y que se han venido respondiendo en el marco de la relación con las organizaciones sindicales», en la medida en que, en materia de acceso a la información pública, es válida cualquier solicitud que reúna las condiciones a las que hace referencia el artículo 17 de la LTAIBG, siendo así que la solicitud las reunía. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta». 5. No obstante lo anterior, no puede desconocerse que, aun de forma tardía, el Ministerio ha facilitado la información de la que dispone —sin que este Consejo tenga motivos para dudar de la aseveración de que no se dispone de actas de dicha reunión ni documentación adicional—. Así, con independencia, ahora, de que no se sigan las recomendaciones efectuadas por esta Autoridad en relación con el contenido de la publicidad activa relativa a las agendas públicas, y con independencia, también, de que pueda ser deseable un mayor esfuerzo informativo, lo cierto es que no existe base legal para reconocer el acceso a información que no existe en el ámbito de los sujetos obligados, como sucede en este caso, en el que, según se deriva de las declaraciones formales del Ministerio que constan en el expediente, no se levantan actas ni se hay reflejo documental. De cualquier modo, ya se ha puesto de manifiesto que la respuesta a la solicitud de información no se obtuvo sino hasta una vez interpuesta la reclamación ante este Consejo, por lo que procede la estimación por motivos formales ya que no se ha respetado el derecho del solicitante a obtener respuesta en el plazo máximo legalmente establecido, habiendo sido necesaria la interposición de la reclamación para ver plenamente reconocido su derecho. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos Jurídicos descritos, procede ESTIMAR por motivos formales la reclamación presentada por UNIÓN SINDICAL INDEPENDIENTE DE TRABAJADORES-EMPLEADOS PÚBLICOS frente al MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez