Reclamación por denegación de acceso a información sobre indemnizaciones de gastos de la Comisión Paritaria de Puertos del Estado

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó el 18 de julio de 2022 a PUERTOS DEL ESTADO / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Copias anonimizadas que, a efectos de control, hayan comunicad o, al ente público Puertos del Estado, los miembros de la Comisión Paritaria del derogado II Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias, de sus planes mensuales, por las cantidades percibidas, por cada uno de los representantes sociales designados en dicha Comisión, como indemnización por los gastos que, por todos los conceptos, S/REF: 001-071008 / 001-071009 N/REF: R-0863-2022 / R-0864-2022; 100-007437_100-007438 [Exptes. 1331-2023 _1332-2023] Fecha: La de firma Dirección: Administración/Organismo: PUERTOS DEL ESTADO / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA Información solicitada: Cantidades percibidas Comisión Paritaria Convenio Único R CTBG Número: 2023-0261 Fecha: 18/04/2023 se deriven de su condición de miembro de la referida Comisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 6, Comisión Paritaria, de la mencionada norma convencional.» En la misma fecha presentó, ante el mismo organismo, nueva solicitud de información en la que se pide: «Copias anonimizadas que, a efectos de control, hayan comunicado, al ente público Puertos del Estado, los miembros de la Comisión Paritaria del vigente III Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias, de sus planes mensuales, por las cantidades percibidas, por cada uno de los representantes sociales designados en dicha Comisión, como indemnización por los gastos que, por todos los conceptos, se deriven de su condición de miembro de la referida Comisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 6, Comisiones, de la mencionada norma convencional.» 2. No consta respuesta de la Administración a ninguna de las dos solicitudes. 3. Mediante escrito registrado el 2 de octubre de 2022, el solicitante interpuso sendas reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG con el siguiente contenido idéntico: «No he recibido respuesta a la solicitud, a pesar de haberse ampliado el plazo de contestación.» 4. Con fecha 5 de octubre de 2022, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió las dos reclamaciones a PUERTOS DEL ESTADO / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA a fin de que presentase las alegaciones que considerase pertinentes. El 2 de noviembre de 2022 se recibió respuesta con el siguiente contenido: « (…) A continuación se formulan las siguientes ALEGACIONES, procediendo acumular ambas reclamaciones, al tratarse del mismo solicitante versar sobre el mismo objeto: (…) Artículo 18.1 e) de la LTAIBG “petición abusiva no justificada con la finalidad de transparencia de esta Ley”. (…) es el (…) que, a lo largo de este ejercicio, ha presentado un mayor número de solicitudes de documentación pública referidas al sistema portuario de titularidad R CTBG Número: 2023-0261 Fecha: 18/04/2023 estatal, habiendo presentado hasta la fecha, un total de 83 solicitudes, de las cuales, 62 corresponden a este ejercicio, en su mayoría reclamadas (se adjunta anexo con la relación de solicitudes presentadas). (…) está consiguiendo afectar gravemente el trabajo ordinario de aquellos departamentos vinculados con recursos humanos, contratación y financiero, que tienen que realizar continuamente esfuerzos para suministrar la información solicitada, sin solución de continuidad, por cuanto estas solicitudes derivan en reclamaciones al CTBG sea cual sea la respuesta que se dé por este organismo. Como puede observarse del cuadro adjunto, la mayor parte de las resoluciones de Puertos del Estado son de concesión del acceso a la documentación pública que solicita. Además, conviene poner de relieve, que sus solicitudes vienen referidas, en su mayor parte, a documentación relativa a procedimientos de contratación, sueldos, promociones, traslados y dietas, entre otros, del personal laboral de los organismos portuarios, queriendo suplantar a los organismos de fiscalización y control que por Ley tienen atribuidas estas competencias. (…) se puede constatar, de manera fehaciente y objetiva, que la finalidad que persigue no puede ser otra que la de bloquear el normal funcionamiento de nuestros servicios públicos, así como suplantar a los órganos de la Administración General del Estado que tienen por Ley encomendadas las funciones de supervisión y fiscalización de la actividad Puertos del Estado y Autoridades Portuarias. Pues bien, estas pretensiones no son incardinarles en la finalidad perseguida por la LTAIBG. En efecto, la información económico-financiera del Organismo Público Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias, ya está sujeta a un completo y estructurado sistema de control externo económico y financiero por el Tribunal de Cuentas y la Intervención General de la Administración del Estado en los términos previstos en la Ley 47/2003, del 26 de noviembre, General Presupuestaria, así como de control interno por el organismo público Puertos del Estado. (…) Este organismo público no desconoce los fines recogidos en el preámbulo de la LTAIBG y por esa razón se ha intentado siempre contribuir a su consecución. No obstante, ningún derecho puede ejercerse de manera ilimitada. (…) A mayor abundamiento, procede examinar otro de los aspectos reflejados por el CTBG en su criterio interpretativo 3/2016, de 14 de julio de 2016, que determina que una solicitud puede considerarse abusiva “cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe”. El artículo 7.2 del Código Civil señala que “La Ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar a la correspondiente indemnización y a la adopción de las medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abuso”. En el ordenamiento jurídico español, la Sentencia 383/2005 del Tribunal Supremo (Sala de lo Civil, Sección 1ª), de 18 mayo, afirma que el abuso de derecho exige, conforme a doctrina jurisprudencial reiterada para poder ser apreciado, que se den los requisitos de que, si bien puede tratarse de una actuación aparentemente correcta, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la Ley no concede protección alguna, generando efectos negativos. Igualmente, la Sentencia 159/2014 del Tribunal Supremo (Sala de lo Civil, Sección 1ª), de 3 abril, afirma que el artículo 7.2 del Código civil tiene un origen jurisprudencial, que arranca de la Sentencia de 14 de febrero de 1944, indicando que incurre en responsabilidad el que, obrando al amparo de una legalidad externa y de un aparente ejercicio de su derecho, traspasa, en realidad, los linderos impuestos al mismo por la equidad y la buena fe, con daños para tercero o para la sociedad. En el caso analizado, entendemos que se debe aplicar el concepto de abuso de derecho en las solicitudes de acceso presentadas por el interesado, dado que, aun buscando apariencia de buen derecho con la misma por apoyarla en la LTAIBG, realmente pretende paralizar el funcionamiento normal de este organismo. Los tribunales de justicia también han acotado la importancia de atenerse a la finalidad de la norma cuando se solicita información pública. En este sentido, la Sentencia dictada en el Recurso de Apelación 63/2016, por la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, señala que “El derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancias de un particular.” Asimismo, la Sentencia en Apelación de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, de 30 de mayo de 2019, dispone que “el objetivo de la Ley no es el crear una base de datos jurídica para su uso por profesionales a costa de la utilización de importantes recursos humanos y materiales de la Administración Pública y en detrimento del normal desenvolvimiento de las funciones propias del órgano de que se trate” (…).» 5. El 3 de noviembre de 2022, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes. El 10 de noviembre de 2022, se recibió un escrito con el siguiente contenido: « (…) En el año 2010 (…) realizada en la sesión de la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados celebrada en fecha 21/10/2010 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados núm. 640 IX Legislatura Año 2010) – a ochenta y siete preguntas realizadas por (…), del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso, sobre número de liberados sindicales a tiempo total y parcial de distintos organismos señala que en Puertos del Estado y las 28 Autoridades Portuarias hay un total de 48 liberados totales (Fuente http://cort.as/RnE9). (…) Que en el Acta de la reunión ordinaria de la Comisión Paritaria del II Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias de fecha 14/03/2012 se puede leer, en lo que aquí interesa, lo siguiente: La cuantía total de la financiación de la Comisión Paritaria del II Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias durante los años 2008 a 2011, ambos inclusive, estaba establecida en 393.750,00 € - 26.500,00 € por cada miembro de la misma -, correspondiéndole a UGT un total de 183.750,00 € (7 miembros), igual cantidad a CC.OO. y la referida cantidad de 26.500,00 € a CIG (1 miembro). En el año 2012 se siguió financiando a dichos sindicatos con esas mismas cantidades. (…) Este acuerdo venía a significar que la cuantía total de la financiación de la Comisión Paritaria del II Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias sería de 393.750,00 €, sin embargo la cantidad abonada en el año 2013 ascendió finalmente a un total de 427.625,00 €. (…) Acuerdo sobre derechos y garantías sindicales, que si bien suponen una rebaja de entre el 25 y el 30% con respecto a los que teníamos en el II Convenio Colectivo, suponen una base firme y suficiente para mantener la estructura organizativa del sindicato en los distintos ámbitos (Autoridades Portuarias, Sector del Mar y federación), en cualquier caso el citado acuerdo está muy por encima del decreto de recortes de derechos sindicales promulgado por el Gobierno en octubre de 2012. (…) En total en el año 2013 se abonaron, en concepto de financiación de los representantes sociales en la mencionada Comisión Paritaria, 427.625,00 € – 198.375,00 € a UGT (14.625,00 € más que en 2012); 198.375,00 € a CC.OO. (14.625,00 € más que en 2012) y 30.875,00 € a CIG (4.625,00 € más que en 2012) –, es decir, se pagaron 33.875,00 € más que en el año 2012. (…) La formación de sindicatos amarillos está expresamente prohibida por la Organización Internacional del Trabajo. (…) En el párrafo segundo del artículo 13 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical se establece que: “Expresamente serán consideradas lesiones a la libertad sindical los actos de injerencia consistentes en fomentar la constitución de sindicatos dominados o controlados por un empleador o una asociación empresarial, o en sostener económicamente o en otra forma sindicatos con el mismo propósito de control”.» II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de dos solicitudes de información, formuladas en los términos que figuran en los antecedentes, en las que se pide el acceso a copias anonimizadas de los planes mensuales y a las cantidades percibidas por los representantes sociales en el seno de la Comisión Paritaria tanto del II como del III Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias. El organismo requerido no respondió en el plazo legalmente establecido por lo que las solicitudes de información se entendieron desestimadas por silencio y expedita la vía de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG. Con posterioridad, en fase de alegaciones en este procedimiento, tras acumular ambas solicitudes, la Administración resolvió inadmitiéndolas por la concurrencia de la causa del artículo 18.1.e) LTAIBG, esto es, por tener un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley. 4. Teniendo en cuenta que, tal como ha quedado reflejado en los antecedentes de esta resolución, las dos solicitudes de acceso de información del reclamante fueron formuladas ante el mismo organismo y respecto de dos tipos de información similar, puesto que las cuestiones que se demandan son las mismas y únicamente varía el convenio colectivo sobre el que versa la Comisión Paritaria; así como que el acceso solicitado fue denegado en una resolución que acumula ambos procedimientos, este Consejo acuerda la acumulación de los procedimientos R/0863/2022_(1331/2023) y R/0864/2022_(1332-2023) en el expediente núm. 1331/2023 en el que se dicta la presente resolución referida a ambas solicitudes de información (n.º 001-071008 y n.º 001-0671009). La acumulación resulta procedente de acuerdo con lo previsto en el artículo 57 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) al guardar identidad sustancial y ser este Consejo de Transparencia el órgano competente para tramitar el procedimiento. 5. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l] a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante». En el presente caso, el órgano competente no respondió al solicitante a ninguna de las dos solicitudes de información en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta». 6. Entrando en el fondo del asunto, procede analizar la concurrencia de la causa de inadmisión, invocada por la entidad reclamada y prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG, según cuyo tenor se podrán inadmitir mediante resolución motivada aquellas solicitudes «sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo n o justificado con la finalidad de transparencia de la ley». En este supuesto, el organismo requerido se limita a mencionar el número de solicitudes que ha realizado el solicitante a lo largo del ejercicio, señalando que es el que ha presentado un número mayor de ellas y afirmando a continuación que, con ello, está consiguiendo afectar el trabajo ordinario de los diferentes departamentos vinculados con el objeto de sus peticiones. Con ello colige que, «teniendo en cuenta la ingente cantidad de peticiones realizadas», la finalidad que persigue el reclamante es la de bloquear el normal funcionamiento del organismo. Sin embargo, no se argumenta de forma suficientemente en qué consiste el esfuerzo concreto –y muy especialmente aplicado a esta solicitud– y que parálisis provocaría a la organización la resolución de las solicitudes, ni cuáles serían las actividades de servicio público que quedarían afectadas. En segundo término, tampoco se puede considerar razón suficiente para apreciar la concurrencia de la causa de inadmisión invocada el hecho alegado de que el ahora reclamante venga realizando un gran volumen de preguntas a través del portal de transparencia, pues, tal y como se indica en el del Criterio Interpretativo CI/006/2016, de 14 de julio, de este Consejo, «el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho», sino que se requiere que el ejercicio del derecho sea cualitativamente abusivo, extremo que no ha quedado acreditado, ni siquiera sustentado con un juicio de razonabilidad. 7. Pues bien, de lo mencionado en el fundamento anterior parece desprenderse que ninguna de las circunstancias de carácter subjetivo y objetivo necesarias para estimar que estamos ante una solicitud abusiva se aprecian en el presente caso: ni hay una extralimitación en la conducta carente de finalidad seria y legítima con voluntad de perjudicar, ni se observa un exceso en el uso del derecho que pueda calificarse como anormal. La solicitud se presenta en ejercicio de un derecho público subjetivo garantizado en la Constitución y en la ley y no subyace en ella una voluntad de perjudicar derechos o intereses legítimos de terceros. En efecto, no debe olvidarse que la formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información (artículos 12 y 13 LTAIBG) obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto los límites a este derecho que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG como las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG. En concreto, y por lo que concierne a la eventual concurrencia de la causa de inadmisión contemplada en el artículo 18.1.e) LTAIBG, el Tribunal Supremo ha señalado, en primer lugar, que la persecución de un interés meramente privado no está prevista como causa de inadmisión en la ley —por lo que no puede sustentarse en ello la denegación del acceso a información pública; y, en segundo lugar, que la aplicación de lo dispuesto en el artículo 18.1.e) LTAIBG exige la concurrencia cumulativa del carácter abusivo y de la falta de justificación en la finalidad de la ley. Así, en la STS de 12 de noviembre de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:3870) se señala, en primer lugar, que «en la delimitación subjetiva establecida por el artículo 12 de la LTAIBG examinado, no se hace mención alguna sobre la exclusión de solicitudes de acceso por razón del interés privado que las motiven», añadiendo a continuación que «el concepto de información pública definido por el artículo 13 de la LTAIBG, (…) no hace ninguna distinción por razón del interés público o privado que presente la solicitud» y remarcando, finalmente, que el interés meramente privado no puede reconducirse en todo caso a la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG «porque la repetida causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley, sin que ninguna de las resoluciones denegatorias del acceso haya siquiera contemplado la concurrencia del requisito de la conducta abusiva (…)» . 8. En este caso, y en aplicación de la jurisprudencia reseñada y del Criterio interpretativo 3/2016 antes mencionado, no puede apreciarse la concurrencia de la citada causa de inadmisión dado que difícilmente puede considerarse que la solicitud de información incurra en un abuso de derecho y no persiga la finalidad de la ley, pues la documentación solicitada tienen un indudable carácter fiscalizador de la actividad económico-financiera del organismo, como reconoce en sus alegaciones. A lo anterior se añade que la citada causa de inadmisión se invoca en fase de alegaciones en este procedimiento, debiéndose recordar que la resolución de inadmisión de una solicitud ha de producirse en el seno del procedimiento de ejercicio del derecho de acceso, momento procedimental en el que la entidad de que se trate ha de exponer, razonadamente, los argumentos que considera que concurren en la solicitud para apreciar el carácter abusivo de la misma y no en el momento de la reclamación –en este sentido cabe remitirse a lo pronunciado la Sentencia nº 106/21, de 21 de septiembre de 2021, del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo nº 6 (PO/5/2021)-. 9. En consecuencia, procede estimar la presente reclamación en la medida en que no se aprecia la causa de inadmisión invocada, sin que se haya justificado la concurrencia de otras razones en las que poder fundamentar la restricción del acceso solicitado. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por frente a la resolución de PUERTOS DEL ESTADO / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA. SEGUNDO: INSTAR a PUERTOS DEL ESTADO / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información, en los términos señalados en el FJ 8 de esta resolución: x «Copias anonimizadas que, a efectos de control, hayan comunicado, al ente público Puertos del Estado, los miembros de la Comisión Paritaria del derogado II Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias, de sus planes mensuales, por las cantidades percibidas, por cada uno de los representantes sociales designados en dicha Comisión, como indemnización por los gastos que, por todos los conceptos, se deriven de su condición de miembro de la referida Comisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 6, Comisión Paritaria, de la mencionada norma convencional.» x «Copias anonimizadas que, a efectos de control, hayan comunicado, al ente público Puertos del Estado, los miembros de la Comisión Paritaria del vigente III Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias, de sus planes mensuales, por las cantidades percibidas, por cada uno de los representantes sociales designados en dicha Comisión, como indemnización por los gastos que, por todos los conceptos, se deriven de su condición de miembro de la referida Comisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 6, Comisiones, de la mencionada norma convencional.» TERCERO: INSTAR a la PUERTOS DEL ESTADO / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez