Reclamación por denegación de acceso a información sobre el Registro de órganos de representación del personal en Puertos del Estado y Autoridades Portuarias

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó el 7 de julio de 2022 a PUERTOS DEL ESTADO / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Copia de las comunicaciones y/o las inscripciones o anotaciones, anonimizadas, de aquellos actos que según la Orden HAP/535/2015, de 19 de febrero, por la que se regulan la organización y funcionamiento del Registro de órganos de representación del personal en la Administración General del Estado, tengan el carácter de registrables, y que afecten a su ámbito de actuación, remitidas por Puertos del Estado S/REF: 001-069637 N/REF: R-0715-2022 / 100-007225 [Expte. 1005-2023] Fecha: La de firma Dirección: Administración/Organismo: PUERTOS DEL ESTADO / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA Información solicitada: Actos registrables registro órganos de representación del personal de la Administración General del Estado R CTBG Número: 2023-0232 Fecha: 04/04/2023 y las Autoridades Portuarias que conforman el Sistema Portuario de Titularidad Estatal, desde la creación del referido Registro de órganos de representación, al, antes denominado, Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y al actual Ministerio de Hacienda y Función Pública. Se adjunta solicitud y resolución del expediente 001-067042 realizada por Puertos del Estado.» 2. PUERTOS DEL ESTADO / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGE NDA URBANA dictó resolución con fecha 14 de julio de 2022 en la que contestó al solicitante lo siguiente: « (…) dado que Puertos del Estado no disponía de la información requerida, remitió dicha petición a la Dirección General de la Función Pública, adscrita al Ministerio de Política Territorial, al amparo de lo previsto en el artículo 19.1 de la LTAIBG, a fin de que decidiera sobre el acceso. 4. El Ministerio de Política Territorial, ha contestado lo siguiente: “El ámbito de aplicación del Registro de Órganos de Representación según el art 2 de la OM que lo regula señala que "será el correspondiente a la Administración General del Estado, sus organismos, agencias, universidades y entidades de derecho público de ella dependientes" Por lo tanto, Puertos del Estado está excluido, porque es un Organismo Público, creado por la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, con personalidad jurídica y patrimonio propios independientes de los del Estado, y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines. Según el INVESPE, es una entidad estatal de derecho público integrada en el sector público empresarial conforme al artículo 3.2.c de la Ley 47/2003, Ley General Presupuestaria. Su actividad se rige por su legislación específica y por las disposiciones de la Ley General Presupuestaria que le sean de aplicación, actuando con sujeción al ordenamiento jurídico privado salvo en el ejercicio de las funciones de poder público que el ordenamiento le atribuye. De acuerdo con lo establecido en el artículo 2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de 2015, de régimen jurídico del sector público, Puertos del Estado tiene la consideración de Administración Pública encontrándose integrado en el Sector Público Institucional Estatal. Asimismo, en relación con esta solicitud de información debe ser remitida al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.” (…) R CTBG Número: 2023-0232 Fecha: 04/04/2023 2. La LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación con información que existe, por cuanto está en posesión del Organismo que la recibe, bien porque éste la ha elaborado, o bien porque obra en su poder por haberla obtenido en el desarrollo de sus funciones, en el ejercicio de las competencias que tiene atribuidas. 3. De conformidad con lo previsto en su normativa sectorial, Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias se rigen por su legislación específica, por las disposiciones de la Ley General Presupuestaria que le sean de aplicación y, supletoriamente, por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. 4. Este organismo público se reitera en su resolución de fecha 17 de mayo de 2022 indicando que no se dispone de la información solicitada. Con base en lo anterior, este Organismo público RESUELVE: INADMITIR la solicitud presentada al amparo de la LTAIBG en los términos señalados.» 3. Mediante escrito registrado el 3 de agosto de 2022, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG con el siguiente contenido: « (…) A) Sobre la admisibilidad del recurso: Según se desprende de los antecedentes relatados, el RECURSO ADMINISTRATIVO se interpone dentro del plazo de un mes establecido con carácter general en el artigo 24 de la LTAIBG. Asimismo, concurren en esta parte los requisitos relativos a la capacidad y legitimación activa necesaria para su interposición conforme a lo dispuesto en los artículos 3 y 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Se cumple pues con las formalidades exigidas y se interpone ante el CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO. B) En cuanto al fondo del asunto: PRIMERO.- Que el artículo 14 del Real Decreto 682/2021, de 3 de agosto, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Función Pública (…) establece lo siguiente: (…) 1. La Secretaría de Estado de Función Pública es el órgano directivo al que corresponde, bajo la superior dirección de la persona titular del Ministerio de Hacienda y Función Pública (…) m) La coordinación de las unidades de información de la Administración General del Estado previstas en el artículo 21 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, así como dictar indicaciones para la dinamización e impulso del derecho de acceso. (…) SEGUNDO.- Que el artículo 13 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad (…) determina lo siguiente: Artículo 13. Creación del Registro de órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones Públicas. 1. Las Administraciones Públicas dispondrán de un Registro de Órganos de Representación del Personal al servicio de las mismas y de sus organismos, agencias, universidades y entidades dependientes (…) TERCERO.- Que la Disposición adicional decimoquinta del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (…) determina lo siguiente: Disposición adicional decimoquinta. Registro de Órganos de Representación del Personal. Las Administraciones Públicas dispondrán de un Registro de Órganos de Representación del Personal al servicio de las mismas y de sus organismos, agencias, universidades y entidades dependientes (…) La disposición adicional decimoquinta incorpora en su redacción la previsión que ya se incluía en el artículo 13 del Real Decreto ley 20/2012, que instauró la obligación de que las Administraciones Públicas tuvieran este Registro de Órganos de Representación del personal. CUARTO.- Que la Orden HAP/535/2015, de 19 de febrero, por la que se regulan la organización y funcionamiento del Registro de órganos de representación del personal en la Administración General del Estado (…) estipula, en lo que aquí interesa, lo siguiente: El artículo 13 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad crea en el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas un Registro de Órganos de Representación del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de sus organismos, agencias, universidades y entidades dependientes. (…) El capítulo II, se refiere a la organización del Registro y comprende los artículos 3 a 5 en los que se declara que el Registro depende de la Dirección General de la Función Pública, se enumeran las secciones en las que se organiza, y se determina que la gestión del Registro se realiza de forma descentralizada, identificando las funciones que corresponden en exclusiva a la Dirección General de la Función Pública, y aquellas que se atribuyen al resto de órganos de gestión. (…) Finalmente, el proyecto contiene cuatro disposiciones adicionales relativas al régimen de comunicaciones; organismos no incluidos en el ámbito de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado; prohibición de que el desarrollo de la orden implique un incremento del gasto público; y las facultades de control. Contiene así mismo, dos disposiciones finales, sobre facultades de desarrollo y entrada en vigor de la norma. El Registro se configura como un instrumento de gestión que ha de proporcionar a esta Administración una información exhaustiva y actualizada de todos los datos relativos a los órganos de representación del personal que en su ámbito se constituyan, con la finalidad de facilitar el ejercicio de las funciones que tienen legal y convencionalmente atribuidas, así como evitar posibles situaciones de heterogeneidad, dispersión y desajustes en la gestión ordinaria de estas materias. (…) Artículo 2. Ámbito de aplicación. 1. El ámbito del Registro será el correspondiente a la Administración General del Estado, sus organismos, agencias, universidades y entidades de derecho público de ella dependientes. 2. Sin perjuicio de su inclusión en el ámbito del Registro, para los organismos, universidades y entidades de derecho público no incluidas en el ámbito de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado prevista en el artículo 36.3 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, se estará a lo contemplado en la disposición adicional segunda. Disposición adicional segunda. Organismos, Universidades y demás entidades de derecho público no incluidas en el ámbito de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado. 1. Los organismos, universidades y demás entidades de derecho público a las que hace referencia el apartado segundo del artículo dos de la presente Orden procederán a gestionar, a través del instrumento o herramienta informática que al efecto establezcan, las inscripciones o anotaciones de aquellos actos que según la presente Orden tengan el carácter de registrables, y que afecten a su ámbito de actuación. 2. Los referidos entes deberán remitir con periodicidad semestral a la Dirección General de la Función Pública, a través del sistema que se establezca, la información de los asientos que hayan realizado. 3. Corresponderán a los órganos de dirección de los organismos, universidades y demás entes del sector público afectados por esta disposición adicional las competencias y funciones que en los artículos 5, 9.1, 11.1 y 12 de la presente Orden se atribuyen en cada caso a la Dirección General de la Función Pública, Ministerios, Organismos, Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno. Las entidades que conforman el Sistema Portuario de Titularidad Estatal no están incluidas en el ámbito de la antecitada Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado. QUINTO.- Que en la denominada “ACTA DE LA COMISIÓN NEGOCIADORA DEL III CONVENIO COLECTIVO DE PUERTOS DEL ESTADO Y AUTORIDADES PORTUARI AS CELEBRADA EL 14 DE JUNIO DE 2013-Bis” se indica, en lo que aquí interesa, lo siguiente: (…) En cumplimiento de lo establecido en el Real Decreto-Ley 20/2012 en relación con el registro de órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, y en tanto se determine el procedimiento por parte del Ministerio de Hacienda y de Administraciones Públicas, las dispensas totales o parciales aquí contempladas deberán ser puestas en conocimiento de forma nominativa, y por sus respectivos períodos de tiempo. A tal fin, y al objeto de hacer eficaz esta comunicación, las dispensas totales derivadas de la constitución de la bolsa estatal se notificará directamente a Puertos del Estado por parte de los sindicatos. La utilización del resto del crédito horario se comunicará a cada uno de los Organismos Públicos, con el fin de su traslado al Registro adscrito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. SEXTO.- Que en el Inventario de entes del sector público (INVENTE) del Ministerio de Hacienda y Función Pública, el ente público Puertos del Estado y las 28 Autoridades Portuarias que conforman el Sistema Portuario de Titularidad Estatal figuran como “Otros organismos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración del Estado (Administración Central)” adscritos al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana. (…) NOVENO.- (…) la privacidad protege el dato antes de ser conocido y la protección de datos lo hace una vez que se revela a un tercero. (…) Por lo que parece, el ente público Puertos del Estado (…) dispone de algún tipo de registro con los nombres, DNIs y cargos de los miembros de los órganos de representación legal –comités de empresa y delegados sindicales – de los trabajadores y de la representación sindical de las entidades que conforman el Sistema Portuario de Titularidad Estatal.» 4. Con fecha 4 de agosto de 2022, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió la reclamación a PUERTOS DEL ESTADO / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA a fin de que presentase las alegaciones que considerase pertinentes. El 1 de septiembre de 2022 se recibió respuesta con el siguiente contenido: « (…) Puertos del Estado se reitera en que no dispone de la información solicitada, recomendando la remisión de esta solicitud al Ministerio de Hacienda y Función Pública a fin de que resuelva esta solicitud en el ámbito de sus competencias, de conformidad con el artículo 19.1 de la LTAIBG.» II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a la información que tenga el carácter de registrable del Registro de órganos de representación del personal en la Administración General del Estado, y que afecte a Puertos del Estado y a las autoridades portuarias que conforman el Sistema Portuario Estatal. La entidad Puertos del Estado dicta resolución en la que pone de manifestó que al no obrar en su poder la información y, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 19.1 LTAIBG, procedió remitir la solicitud a la Dirección General de Función Pública, del entonces Ministerio de Política Territorial, órgano al que consideraba competente para decidir sobre el acceso. Fruto de esa remisión, el Ministerio de Política Territorial señala que, estando la entidad requerida excluida del ámbito de aplicación del Registro de órganos de representación de la AGE, no consta la información solicitada, considerando que la solicitud debía ser resuelta por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana. Tras transcribir dicha respuesta, Puertos del Estado concluye en que se reitera en su resolución de fecha 17 de mayo de 2022 indicando que no se dispone de la información solicitada y resuelve la inadmisión de la solicitud de información. Con posterioridad, en fase de alegaciones en este procedimiento y a la vista de la reclamación, la entidad requerida reitera no disponer de la información solicitada, y recomienda la presentación de la misma ante el Ministerio de Hacienda y Función Pública en aplicación del artículo 19.1 LTAIBG. 4. Centrado el debate en los términos expuestos, debe partirse de la premisa de que, de acuerdo con los datos que obran en el Inventario del Sector Público Estatal, Puertos del Estado es «un Organismo Público, creado por la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, con personalidad jurídica y patrimonio propios independientes de los del Estado, y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines», encontrándose integrado «en el sector público empresarial conforme al artículo 3.2.c de la Ley 47/2003, Ley General Presupuestaria». Por otro lado, su «actividad se rige por su legislación específica y por las disposiciones de la Ley General Presupuestaria que le sean de aplicación, actuando con sujeción al ordenamiento jurídico privado salvo en el ejercicio de las funciones de poder público que el ordenamiento le atribuye», actuando bajo la dependencia y supervisión del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana. Sentado lo anterior, y a los efectos que aquí interesan, la Disposición adicional segunda de la Orden HAP/535/2015, de 19 de febrero, por la que se regulan la organización y funcionamiento del Registro de órganos de representación del personal en la Administración General del Estado, en referencia a los organismos no incluidos en el ámbito de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado, establece que «deberán remitir con periodicidad semestral a la Dirección General de la Función Pública, a través del sistema que se establezca, la información de los asientos que hayan realizado.» En consecuencia, la información de la que trae causa esta reclamación debe ser remitida por Puertos del Estado, cada seis meses, a la Dirección General de la Función Pública, al no estar incluidas sus entidades en el ámbito de la citada Mesa General de Negociación. Pues bien, en este sentido, es difícil entender que Puertos del Estado no tenga la información que normativamente está obligada a entregar, si bien ante la rotundidad de la afirmación de no poseerla —reiterada en este procedimiento (en la resolución y en las alegaciones)— este Consejo ha de partir de la veracidad de lo afirmado habida cuenta de las graves consecuencias que se derivarían de su falsedad. No obstante, lo que no puede entenderse es que la información solicitada no obre ni en poder de Puertos del Estado ni en poder del Ministerio de Hacienda y Función Pública, a no ser que no se esté dando cumplimiento al mandato legal, extremos que no ha sido admitido por ninguno de los sujetos obligados aquí implicados. Por tanto, teniendo en cuenta lo anterior y desde la perspectiva del derecho de acceso, no resulta admisible que una solicitud de información se envíe de un Departamento ministerial a otro esquivando su resolución en detrimento de aquel derecho. Es por ello, se adelanta ya, que procede estimar la presente reclamación a fin de que se por el órgano competente se conceda el acceso a la información. 5. Desde la perspectiva apuntada, dado que el órgano requerido declara formalmente no disponer de la información solicitada y recomienda que se dirija la solicitud al Ministerio de Hacienda, conviene recordar que una correcta aplicación de la previsión contenida en el artículo 19.1 LTAIBG, tal como se desprende de su tenor literal y de la jurisprudencia que lo ha interpretado, obliga a PUERTOS DEL ESTADO / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA a remitir la solicitud de información al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA —y no a recomendar que lo haga el propio solicitante mediante reiteración de su solicitud—. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 3 de marzo de 2020 señala que «(…) cuando, una vez admitida la solicitud, se repara que esta se refiere a información que no obra en poder del órgano al que se dirige, que lo “remitirá al competente”, si lo conociera, e informará de tal circunstancia al solicitante (artículo 19.1 de la misma Ley 19/2013). De manera que la remisión directa sólo se produce en este segundo caso. Como se ve, en ninguno de los dos casos la Ley obliga al solicitante una búsqueda, localización y remisión de información. La Ley, según los casos vistos, obliga al órgano ante el que se presenta la solicitud a indicar quien es, a su juicio, el órgano competente, o bien a remitirlo al competente.» En definitiva, la inadmisión de la solicitud de información dictada por organismo requerido no resulta conforme a derecho, por lo que se ha de proceder a estimar esta reclamación y ordenar retroacción de actuaciones a fin de que se dé cumplimiento a lo establecido en el artículo 19.1 LTAIBG y se remita al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA la solicitud de información, para que proceda a su resolución. III. RESOLUCIÓN Con arreglo a lo expuesto en los precedentes fundamentos jurídicos procede: PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por frente a la resolución de PUERTOS DEL ESTADO / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA. SEGUNDO: ORDENAR la retroacción de actuaciones e INSTAR a PUERTOS DEL ESTADO / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA a que, en el plazo máximo de 5 días hábiles, remita la solicitud de acceso al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA, dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 19.1 LTAIBG. TERCERO: INSTAR a PUERTOS DEL ESTADO / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de las actuaciones llevadas a cabo. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez