Reclamación por denegación de acceso a informes autonómicos del bono social térmico estimada por el CTBG

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la entidad reclamante solicitó el 30 de junio de 2022 al MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, solicitamos una copia de todos los informes adquiridos por la Secretaría de Estado de Energía en el ejercicio de sus funciones de acuerdo con el artículo 10.6 del Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores que dice: Una vez realizado el pago –del bono social térmico–, las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía remitirán en el primer semestre del año un informe a la Secretaría de Estado de Energía detallando S/REF: 001-070312 N/REF: R-0806-2022 / 100-007355 [Expte. 1194-2023] Fecha: La de firma Dirección: Administración/Organismo: MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO Información solicitada: Informes autonómicos bono social térmico R CTBG Número: 2023-0228 Fecha: 04/04/2023 las ayudas otorgadas, las renuncias registradas, el grado de cofinanciación que, en su caso, se haya producido y los remanentes que se pudieran haber generado. Dado que esta petición se realiza con el primer semestre de 2022 concluido y que el citado Real Decreto-ley entró en vigor el 7 de octubre de 2018, entendemos los informes comprenderían los años 2019, 2020 y 2021. En el caso de que faltase algún informe, solicitamos conocer cuáles (año y CCAA) no han sido recibidos y con indicación del motivo si le constase a la Secretaría de Estado de Energía.» 2. El MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO dictó resolución con fecha 1 de septiembre de 2022 en la que contestó a la entidad solicitante lo siguiente: « (…) Analizada la petición, se hace notar que no procede la emisión de los informes relativos al ejercicio 2019 (beneficiarios del Bono Social –eléctrico- a 31 de diciembre de 2018), ya que, según la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 15/2018, la gestión se realizó directamente por el Ministerio para la Transición Ecológica. En relación con los informes de los años 2020 y 2021, se han recibido en esta Secretaría de Estado de Energía 14 informes relativos al ejercicio 2020. (…) No obstante, el apartado 1.b del artículo 18 de la precitada norma, indica que se inadmitirán a trámite las solicitudes “Referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas”. Si bien el texto de la norma es preciso, cabe destacar que el contenido de la información de dichos informes tiene un carácter auxiliar, dándose la circunstancia de que se trata de información preparatoria para los siguientes ejercicios, aspecto este de carácter objetivo según lo recogido en el artículo 10.6 referido por el Solicitante, y por tanto sin relevancia en la toma de decisiones al encontrarse previamente tasado (…).» 3. Mediante escrito registrado el 9 de septiembre de 2022, la fundación solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG con el siguiente contenido: R CTBG Número: 2023-0228 Fecha: 04/04/2023 « (…) De partida, nuestra posición es que lo solicitado es información pública de acuerdo con el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre y que la aplicación de la inadmisión para información de carácter auxiliar o de apoyo es abusiva. El Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores por el que se crea el programa de concesión directa de ayudas destinadas a paliar la pobreza energética en consumidores vulnerables, en lo que respecta a energía destinada a calefacción, agua caliente sanitaria o cocina, denominado Bono Social Térmico, establece que se trata de una política financiada por el Ministerio para la Transición Ecológica pero gestionada por las comunidades y ciudades autónomas. Como parte de este procedimiento, el artículo 10.6 del citado Real Decreto-ley 15/2018, como recogimos en la solicitud de información, dice: Una vez realizado el pago, las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía remitirán en el primer semestre del año un informe a la Secretaría de Estado de Energía detallando las ayudas otorgadas, las renuncias registradas, el grado de cofinanciación que, en su caso, se haya producido y los remanentes que se pudieran haber generado, a los efectos de su consideración en el cálculo del reparto del siguiente ejercicio. Es decir, estos informes constituyen la parte final del procedimiento descrito en el artículo 10 del citado Real Decreto-ley, mediante los que las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía rinden cuenta de su gestión ante la Secretaría de Estado de Energía, quien pone el dinero público, y pueden, además, tener un impacto en el cálculo del reparto del siguiente ejercicio. Por su parte, el criterio interpretativo 6/2015, del 12 de noviembre de 2015, del Consejo de Transparencia y Buen afirma: […] concluimos que es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información y no el hecho de que se denomine como una nota, borrador, resumen o informe interno lo que conlleva la posibilidad de aplicar la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013. Por tanto, que se denomine informe –en alusión a los subrayados de la resolución–, no presupone una aplicación automática de este supuesto de inadmisión. (…) La naturaleza de los informes solicitados no se encuentra entre las circunstancias enumeradas por el Consejo de Transparencia. En línea con lo expresado antes, lo solicitado no se trata, ni mucho menos, de comunicaciones informales entre empleados públicos de distintas entidades administrativas para coordinar o preparar actuaciones, sino que son un trámite más del procedimiento establecido por el Real Decreto-ley, de carácter final, ya que se produce una vez finalizado el pago de las ayudas a sus beneficiarios, y que, además, sirve para poner en conocimiento cómo ha sido la gestión de estas ayudas. En este sentido, el siguiente párrafo del criterio interpretativo sustenta, entendemos, nuestra posición: Por último, debe tenerse en cuenta que la motivación que exige la Ley 19/2013, para que operen las causas de inadmisión tiene la finalidad de evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación. Estas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo. Así, en su motivación, la DG de Política Energética y Minas trata de encajar la inadmisión en el supuesto de información auxiliar o de apoyo sin atender a la realidad de la información solicitada. Pero, si analizamos la información solicitada, se tratan de informes que rinden cuentas de la aplicación de la normativa –en este caso, de un programa de ayudas públicas a colectivos en riesgo de pobreza energética– y que pueden tener un impacto directo en el reparto de los fondos de los ejercicios siguientes, según los remanentes no ejecutados. De hecho, la norma atribuye este papel a la Secretaría de Estado de Energía, al ordenar que recopile de comunidades y ciudades autónomas estos informes “a efectos de su consideración en el cálculo del reparto en el siguiente ejercicio”. Así, obtener esta información de la Secretaría de Estado de Energía, permite conocer cómo han afectado estos informes a su presupuestación de los siguientes ejercicios. Y, de acuerdo con los principios de eficiencia, proporcionalidad y menor onerosidad para la administración pública que han de regir su actuación, y así lo recoge la normativa, planteamos que sea la Secretaría de Estado de Energía quien responda en lugar de movilizar a 19 administraciones diferentes. (…) el artículo 20.1 de la LTAIBG debe limitarse a la resolución de los expedientes administrativos en los que la información solicitada sea voluminosa o compleja y sea necesario un mayor plazo para dar respuesta al interesado; y no como un medio para ganar tiempo o alargar, de manera injustificada, los plazos de resolución. Este uso abusivo se refleja, a nuestro parecer, en las fechas de los documentos emitidos y en el contenido de la resolución final. En este caso, entendemos que la inadmisión a trámite, de producirse, debe ser anterior a cualquier ampliación de plazo por este motivo. O, dicho de otra forma, una causa de inadmisión a trámite es, como su propio nombre indica, previa a la tramitación. Y la ampliación por volumen y complejidad, cuando sea necesario, forma parte de la tramitación y resolución. Pero, además, la información solicitada es concreta y limitada, por lo que creemos que no debería ser necesario activar este escenario para dar respuesta a la solicitud de derecho de acceso. (…)» 4. Con fecha 12 de septiembre de 2022, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió la reclamación al MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO a fin de que presentase las alegaciones que considerase pertinentes. El 6 de octubre de 2022 se recibió respuesta con el siguiente contenido: «Como ya indica la resolución de esta Dirección General de 1 de septiembre de 2022, se han de inadmitir a trámite la solicitudes referidas a información de apoyo contenida en informes entre órganos administrativos, como es el caso de los informes que deberían emitir las comunidades y ciudades autónomas (CCAA) en relación con el artículo 10.6 del Real Decreto-ley 15/2018. Efectivamente, y según recoge la resolución, se considera que la información tiene un carácter auxiliar, y como recoge la interesada en su expositivo segundo en relación con el criterio interpretativo del CTBG, de carácter preparatorio. Así pues, se considera que no es aceptable la pretensión de la Fundación recogida en la solicitud de su reclamación, como se motiva en la resolución de 1 de septiembre. No obstante, se adjuntan los informes de las CCAA para que el CTBG, a su vista, pueda resolver lo que mejor considere.» II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a los informes emitidos por las comunidades y ciudades autónomas en relación con las ayudas del bono social térmico, en cumplimiento de una obligación legal. El Ministerio requerido, tras proceder a la ampliación del plazo, resuelve inadmitir la solicitud por entender que concurre la causa del artículo 18.1.b) LTAIBG, al considerar que los informes que se piden tienen un carácter auxiliar, preparatorio y sin relevancia para la toma de decisiones. Aun así, reconoce haber recibido 14 informes relativos al ejercicio 2020, por cuanto en 2019 la gestión de las ayudas se realizó directamente por el Ministerio. Con posterioridad, en fase de alegaciones en este procedimiento, reitera la aplicabilidad de la causa de inadmisión y aporta los informes autonómicos para que este Consejo pueda decidir sobre el acceso. 4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l] a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante». En el presente caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, procediendo a la ampliación del plazo sin que conste causa o razón que lo justifique. En este punto cabe recordar que la posibilidad de ampliación del plazo para resolver prevista en el artículo 20.1. in fine LTAIBG que, según el criterio CI/005/2015, de 14 de octubre, de este Consejo, «(…) por tratarse de una excepción al plazo general, deberá ser convenientemente justificada y relacionada con el caso concreto y esta justificación habrá de constar de forma motivada.» Así, en las resoluciones R/0335/2022 y R/0489/2022, entre otras, ya se ha señalado que la correcta aplicación de esta ampliación del plazo (que debe utilizarse razonablemente y ser objeto de una interpretación restrictiva), se ciñe a dos supuestos: (i) «el volumen de datos o informaciones» y (ii) «la complejidad de obtener o extraer los mismos»; debiéndose justificar su concurrencia de forma expresa y en relación con el caso concreto. En este caso, la notificación de la ampliación del plazo se limitaba a la cita de lo dispuesto en el artículo 20 LTAIBG sin ninguna consideración añadida, por lo que resulta evidente que tal ampliación no resultaba conforme a derecho. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta». 5. Con carácter previo es preciso tener en cuenta que el Ministerio, en fase de alegaciones en este procedimiento de reclamación, si bien mantiene la aplicabilidad de lo dispuesto en el artículo 18.1.b) LTABIG, remite los informes solicitados a este Consejo con el fin de que pueda decidir sobre su acceso. Esto es, no se trata, como en otros supuestos, de una aportación de información tardía que pudiera dar lugar a la estimación formal de la reclamación; sino de una mera aportación documental a efectos de que este Consejo, a la vista del contenido de la documentación aportada, decida sobre el carácter auxiliar o no de dicha información y sobre la procedencia de la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG. 6. Sentado lo anterior, corresponde examinar la procedencia de aplicar la causa de inadmisión invocada, prevista en la letra b) del artículo 18 LTAIBG, partiendo de la premisa de que «[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.» —por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:35309)—. En particular, por lo que concierne a qué deba entenderse por información auxiliar o de apoyo a que alude el citado artículo 18.1.b) LTAIBG el Criterio Interpretativo 006/2015, de este Consejo puntualizó que es esa condición o naturaleza auxiliar o de apoyo, y no la denominación que a la información o al soporte que la contiene se atribuya, lo que determina la aplicabilidad de la causa de inadmisión —siendo la relación expresada en el precepto («notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos») un mero elenco de ejemplos que no implica que los textos así nombrados contengan siempre información cuya verdadera naturaleza sea la de «auxiliar o de apoyo»—. https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/criterios.html Partiendo de este enfoque sustantivo, se indica que una solicitud podrá inadmitirse por estar referida a información auxiliar o de apoyo cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias: «• Contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad; • Lo solicitado sea un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final; • Se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud; • La solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento; • Se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.» Pero también se advierte que en ningún caso tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que «tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad política del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación». Junto a ello, es preciso tener en cuenta la doctrina de la Audiencia Nacional contenida en su Sentencia de 25 de julio de 2017 (ECLI:ES:AN:2017:3357), en la que se confirman los elementos esenciales del mencionado Criterio 006/2015 del CTBG e incorporan algunas pautas interpretativas relevantes en los siguientes pasajes del fundamento jurídico segundo: «-(…) lo instrumental o accesorio no depende de su carácter formal sino de su verdadero contenido material. Información auxiliar no es el equivalente a información de valor provisional. - Los informes a que se refiere el art.18.1.b son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados. - Por otro lado hay que recordar el carácter restrictivo que tienen las limitaciones de la información conforme a la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Así bastaría con citar la sentencia de fecha 8.11.2016 o 25 de junio de 2.013 que han interpretado el art. 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Y de la misma forma el carácter amplio que tiene el concepto de "información pública" en el artículo 13 de la Ley 19/2013. Y es así que de admitir la tesis de la Abogacía del Estado para conocer la elaboración de una norma reglamentaria bastaría con acudir a su texto final, sin poder conocer todos los informes evacuados durante la misma, cuya relevancia en modo alguno puede ponerse en entredicho para conocer el espíritu de la norma. - Por consiguiente, si se pretende conocer la motivación seguida por las Administraciones Públicas en su toma de decisiones habrán de ser conocidos los informes por ella evacuados que resulten ser relevantes, hayan sido o no de apoyo a la decisión final, y no esperar al resultado de esta última.» 7. Aplicando los parámetros expuestos al presente caso, no cabe entender que los informes solicitados tengan carácter de auxiliar o de apoyo a los efectos previstos en el artículo 18.1.b) LTAIBG. Y es que, como claramente se determina en el Criterio de este Consejo, «en ningún caso tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad política del órgano» y, en el presente caso, los informes se configuran como una obligación legal, prevista de la siguiente manera en el artículo 10.6 del Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores: «Una vez realizado el pago, las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía remitirán en el primer semestre del año un informe a la Secretaría de Estado de Energía detallando las ayudas otorgadas, las renuncias registradas, el grado de cofinanciación que, en su caso, se haya producido y los remanentes que se pudieran haber generado, a los efectos de su consideración en el cálculo del reparto del siguiente ejercicio.» En consecuencia, tal y como afirma la entidad reclamante, se trata de informes que sirven para la rendición de cuentas sobre la gestión de las ayudas por parte de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía, y que, además, pueden «tener un impacto en el cálculo del reparto del siguiente ejercicio.» En efecto, en los informes aportados por las comunidades autónomas consta el número de beneficiarios, las renuncias, los pagos que no han podido efectuarse, los remanentes, etc.; en definitiva, el presupuesto recibido para gestionar la ayuda y el grado ejecución efectuado lo que, en efecto, es relevante a efectos de la oportuna rendición de cuentas y de la estructuración de próximas ayudas. En definitiva, no cabe atribuir la condición de auxiliar o de apoyo a unos documentos como los solicitados, los cuales tienen una indudable relevancia para la rendición de cuentas de los fondos públicos y el proceso de toma de decisiones sobre la materia en cuestión, debiendo estimarse la presente reclamación. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por la entidad FUNDACIÓN CIUDADANA CIVIO frente a la resolución del MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la entidad reclamante la siguiente información: «Copia de todos los informes adquiridos por la Secretaría de Estado de Energía en el ejercicio de sus funciones de acuerdo con el artículo 10.6 del Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores (…). Dado que esta petición se realiza con el primer semestre de 2022 concluido y que el citado Real Decreto-ley entró en vigor el 7 de octubre de 2018, entendemos los informes comprenderían los años 2019, 2020 y 2021. En el caso de que faltase algún informe, solicitamos conocer cuáles (año y CCAA) no han sido recibidos y con indicación del motivo si le constase a la Secretaría de Estado de Energía. » TERCERO: INSTAR al MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada a la entidad reclamante. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez