Reclamación por denegación de acceso a expedientes y actas de expropiación de finca registral solicitados a ADIF

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 9 de febrero de 2022 el reclamante solicitó al ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS (ADIF), del MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: « (…), en virtud de la ley de transparencia les quiero pedir los expedientes y actas de expropiación que hayan afectado a la finca registral 5498 b). Es una de las 10 fincas que componen la llamada "granja amalia" de la a) a la j), pues concretamente la b) es la que solicito, del registro de la propiedad número 30 de Madrid que proviene de la finca registral 112 y que continúa como la finca registral 19596 también del registro de la propiedad 30 de Madrid. Esta finca registral se corresponde con la parcela 811 de la sección C de las hojas S/REF: 001-065621 N/REF: R/0241/2022; 100-006554 [Expdte. 390/2023] Fecha: La de firma Dirección: Administración/Organismo: ADIF/Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana Información solicitada: Actas de expropiación terrenos. R CTBG Número: 2023-0224 Fecha: 03/04/2023 kilométricas y con la parcela 11 del polígono 2 y 6 del plano del avance fiscal de catastro de 1909. Que me sea facilitada la documentación obrante solicitada.» 2. Mediante resolución de fecha 7 de marzo de 2022, ADIF contestó al solicitante lo siguiente: «Una vez analizada la solicitud presentada, ADIF considera que no procede conceder el acceso a la información por lo que se le comunica que: Partiendo de anteriores comunicaciones dirigidas a ADIF, el solicitante sostiene que en el año 1954 se ocupó con obras ferroviarias una finca de su representada sin tramitar un expediente expropiatorio. Se le contestó que, hecha la superposición del plano catastral y ortofoto aportados con la Cartografía Jurídica del Inventario de Bienes Inmuebles de ADIF, se evidencia que sobre el terreno objeto de la reclamación constan cuatro expedientes expropiatorios incoados por el entonces Ministerio de Obras Públicas, uno para el proyecto “Ferrocarril al aeropuerto de Barajas” y tres para el proyecto “Enlaces ferroviarios de Madrid- estación de clasificación de Vicálvaro”. Es decir, que se le informó que el terreno en cuestión fue objeto 4 expropiaciones entre 1954 y 1967 y, por tanto, que fue legítimamente adquirido por el Ministerio de Obras Públicas, que los adscribió a RENFE (hoy ADIF), habiendo transcurrido desde entonces entre 55 y 68 años. Si el solicitante aun así mantiene que estamos ante una vía de hecho por la falta de expediente expropiatorio, lo que ha de hacer es acudir a los tribunales y será en esa sede donde ADIF exhibirá sus títulos de adquisición y se demuestre que los terrenos en cuestión han sido ocupados por ADIF pública, pacífica e ininterrumpidamente desde esas fechas. Obviamente, no encaja con la finalidad de la Ley de Transparencia solicitar por esta vía esos títulos de una expropiación de hace 68 años para utilizarlos en una demanda ante el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (órgano expropiante en su día) y ADIF. A mayor abundamiento cabe recordar que el ordenamiento jurídico dispone de mecanismos pensados, exactamente, para la finalidad que persigue el solicitante. Así pues, de admitirse esta solicitud se estaría dejando vacíos de contenido preceptos como el artículo 256 y siguientes de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil o en su caso, los artículos 48 y 52 de la Ley R CTBG Número: 2023-0224 Fecha: 03/04/2023 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa. De acuerdo con la doctrina del CTBG (…..) Es evidente en que en presente caso el solicitante pidiendo una documentación expropiatoria de hace 68 años no pretende someter a escrutinio ninguna acción de responsable público actual ni en los años próximos precedentes (sí a los responsables de expropiaciones en el Ministerio en el año 1954), que tampoco quiere conocer cómo se toman las decisiones públicas (no pide un informe sino antiguos títulos de adquisición). Tampoco pretende conocer cómo se manejan los fondos públicos ni conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas. En consecuencia, esta solicitud no responde a la finalidad de la Ley de Transparencia. Se inadmite a trámite la solicitud en base al expositivo precedente y en aplicación al artículo 18.1 de la Ley 19/2013 que en su apartado e) considera como causa de inadmisión las solicitudes “que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley.» 3. Mediante escrito registrado el 14 de marzo de 2022, el solicitante interpuso una reclamación, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en la que pone de manifiesto lo siguiente: « Me dirigió inicialmente a ADIF para solicitar las actas de expropiación de unos terrenos hace unos 60 años sitos en Vicálvaro, distrito de Madrid, que han generado grandes problemas económicos y de salud a mi familia puesto que no está recogida ninguna expropiación en las escrituras registrales correspondientes. En este caso las del terreno que compraron mis padres allá por 1978. (…) Me escriben un texto de respuesta, pero sin ningún documento que acredite la información dada y, además, con un sesgo muy claro e importante con el que hacen pasar diez fincas registrales (5498 a, 5498 b, 5498 c, 5498 d, 5498 e, 5498 f, 5498 g, 5498 h, 5498 i y 5498 j) por una sola finca registral (5498). Sabiendo que eso es falso o, como mínimo, inexacto, y así se lo acredité en el email a ADIF en el que incluí un documento que el propio ADIF soslaya y que no me facilitó en su respuesta donde se ve que conoce que hay letras que definen las que son fincas independientes. Esta acreditación de la que hablo consiste en un acta de expropiación de ADIF donde se puede ver una “a” tras el 5498. Si no hubiese tenido esta acta y otra información que poseo habría sido, como mínimo, sugestionado a una información que no se ajusta a la realidad. Tampoco debe instarme ADIF a realizar unas actuaciones. Sólo he pedido un acceso a una información pública. Las apreciaciones que tenga ADIF sobre lo que deba hacer son gratuitas, inadecuadas y nadie se las ha ped ido. Yo he solicitado una información en base a la ley de transparencia 19/2013. A partir de aquí, si es información pública se le debe facilitar a cualquier persona que cumpla con los requisitos solicitados y entrar a valorar la finalidad de la petición se escapa de las competencias del facilitador de la información. (…) Callan en cuanto a que el hecho de existir una disconformidad con la tramitación de una expropiación no es incompatible con el derecho al acceso a la información pública y cuya finalidad, entre otras, es amparar ante situaciones de indefensión tras una opacidad. Cuando exponen: “no pretende someter a escrutinio ninguna acción de responsable público actual” están faltando a la redacción de la ley 19/2003, donde la palabra actual no aparece por ningún lado pero que la han añadido gratuitamente. Sin valorar su motivación, esto modifica el significado de la ley. Algo similar a lo que ocurre con 5498 y 5498 b), el significado es completamente distinto. Además de todo lo expuesto, quiero decir que si ADIF conoce la finalidad de la petición de información solicitada por mí es porque yo mismo lo dije en un acto de buena fe, ya que no tengo nada que esconder, pero esto no cambia mi derecho a la información pública. (…) Tras todo lo expuesto sólo quiero pedir a este Consejo que, si la información es pública, me ayuden a que se me facilite y si no lo es, entonces permitan que me la nieguen. » 4. Con fecha 6 de febrero de 2023 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió la reclamación a ADIF / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA solicitando remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y del informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 6 de marzo de 2022 se recibió informe con alegaciones en las que, tras hacer constar los antecedentes de los que trae causa esta reclamación, refiere las diversas solicitudes de acceso a la información del interesado sobre lo mismos terrenos (por vía del portal de transparencia, así como a través de correos electrónicos y a través del Registro General de ADIF, y de las consiguientes respuestas), se alega lo siguiente: « (…) Como conclusión, a la vista de todos estos email y escritos de ADIF, se puede afirmar que esta entidad pública ha estudiado pormenorizadamente la reclamación de D. …, y se ha llegado a la conclusión de que no tiene derecho alguno sobre los terrenos que reclama, al haber sido expropiados a quién era su propietario (…), quién tenía los títulos acreditativos de haber adquirido su propiedad del que era el titular catastral del Catastro vigente en los años de las expropiaciones y titular registral (…), teniendo el indicado titular expropiado dicha adquisición debidamente inscrita en el Registro de la Propiedad competente. Por ello, reiteramos que el peticionario tampoco tiene derecho a recibir copia de la documentación expropiatoria (de la que parcialmente ya dispone, pues la ha remitido a ADIF) al no tener un interés legítimo en dicha documentación, por no ser ni el titular expropiado, ni heredero de éste. Y esto sin olvidar que su finalidad al pedir dicha documentación es entablar una reclamación a ADIF (una demanda o querella en sus propias palabras), finalidad que es totalmente ajena a las finalidades previstas en la Ley 19/2013. En primer lugar, procede manifestar el pleno acuerdo y la total conformidad con la conclusión alcanzada por la Dirección de Patrimonio y Urbanismo (en adelante DPU) por lo tanto, por razones de economía procedimental, nos remitimos en bloque a su contenido. En intima conexión con el contenido de las conclusiones formuladas por la DPU cabe añadir que ADIF es una organización compleja, pero eso no quiere decir que esté conformada por departamentos estancos. A los efectos que nos ocupa esto se traduce en que ADIF no ha realizado ninguna interpretación de las verdaderas intenciones del Sr. …, ya que el propio reclamante afirma haber manifestado con total claridad la intención que realmente persigue su solicitud, es decir, no es controvertido que la única finalidad que persigue la petición es preparar un hipotético litigio. Por lo tanto, ADIF no está realizando ningún juicio de valor, el Sr. … tiene el derecho a iniciar las acciones legales que considere oportuno, lo que sostenemos, y se trata de un mero análisis jurídico, es que esta finalidad, siendo legítima, no está conectada con las expresadas en el preámbulo de la Ley 19/2013. Por último, cabe abundar en la tesis ya expresada en la resolución respecto al alcance de la Ley 19/2013. Conocemos la jurisprudencia establecida por el Tribunal Supremo en sus sentencias núm. 306/2020 de 3 marzo y núm. 1768/2019 de 16 diciembre. En nuestro supuesto de hecho, incuestionablemente anterior a la entrada en vigor de la CE, consideramos que lo que debe operar a los efectos de acceso a la documentación solicitada es el régimen previsto en la normativa de aplicación, en nuestro caso en la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa, que a mayor abundamiento se encuentra en todavía en vigor. En ese sentido, como bien ha sido expuesto en el informe de la DPU, no teniendo el Sr. … la condición de interesado de conformidad con lo dispuesto en los artículos tercero y cuarto de la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa, no procede conceder el acceso. En apretada síntesis, ni la preparación de un litigo ni la resolución de controversias dominicales ni la resolución de cuestiones relativas a la posibilidad de ostentar la condición de interesado en un procedimiento expropiatorio son finalidades que tengan encaje en la contenidas en el preámbulo de la Ley 19/2013. A nuestro juicio, el interés privado es lo único que prima en la solicitud del ahora reclamante, siendo todos los motivos expuestos fundamentos suficientes para considerar de aplicación el art 18.1 e) de la Ley 19/2013 . » 1. El 15 de marzo de 2023 se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; lo que se efectuó mediante escrito recibido el 20 de marzo de 2023 en el que, en resumen, se reitera en su petición de acceso subrayando que la LTAIBG no exige que se motiven las solicitudes de acceso y razonando, asimismo, por qué está legitimado para el acceso. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2 c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información . 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud de acceso a los expedientes y actas de expropiación de unos terrenos (realizadas hace más de 60 años) que hayan afectado a una determinada finca (que identifica), formulada en los términos que figuran en los antecedentes de hecho. El organismo requerido dictó resolución inadmitiendo la solicitud con fundamento en la causa prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG, al considerar que «no encaja con la finalidad de la Ley de Transparencia solicitar por esta vía esos títulos de una expropiación de hace 68 años para utilizarlos en una demanda ante el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (órgano expropiante en su día) y ADIF». 4. Sentado lo anterior, y con independencia de las múltiples comunicaciones (correos electrónicos y conversaciones) mantenidas por el ahora reclamante y la entidad requerida (que ésta pone de manifiesto en su escrito de alegaciones ante este Consejo), la presente reclamación debe circunscribirse a la solicitud de información realizada en fecha 9 de febrero de 2022, a través del Portal de Transparencia, que fue inadmitida por resolución de 7 de marzo del mismo año por considerar aplicable, en lo que aquí interesa, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG; en particular, por no ser acorde a la finalidad de la Ley de Transparencia. Desde la perspectiva apuntada, alega ADIF que «obviamente, no encaja con la finalidad de la Ley de Transparencia solicitar por esta vía esos títulos de una expropiación de hace 68 años para utilizarlos en una demanda ante el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (órgano expropiante en su día) y ADIF.» Añade que el ordenamiento jurídico dispone de mecanismos adecuados a la finalidad que persigue el solicitante (básicamente normativa reguladora de los recursos ante la jurisdicción) y concluye afirmando que «es evidente en que en presente caso el solicitante pidiendo una documentación expropiatoria de hace 68 años no pretende someter a escrutinio ninguna acción de responsable público actual ni en los años próximos precedentes (sí a los responsables de expropiaciones en el Ministerio en el año 1954), que tampoco quiere conocer cómo se toman las decisiones públicas (no pide un informe sino antiguos títulos de adquisición). Tampoco pretende conocer cómo se manejan los fondos públicos ni conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas.» No obstante, la justificación esgrimida por ADIF para inadmitir la solicitud de información no se compadece con el significado y alcance que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha dado al artículo 18.1.e) LTAIBG. Así, no se trata únicamente de que «la formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» —por todas, STS de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:3530)—; sino también de que la persecución de un interés meramente privado no se vincula necesaria y automáticamente a la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG. En efecto, en la STS de 12 de noviembre de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:3870) se recuerda, en primer lugar, que «en la delimitación subjetiva establecida por el artículo 12 de la LTAIBG examinado, no se hace mención alguna sobre la exclusión de solicitudes de acceso por razón del interés privado que las motiven», añadiendo a continuación que «el concepto de información pública definido por el artículo 13 de la LTAIBG, (…) no hace ninguna distinción por razón del interés público o privado que presente la solicitud» y remarcando, finalmente, que el interés meramente privado no puede reconducirse en todo caso a la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG «porque la repetida causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley, sin que ninguna de las resoluciones denegatorias del acceso haya siquiera contemplado la concurrencia del requisito de la conducta abusiva, que no puede apreciarse en este caso». Por tanto, la resolución que inadmita una reclamación con fundamento en el artículo 18.1.e) LTABIG debe justificar, por un lado, el carácter abusivo de la reclamación (por incurrir en un abuso de derecho conforme al artículo 7 del Código Civil) y, por otro, la ausencia de justificación en la finalidad de transparencia (sin que para ello resulte suficiente la persecución de un interés meramente privado). Y estas dos circunstancias deben concurrir cumulativamente pues se trata de un doble requisito según señala la citada STS de 12 de noviembre de 2020. 5. En este caso, difícilmente puede considerarse que la solicitud de acceso a los expedientes y actas de expropiación de unos terrenos constituya un abuso de derecho por suponer un ejercicio antisocial del mismo (ya que no se aprecia que se sobrepasen los límites normales del ejercicio del derecho de acceso a la información con daño para tercero), ni resulta contraria a las normas. Tampoco se ha alegado que para ser atendida requiera un tratamiento que paralice el resto de la gestión de la actividad propia del sujeto obligado. Por lo que concierne a la falta de justificación de la finalidad de la transparencia, ya se ha señalado que la persecución de un interés meramente privado no es constituye per se causa de inadmisión, en la medida en que la LTAIBG no contiene previsión alguna al respecto. Por tanto, el hecho de que, según alega la entidad requerida, la información se solicita a fin de demostrar la existencia de una vía de hecho administrativa que, en realidad, tendría que valorarse por los tribunales de justicia no sólo es irrelevante, sino que evidencia, además, la existencia de una conexión con las finalidades de escrutinio de la actividad de los poderes públicos y de cómo toman sus decisiones —pues la existencia de una vía de hecho implica la actuación sin sumisión a procedimiento alguno—. La actualidad de la información a la que se refiere ADIF tampoco puede constituir un criterio determinante de la carencia de esa justificación en la finalidad de la ley. En definitiva, no se aprecia la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG por lo que, no habiendo alegado ADIF la falta de disponibilidad de la información, la reclamación debe ser estimada a fin de que se facilite el acceso al expediente y las actas expropiación de la finca referenciada. 6. En una línea similar se pronunció ya este Consejo en la resolución R/332/2021, de 7 de septiembre, estimatoria de la reclamación frente a la inadmisión de una solicitud de información relativa a determinados documentos integrantes de un procedimiento expropiatorio, al no considerar concurrente la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG, también invocada en aquel caso. En la citada resolución se advertía, además, de que los expedientes de expropiación pueden incluir datos personales de terceras personas —datos que no pertenecen a las categorías especiales mencionadas en el apartado primero del artículo 15 LTAIBG, pero que tampoco son datos meramente identificativos— cuya divulgación exige de una previa ponderación en los términos del artículo 15.3 LTAIBG. En la medida en que la revelación de datos personales de terceros, no resulte necesaria para los fines pretendidos, el acceso al expediente y a las actas de expropiación que aquí se reconoce deberá realizarse de manera parcial, tras la correspondiente disociación de los datos de carácter personal innecesarios, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 15.3 y 16 LTAIBG. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por frente a la resolución del ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS (ADIF), del MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, de fecha 7 de marzo de 2022. SEGUNDO: INSTAR a ADIF/MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información, previa disociación de los datos de carácter personal no necesarios: x expedientes y actas de expropiación que hayan afectado a la finca registral 5498 b). TERCERO: INSTAR a ADIF/MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez