Solicitud de listado de personas físicas y jurídicas con prohibición de contratar con la Administración y resultado estimatorio

Resolución reclamación art. 24.LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 13 de abril de 2022 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Solicito el listado completo de personas físicas y jurídicas que tienen prohibido contratar con la Administración. Solicito que para cada caso se me indique el nombre de la persona o empresa, su CIF en el caso de personas jurídicas, el tipo de prohibición, desde cuando la tiene, hasta cuándo y el motivo de sufrir esta prohibición. Solicito toda la información en formato reutilizable tipo .csv o .xls». S/REF: 001-067893 N/REF: R/0474/2022; 100-006888 [Expdte. 456-2023] Fecha: La de firma Dirección: Administración/Organismo: Ministerio de Hacienda y Función Pública Información solicitada: Listado completo de personas físicas y jurídicas que tienen prohibido contratar con la Administración R CTBG Número: 2023-0188 Fecha: 24/03/2023 Mediante resolución de fecha 19 de mayo de 2022, el MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA contestó al solicitante lo siguiente: «Con fecha 21 de abril de 2022, esta solicitud se recibió en la Dirección General del Patrimonio del Estado, fecha a partir de la cual empieza a contar el plazo de un mes previsto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, para su resolución. Analizada la solicitud, esta Dirección General resuelve conceder parcialmente la información solicitada, facilitando la siguiente información: En el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Estado (ROLECE), regulado en los artículos 337 y siguientes de la Ley 9/2017, de 8 de marzo de Contratos del Sector Público (LCSP) se inscriben los datos de personalidad y capacidad de obrar, autorizaciones y habilitaciones, solvencia y clasificación empresarial, y sus certificados acreditan frente a todos los órganos de contratación del sector público, las condiciones de aptitud del empresario y, en particular, la concurrencia o no concurrencia de las prohibiciones de contratar que deban constar en el mismo. Todas las propuestas formuladas por la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado en las que se ha declarado la prohibición de contratar por la Ministra de Hacienda y Función Pública de acuerdo con lo regulado en los artículos 71 y siguientes de la LCSP, son objeto de anotación en el citado ROLECE. A día de hoy, las prohibiciones vigentes declaradas por la Ministra de Hacienda y Función Pública (o, en su caso, por el/ la titular del Ministerio de Hacienda) ascienden a 138. Asimismo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 338.4 de la LCSP, todas las prohibiciones que, en función de su ámbito y del órgano que las haya declarado, deban ser inscritas en el registro de licitadores y empresas clasificadas de una Comunidad Autónoma que cuente con dicho registro, serán comunicadas al ROLECE por el órgano de dicha Comunidad Autónoma competente para la llevanza del registro. En este contexto, los órganos de contratación en cada contrato público pueden acceder a la información contenida en el ROLECE respecto de los licitadores de ese contrato y, entre otros datos, visualizar si se encuentra en una situación de prohibición de contratar, el artículo de la LCSP en virtud del cual se le ha impuesto la prohibición y la fecha final de la misma. R CTBG Número: 2023-0188 Fecha: 24/03/2023 Al margen de ello, cualquier persona interesada, mediante DNI electrónico o certificado digital CERES (FNMT-RCM) puede acceder al Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Estado a través del enlace que se indica a continuación y consultar la información de una determinada empresa, información entre las que se encontraría, si este es el caso, la relativa a las prohibiciones de contratar. ES/Areas%20Tematicas/Patrimonio%20del%20Estado/Contratacion%20del%20S ector%20Publico/Paginas/ROLECE.aspx Sin embargo, teniendo en cuenta que el esquema previsto garantiza la finalidad esencial de que el órgano de contratación pueda conocer si se da o no una prohibición en los licitadores de su contrato, que no está regulada ninguna previsión de publicidad activa respecto de esta información y, adicionalmente, por razón de protección de datos de carácter personal y reputación de las personas en una materia de obvia sensibilidad, no existe en el ROLECE un listado que agrupe a las empresas en situación de prohibición de contratar y la información concerniente a esa prohibición». 2. Mediante escrito registrado el 24 de mayo de 2022, el solicitante interpuso una reclamación, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) poniendo de manifiesto lo siguiente: «(…)Hacienda dice conceder parcialmente la información porque ha informado en su resolución de que las prohibiciones vigentes por su parte son 138, pero no ha entregado ninguna información más al respecto de quiénes tienen prohibido contratar con la administración. Se trata de información de indudable interés público. De hecho, Hacienda alega la protección de datos personales. Creo que es evidente que en una materia de este tipo, cuando una persona tiene prohibido contratar es por un motivo en el que debe imperar la rendición de cuentas de la administración, no cabe aplicar la protección de datos por encima de la transparencia. Pero, de todos modos, esto se podría aplicar solamente en el caso de las personas físicas, no de las jurídicas. Sobre el caso de las jurídicas Hacienda no ha alegado nada concreto para no informar de sus casos. De todos modos, Hacienda podría haber entregado todo lo pedido pero anonimizando el nombre de la persona física que tiene prohibido contratar y entregando el resto de datos para esos casos y todos los datos, incluido el nombre, para las jurídicas. Hacienda también alega que en el ROLECE se puede buscar si una persona tiene prohibido contratar o no con la administración. Por ese motivo precisamente, se muestra que debe prevalecer el interés público y la rendición de cuentas y entregar el listado solicitado con los casos de personas que tienen prohibido contratar. Si una persona puede buscar a cualquiera en el ROLECE de forma concreta, la ciudadanía tiene derecho a conocer exactamente quiénes tienen prohibido esto, hasta cuándo y por qué. De todos modos, que esté en el ROLECE no se puede considerar reelaboración, no es lo mismo poder buscar persona a persona y conocer su situación que la información concreta solicitada para todas las que tienen prohibido contratar, que según lo alegado por Hacienda sólo son 138 y, por lo tanto, no estaríamos tampoco ante una información compleja de entregar ni ante un posible caso de reelaboración. Hacienda alega, además, "que no está regulada ninguna previsión de publicidad activa respecto de esta información". Que la ley no obligue a publicar de forma proactiva una información no es óbice para que esta no sea susceptible de ser obtenida y hecha pública vía derecho de acceso. Lo solicitado es de indudable interés y carácter público y Hacienda debería entregarlo (…)». 3. Con fecha 25 de mayo de 2022, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA, al objeto de que pudiera hacer las alegaciones que considerase oportunas. El 13 de junio de 2022 se recibió escrito, con el siguiente contenido: «(…) PRIMERA.- (…) hay que indicar que lo que se hizo a través de la Resolución adoptada fue facilitar el enlace informático mediante el que cualquier persona interesada, mediante DNI electrónico o certificado digital CERES (FNMT-RCM), puede acceder al Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Estado y consultar la información de una determinada empresa, información entre las que se encontraría, si este es el caso, la relativa a las prohibiciones de contratar. Por otra parte, el ROLECE incorpora un “buscador” que permite acceder a la información sobre cualquier empresa (persona física o jurídica) introduciendo en el buscador del apartado “clasificación” bien el NIF o bien el nombre o denominación social (cumpliendo, de este modo, la previsión legal). Una vez que, con el buscador, se accede a la ficha de una empresa, se visualiza el conjunto de la información relativa a la misma que, además del dato, en su caso, sobre prohibiciones de contratar, contiene otros muchos datos sobre las empresas (denominación social, órganos de administración, poderes otorgados, objeto social, pólizas de seguros, títulos habilitantes para el ejercicio de actividades, etc.). Cuestión diferente es que el buscador de ROLECE permita la extracción o agrupación de la información de la forma o con la finalidad que pretende la reclamante. Es cierto que ese buscador no está configurado para introducir un campo relativo a prohibiciones de contratar ni, por tanto, para obtener el resultado de un “listado” o similar de aquellas empresas en las que concurre esta circunstancia (como, por lo demás, tampoco está configurado, por ejemplo, para extraer un listado de las empresas que tienen o no pólizas de seguros o títulos habilitantes). Sin embargo, ello no supone que no haya publicidad o que exista una restricción para acceder a la información. Hay que señalar que la Resolución facilitaba el número de prohibiciones declaradas por la Ministra de Hacienda y Función Pública (no todas las prohibiciones) ya que esta es una información de la que dispone la Dirección General del Patrimonio del Estado, al ser el órgano encargado de su tramitación, pero ello no significa que exista una base de datos de todas las prohibiciones de contratar, ni que la información de que pueda disponerse en esta materia esté estructurada para agrupar y obtenerla automáticamente con el grado de detalle solicitado. En particular, hay que destacar que, además de las prohibiciones tramitadas para que sean declaradas por la Ministra, existen prohibiciones cuyo alcance se determina directamente por los Tribunales de Justicia y prohibiciones que declaran los órganos competentes de las Comunidades Autónomas que, en la medida que sean comunicadas a ROLECE, se incorporan al mismo con la información suministrada por la Comunidad. SEGUNDA.- el reclamante parece incurrir en la confusión de creer que no se le ha suministrado la información solicitada en razón de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 19/2013, sobre la protección de datos personales (o dicho de otro modo, que se ha hecho prevalecer esa protección de datos personales sobre el interés público de suministrar la información solicitada). En ningún momento se ha afirmado esta circunstancia en la Resolución, sino que únicamente se ha hecho referencia a que era uno de los motivos de que no exista un “listado” en el ROLECE con las empresas con prohibición de contratar. De hecho, tal y como se ha puesto de manifiesto, hay que reiterar que no se ha restringido la información sobre prohibiciones de contratar por este ni por ningún otro motivo, ya que está accesible en la dirección web que se le suministró (cuestión diferente es que la forma a través del cual puede acceder a esa información sea más o menos laboriosa). TERCERA.- Por último, el reclamante manifiesta que “Hacienda alega, además, "que no está regulada ninguna previsión de publicidad activa respecto de esta información", indicando “Que la ley no obligue a publicar de forma proactiva una información no es óbice para que esta no sea susceptible de ser obtenida y hecha pública vía derecho de acceso. Lo solicitado es de indudable interés y carácter público y Hacienda debería entregarlo.” Nuestra única afirmación a este respecto era que no está regulada ninguna previsión de publicidad activa (hay que entender que específica e individualizada) respecto de la obligación de publicar un listado de las empresas en las que concurren prohibiciones de contratar. Es decir, en ningún momento se dijo que el hecho de que no exista una previsión de publicidad activa determine la negativa a proporcionar la información solicitada, teniendo que reiterar, a este respecto, que sí se ha suministrado esa información a través de la facilitación del enlace al ROLECE en la que puede obtenerse. En conclusión, de acuerdo con lo puesto de manifiesto en las presentes alegaciones, se considera que no se ha producido una vulneración del derecho de acceso a la información». 4. El 17 de junio de 2022 se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes. El 17 de junio de 2022, se recibió escrito con el siguiente contenido: «Me reafirmo en todo lo expresado en mi reclamación. Que se pueda buscar información sobre una empresa concreta no quiere decir que se pueda ver el listado de todas las que tienen prohibido contratar. Hacienda, además, reconoce tener al menos la información de las 138 que tienen prohibido contratar debido a una resolución de este ministerio, por lo tanto, deberían haberme aportado al menos esa información concediendo así de forma parcial mi solicitud. Aseguran además que es la Dirección General del Patrimonio del Estado quien podría tener toda la información completa, deberían, por lo tanto, haber derivado para el resto (las no prohibidas debido a resolución de Hacienda) mi solicitud a esa dirección general, cosa que tampoco han hecho. Pido, por todo ello, que se estime mi reclamación y se inste a Hacienda a entregarme lo solicitado, al menos los prohibidos por resolución de su ministerio, y en ese caso, deriven el resto a la dirección general del Patrimonio del Estado. De hecho, Hacienda en las alegaciones asegura que muchos de sus argumentos no sirven para denegar lo solicitado y se ampara únicamente en lo ya publicado en el ROLECE. Que como ha quedado claro en el presente proceso no es el listado completo de personas que tienen prohibido contratar con la administración, sino que es un buscador que permite buscar persona a persona, si no se conoce a una persona no se puede comprobar si tiene prohibido o no. No es, por lo tanto, exactamente la información solicitada». II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2 c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información . 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud de acceso al listado completo de personas físicas y jurídicas que tienen prohibido contratar con la Administración, con indicación del nombre de la persona o empresa, su CIF en el caso de personas jurídicas, el tipo de prohibición, desde cuando la tiene, hasta cuándo y el motivo de sufrir esta prohibición. El Ministerio requerido dictó resolución en la que acuerda conceder parcialmente el acceso, proporcionando un enlace web al ROLECE al que puede acceder cualquier persona interesada mediante DNI electrónico o certificado digital CERES (FNMT-RCM). La resolución indica que no se regula ninguna previsión de publicidad activa respecto de esta información y que, por «razón de protección de datos de carácter personal y reputación de las personas en una materia de obvia sensibilidad, no existe en el ROLECE un listado que agrupe a las empresas en situación de prohibición de contratar y la información concerniente a esa prohibición». 4. Debe señalase, en primer lugar, que el ROLECE se crea en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 326 a 332 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, siendo la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado el órgano específico de regulación y consulta en materia de contratación pública del sector público estatal. Esta Junta es un órgano colegiado adscrito al Ministerio de Hacienda y Función Pública, de acuerdo con el artículo 21.3.b) del Real Decreto 682/2021, de 3 de agosto, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Función Pública y se modifica el Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales. Por tanto, el ROLECE y la información allí incluida, tanto por parte del Ministerio de manera individual, como a iniciativa de la Junta de Contratación Pública del Estado o de otros órganos, se encuentra en el ámbito de disposición del Ministerio reclamado y, en consecuencia, al no haberse invocado límites o causas de inadmisión que impidan entregar esta concreta información solicitada, debe ser facilitada al reclamante, por las razones que seguidamente se exponen. 5. En efecto, no puede desconocerse que, en trámite de alegaciones en este procedimiento y a la vista de la reclamación formulada, el Ministerio aclara el sentido de su resolución en los siguientes términos: (i) el acceso a la información puede realizarse a través del ROLECE; si bien, el hecho de que se encuentre disponible en ese registro no implica que exista la posibilidad de realizar un listado con el desglose solicitado por el reclamante; (ii) la referencia a la inexistencia de una obligación proactiva de publicidad se proyectaba únicamente sobre la disponibilidad de un listado como el demandado por el reclamante; (iii) la alusión a la protección de datos de carácter personal se realizaba, únicamente, para explicar la razón de por qué el Ministerio no elabora listados y no como límite oponible al acceso a la información pretendido. 6. Teniendo en cuenta lo anterior, y dado que el argumento principal que subyace a la denegación del acceso solicitado consiste en que no se dispone de un listado agrupado de empresas (pudiendo la solicitante acceder a la información a través del ROLECE), es preciso recodar que, ciertamente, el artículo 22 LTAIBG prevé que «si la información ya ha sido publicada, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella». Desde esta perspectiva, en el Criterio Interpretativo CI/009/2015, de 12 de noviembre, este Consejo acordó que «[e]n ningún caso será suficiente únicamente la remisión genérica al portal o a la sede o página web correspondiente. Es necesario de que se concrete la respuesta. Ésta podrá redireccionarle a la información de publicidad activa siempre que tal información satisfaga totalmente la información solicitada pero deberá señalar expresamente el link que accede a la información y, dentro de este, los epígrafes, capítulos, datos e informaciones exactas que se refieran a lo solicitado, siendo requisito que la remisión sea precisa y concreta y lleve, de forma inequívoca, rápida y directa a la información sin necesidad de requisitos previos, ni de sucesivas búsquedas.» Resulta evidente que, en este caso, el enlace o la indicación de que se puede acceder a la información solicitada a través del buscador del ROLECE, no satisface el derecho de acceso a la información en los términos indicados por este Consejo, puesto que, como indica el reclamante y reconoce el propio órgano requerido, la remisión lo es a un buscador que requiere, no solo de una búsqueda empresa por empresa, sino de la introducción de determinados datos para el filtrado de esa búsqueda, así como de disponer de un determinado medio de identificación digital para el acceso. 7. Por ello, ni resulta suficiente la remisión al ROLECE ni puede aceptarse la alegación de que «la información proporcionada es la que está disponible en el ROLECE en los términos que el mismo permite y no en los solicitados». En este sentido, no puede desconocerse que el hecho de que la información no esté disponible en los exactos términos (o formato) solicitados no permite justificar per se la denegación del acceso a la información. En la STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810), en la que se sienta jurisprudencia acerca de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG a la que podría reconducirse esta afirmación del Ministerio, se parte de la premisa de que la solicitud de acceso puede comportar un cierto tratamiento de la información que obra en poder del organismo requerido. Se señala, así, que «(…) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)». A juicio de este Consejo, facilitar el listado de empresas y personas físicas incursas en prohibición de contratar constituiría uno de esos supuestos de tratamiento o reelaboración básica o general en relación con los datos que obran en poder de la Administración, que no tienen un carácter complejo. A lo anterior se añade que decidir qué información se otorga en función de los requerimientos técnicos que establezca la Administración en sus aplicaciones conduciría a una interpretación excesivamente reduccionista del objeto del derecho de acceso a la información. Conviene recordar aquí que la información pública sobre la que se proyecta el derecho de acceso no incluye sólo la información contenida en documentos, ni se limita a la incorporada a los expedientes administrativos, ni tampoco debe hacerse depender de la forma en que la administración haya decidido diseñar la arquitectura y las prestaciones de una aplicación informática. 8. Por otro lado, tal como ya se ha puesto de manifiesto, el Departamento ministerial ha aclarado en el trámite de alegaciones que las referencias que se contienen en la resolución a la inexistencia de una obligación de publicidad activa respecto de la información solicitada y a la protección de datos personales no se incluyeron como sustento de la decisión de denegación de acceso, sino como explicaciones de por qué no se elaboran listados de este tipo. Con independencia de la cierta confusión que introducen esas alusiones en la decisión, lo cierto es que, en la medida en que no constituyen fundamento de la denegación ni se han opuesto como límites a su acceso, no es preciso realizar consideración alguna al respecto en esta resolución. En cualquier caso, no puede obviarse que el propio reclamante en su escrito ante este Consejo y respecto de la alusión a la protección de datos de carácter personal de la resolución de denegación había señalado la posibilidad de que, en su caso, se le entregasen los datos relativos a las personas físicas anonimizados; y por otro lado, que constituye una tendencia constatable la publicación por parte de las administraciones públicas autonómicas de listados con las personas tanto físicas como jurídicas que, habiendo contratado previamente con la Administración, han incurrido en prohibición de contratar. 9. En definitiva, con arreglo a lo expuesto, constatado que lo solicitado se incluye en la noción de información pública, que no se aprecia la concurrencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG —a la que podrían reconducirse las alegaciones del Ministerio— y que no se ha invocado la concurrencia de ninguna otra restricción o límite de los previstos en los artículos 14, 15 y 18 LTAIBG, la presente reclamación debe ser estimada. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por frente a la resolución del MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA, de fecha 19 de mayo de 2022. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información: El listado completo de personas jurídicas y personas físicas que tienen prohibido Para cada caso, se me indique el nombre de la empresa, su CIF en el caso de personas jurídicas, el tipo de prohibición, desde cuando la tiene, hasta cuándo y el motivo de sufrir esta prohibición. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez