Reclamación de acceso al acta y acuerdos del pleno extraordinario del Consejo de la Policía con resultado de estimación parcial

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó el 13 de junio de 2022 al Ministerio del Interior, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), el acta y acuerdos del pleno extraordinario del Consejo de la Policía celebrado el pasado 2 de junio, incluyendo la siguiente información: « 1º Con qué cadencia de tiempo fueron convocados las organizaciones sindicales denominadas representativas, orden del día, y a que consejeros se les cursó las invitaciones. S/REF: N/REF: R/0589/2022; 100-007052 [Expte. 457-2023] Fecha: La de firma Dirección: Administración/Organismo: MINISTERIO DEL INTERIOR Información solicitada: Acta y acuerdos del pleno extraordinario del Consejo de la Policía R CTBG Número: 2023-0075 Fecha: 13/02/2023 2º Quién presidió el Pleno del Consejo, su Secretario, asistentes miembros de la administración del CPN / Sindicatos, o cualesquiera otros cargos en representación del Ministerio del Interior o funcionarios policiales, sin ostentar cargo de consejeros. 3º Quienes participaron con voz y voto por parte de las partes reunidas. 4º Qué puntos se trataron, acordaron y resultado de estos. Si hubo asentimiento o se procedió a someterlos a votación y el contenido de ellos. 5º Qué modalidad de votación se acordó en cada uno de los puntos tratados, públicas/ secretas y resultado de estas. 6º Personas o cargos intervinientes, por parte de la administración y sindicatos, que dilucidaron el conflicto colectivo y resultado de la votación. En todo caso, procedimiento seguido». 2. Mediante Resolución de 16 de junio de 2022, el MINISTERIO DEL INTERIOR contestó al solicitante lo siguiente: «Conforme al artículo 89 de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, la organización sindical Agrupación Reformista de Policías (ARP) no obtuvo la condición de representativa en las últimas elecciones celebradas al Consejo de la Policía el 19 de junio de 2019. En el artículo 90 de la citada Ley Orgánica 9/2015 se establece que las organizaciones sindicales legalmente constituidas que no hayan obtenido la condición de representativas tendrán derecho a formular propuestas y elevar informes o dirigir peticiones a las autoridades competentes, así como a ostentar la representación de sus afiliados. En la Orden de 22 de julio de 1987 por la que se aprueba, con carácter provisional, el Reglamento de Organización y Funcionamiento Interno del Consejo de Policía, en su artículo 7.1 se establece que los miembros del Consejo de Polic ía, en el desempeño de su cargo, podrán, a través del Secretario, efectuar las consultas e interesar la expedición de certificaciones de las actas y documentos que obren en poder del mismo. Por todo lo anterior, no se estima su solicitud respecto de la información solicitada». R CTBG Número: 2023-0075 Fecha: 13/02/2023 3. Ante la desestimación de su solicitud, el sindicato presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en la que adjuntaba documento denominado de “denuncia” donde señala que «En dicho Pleno Extraordinario, al parecer se han tratado asuntos de una importancia fundamental para el conjunto del colectivo policial, entre los que se encuentran nuestros propios afiliados, todos ellos miembros del Cuerpo de Policía Nacional, con trascendencia al exterior a través de algunos medios de comunicación y circulares internas del sindicato demandante del Conflicto Colectivo, que afectan a materia laboral y económica del que tenemos interés lógico por su trascendencia sindical, y en todo caso, obligados al deber de atender las consultas de nuestros propios afiliados y simpatizantes en este caso, como se ha dicho anteriormente, estamos facultados para formular propuestas y elevar informes o dirigir peticiones a la s autoridades competentes. Como se encuentra legislado, la Administración tiene la obligación de facilitar la información requerida al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno en el que se nos posibilita el acceso a la información solicitada al objeto de poder determinar algunos aspectos que pudieran afectarnos a todos los miembros del Cuerpo de Policía Nacional, como se explicita en el escrito. El conflicto colectivo tratado es una cuestión de trascendencia más allá de una reunión protocolaria de ese órgano paritario, comisión o plenos ordinarios o extraordinarios que pudieran darse en el desarrollo puntual de los asuntos que se traten de forma habitual entre administración y sindicatos representativos ajustándose al desarrollo normativo interno del Consejo de Policía». Más adelante, en el escrito presentado por el sindicato, se afirma lo siguiente: «La respuesta ofrecida por dicho Consejo de Policía constituye una obstrucción a los derechos que como organización sindical legalmente constituida le reconoce la legislación vigente. Por ejemplo: Artículo 8.c) de la Ley 9/2015: A ser informados, a través de las organizaciones sindicales, de los datos que facilite la Dirección General de la Policía respecto de las materias que sean objeto de estudio, participación e informe por el Consejo de Policía o por otros órganos de consulta y participación de los funcionarios. Artículo 13.e) de la Ley 39/2015, A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones». Concluye el sindicato solicitando que se tenga presentado su escrito, se admita y se tenga por interpuesta la denuncia (se entiende reclamación) ante este CTBG, por la falta de información expresa del Consejo de Policía, órgano que la Dirección General de la Policía, dependiente del Ministerio del Interior, donde se desarrolló el Pleno de Consejo de Policía, con carácter extraordinario, el 2 de junio de 2022. 4. Con fecha 28 de junio de 2022, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió la reclamación al Ministerio del Interior al objeto de que se formularan las alegaciones que se considerasen oportunas. El 28 de julio de 2022 se recibió respuesta con el siguiente contenido: «Una vez analizada las alegaciones presentadas, este Centro Directivo informa que el artículo 8.1 de la Orden de 22 de julio de 1987 por la que se aprueba, con carácter provisional, el Reglamento de Organización y Funcionamiento Interno del Consejo de Policía, establece que “Los miembros del Consejo de Policía, en el desempeño de su cargo, podrán, a través del Secretario, efectuar las consultas e interesar la expedición de certificaciones de las actas y documentos que obren en poder del mismo”. Por otra parte, como ya se le indicó al solicitante, el artículo 90 establece que las organizaciones sindicales legalmente constituidas que no hayan obtenido la condición de representativas, tendrán derecho a formular propuestas y elevar informes o dirigir peticiones a las autoridades competentes, así como a ostentar la representación de sus afiliados, por lo que el derecho al ejercicio sindical de aquellas organizaciones no representativas que expresamente garantizado, siendo prueba de ello la presentación habitual de escritos y solicitudes por parte de la propia organización sindical ARP, habiendo presentado este año 2022 siete, las cuales ha sido tramitadas y contestadas desde la Secretaria del Consejo de la Policía, como órgano centralizador de la actividad sindical entre Administración y organizaciones sindicales. Por tanto, se inadmite a trámite la solicitud de información conforme al punto dos de la Disposición Adicional 1ª de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, el cual reseña que: “Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”. A mayor abundamiento, en su escrito de alegaciones “in fine” manifiesta “Por todo lo anterior, SOLICITO: Que teniendo presentado este escrito queja…”, por lo que se trasluce una elección evidentemente errónea para la presentación de la misma, no teniendo cobijo en la LTBG este tipo de reivindicaciones, siendo de aplicación la Instrucción número 8/2019 de la Secretaría de Estado de Seguridad para la tramitación de quejas y sugerencias que, de conformidad con el RD 951/2005 e Instrucción 7/2007 SES, afecten a los servicios, centros y unidades de las Direcciones Generales de la Policía y de la Guardia Civil, así como las relativas a su personal en relación con el ejercicio de su funciones . (…) ». 5. El 29 de julio de 2022, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes, lo que llevó a término en escrito recibido el 11 de agosto de 2022, en el que se señala, en lo que aquí interesa, lo siguiente: « (…) SEGUNDA.- En cuanto al argumento que se acoge el CPN y la unidad de Transparencia. El primero, a la orden de 22 de julio de 1987 funcionamiento del Consejo de Policía y el segundo, a la disposición adicional 1ª de la ley 19/2013 de Transparencia y acceso a la información pública. Siguiendo la tesis aquí expresada (interpretación de las normas y la técnica del espigueo). Se denota una irregularidad manifiesta: La orden de 1987, de carácter provisional como su propio título indica, en la descripción en cuanto a la Organización y funcionamiento interno del CPN y que en la misma exposición de motivos dice: "En cumplimiento del referido mandato Reglamentario, el Consejo de Policía ha elaborado su Reglamento mediante el que se regulan la estructura, competencias y funcionamiento interno del Consejo.". Por consiguiente, no puede argüir, ni mucho menos, denegar o respaldarse en el artículo 8.1 de la mencionada orden, ya que este artículo hace mención a los miembros del Consejo (representativos) que lo hagan a través del secretario para la expedición de las actas, la cual no es una norma de rango legal que incluya un régimen propio de acceder a la información, como así destaca la jurisprudencia del Tribunal Supremo en la STS 1339/2015 de octubre de 2020 y que dice: "Ello exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades que existen en un ámbito o materia determinada, creando una regulación autónoma respecto de los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse". En definitiva, el precepto en cuestión (la orden de 1987), no fija límites o condiciones al contenido de la información que puedan solicitar y obtener todos los sindicatos, sean o no representativos, por lo que no se constituye como un régimen jurídico específico de acceso a la información que desplace y sustituya a lo previsto en la ley 19/2013 de transparencia acceso a la información pública y deja sin efecto la disposición adicional 1ª de esta misma ley». II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud de acceso a determinada información y documentación del pleno extraordinario del Consejo de la Policía celebrado el 2 de junio De 2022. El Ministerio del Interior dictó resolución inadmitiendo a trámite la solicitud de información conforme a lo dispuesto en el punto dos de la Disposición adicional 1ª LTAIB, según cuyo tenor: «[s]e regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información» en relación con lo dispuesto en los artículos 89 y 90 de la Ley Orgánica de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional y en el artículo 8.1 de la Orden de 22 de julio de 1987 por la que se aprueba, con carácter provisional, el Reglamento de Organización y Funcionamiento Interno del Consejo de Policía. En trámite de alegaciones en esta reclamación se limita a reiterar sus argumentos. 4. Planteada la cuestión en los términos descritos no cabe desconocer que este Consejo se ha pronunciado sobre una cuestión similar en la resolución R/456/2022, de 17 de noviembre, cuya fundamentación jurídica sobre la improcedencia de inadmitir la solicitud de información con fundamento en la existencia de un régimen específico, y la consiguiente conclusión estimatoria, resultan plenamente trasladables a este caso. En efecto, conviene recordar que el alcance y contenido de lo previsto en la Disposición adicional primera, segundo apartado, de la LTAIBG, ha sido determinado por el Tribunal Supremo en varias sentencias —que ha hecho suyas este Consejo, por ejemplo, en las resoluciones R/111/2022, de 11 de julio o R/141/2022, de 19 de julio— en las que ha ido conformando progresivamente una doctrina jurisprudencial que el propio Tribunal recapituló en el fundamento jurídico tercero de la STS de 10 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:871) en los siguientes términos: «Varios han sido los pronunciamientos de este Tribunal Supremo respecto del alcance de esta previsión y de la eventual aplicación supletoria de la Ley de Transparencia. En la STS nº. 748/2020, de 11 de junio (rec. 577/2019) se afirmó que "El desplazamiento de las previsiones contenidas en la Ley 19/2013 y, por lo tanto, del régimen jurídico general previsto en dicha norma, en todo lo relativo al acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades existentes en un ámbito o materia determinada, creando así una regulación autónoma en relación con los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse». En una posterior sentencia -STS nº 314/2021, de 8 de marzo de 2021 (rec. 1975/2020)- se matizó, aún más, el alcance de la disposición ad icional primera, apartado segundo, de la Ley 19/2013, profundizando en el correcto entendimiento de cuando existe un régimen específico alternativo y cómo opera la supletoriedad de la Ley de Transparencia en tales casos. Y a tal efecto, se afirmaba que « [...] sin duda hay un régimen específico propio cuando en un determinado sector del ordenamiento jurídico existe una regulación completa que desarrolla en dicho ámbito el derecho de acceso a la información por parte, bien de los ciudadanos en general, bien de los sujetos interesados. En tales supuestos es claro que dicho régimen habrá de ser aplicado con carácter preferente a la regulación de la Ley de Transparencia, que en todo caso será de aplicación supletoria para aquellos aspectos que no hayan sido contemplados en tal regulación específica siempre, claro está, que resulten compatibles con ella. En este sentido, conviene subrayar que, en contra de lo que se ha alegado en ocasiones, la existencia de un régimen específico propiamente tal no excluye la aplicación supletoria de la Ley de Transparencia». Y a continuación se añadía «Sin embargo, más frecuente que una regulación alternativa completa es la existencia en diversos ámbitos sectoriales de disposiciones, anteriores a la Ley de Transparencia, que contienen previsiones que afectan al derecho de acceso a la información, muy especialmente en relación con sus límites, como ocurre en el presente asunto con la previsión sobre confidencialidad en el sector de los productos sanitarios. Pues bien, hemos de precisar que en este caso, y aunque no se trate de un régimen específico completo, dicha regulación parcial también resulta de aplicación prevalente de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional, manteniendo la Ley de Transparencia su aplicación supletoria en todo lo demás, esto es, el marco general del derecho de acceso a la información y el resto de la normativa establecida en la Ley de Transparencia, a excepción de lo que haya quedado desplazado por la regulación parcial. Resulta así, por tanto, que cuando la disposición adicional primera dispone que se regirán por su normativa específica las materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información, incluye la aplicación prevalente de cualquier regulación sectorial que se refiera al acceso a la información, aunque no se configure como un tratamiento global y sistemático del mismo, quedando en todo caso la Ley de Transparencia como regulación supletoria. La conclusión que se extrae de esta jurisprudencia es que cuando la disposición adicional primera apartado segundo de la Ley de Transparencia dispone que se regirán por su normativa específica las materias que tengan previsto un régimen jurídico propio de acceso a la información, la remisión no solo comprende los supuestos en los que se contenga un tratamiento global y sistemático del derecho sino también aquellas regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes de este derecho y que impliquen un régimen especial diferenciado del general. En estos casos, este régimen especial se aplica de forma preferente a las previsiones de la ley de transparencia, quedando esta última como regulación supletoria.» En definitiva, como puede apreciarse, el Tribunal Supremo ha dictaminado que la LTAIBG únicamente queda desplazada en su aplicación como ley básica y general cuando existan en nuestro ordenamiento otras normas con rango de ley que cumplan una de las siguientes condiciones: (a) establezcan una regulación alternativa que contenga un tratamiento global y sistemático del derecho de acceso, o (b) contengan regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes del derecho e impliquen un régimen especial diferenciado del general; siendo en todo caso de aplicación subsidiaria en los extremos no regulados en las normas sectoriales. 5. La aplicación de la doctrina expuesta a este caso permite concluir que la normativa que se invoca por el Ministerio requerido no reúne las características necesarias para configurarse como un régimen jurídico específico del derecho de acceso a la información que desplace el régimen general establecido en la LTAIBG; y ello, en primer lugar y por lo que concierne al artículo 8 de la Orden de 22 de julio de 1987 por la que se aprueba, con carácter provisional, el Reglamento de Organización y Funcionamiento Interno del Consejo de Policía, porque se trata de una norma de carácter reglamentario que carece, por lo tanto, del rango suficiente para establecer restricciones al ejercicio de este derecho. Cabe añadir, en todo caso, que resulta evidente que el artículo 8 de la citada orden no contiene una regulación del ejercicio del derecho de acceso a la información, sino una previsiones relativas a la posibilidad de que los miembros del Consejo de Policía puedan efectuar consultar e interesar la expedición de certificados de los documentos que obren en poder del mismo. Por lo que se refiere a la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, y en concreto, a los artículos 89 y 90 mencionados en la respuesta del Ministerio del Interior, tampoco se deduce de su contenido la existencia de una regulación alternativa con un tratamiento global y sistemático del derecho de acceso, o de una regulación sectorial de aspectos relevantes del derecho que impliquen un régimen diferenciado y deban aplicarse de forma preferente. El artículo 89 delimita los sindicatos que tendrán la consideración de representativos, y el artículo 90 expone de manera muy general los derechos que se otorgan a las organizaciones sindicales no representativas, mencionando el «derecho a formular propuestas y elevar informes o dirigir peticiones a las autoridades competentes, así como a ostentar la representación de sus afiliados». En esta línea ya se ha pronunciado el Tribunal Supremo en su STS de 11 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2020:1558) en la que descarta que el artículo 40.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), contenga un régimen jurídico específico de acceso a la información que desplace el régimen general de acceso a la información contenido en la Ley 19/2013, o que limite o condicione el acceso a la información que las Juntas de Personal pueden tener en relación con aquellas materias relativas los empleados que representan y la información que les atañe. 6. En conclusión, con arreglo a lo razonado en los precedentes fundamentos jurídicos, no apreciándose la existencia de un régimen jurídico específico que pueda fundamentar el desplazamiento de la LTAIBG, procede estimar la presente reclamación. No obstante lo anterior, atendiendo al contenido de lo solicitado, es preciso matizar el alcance de la estimación tomando en consideración la jurisprudencia dictada en relación con el acceso al contenido de las actas de los órganos colegiados, que reconoce dicho acceso a los elementos obligatorios del acta. Así, la STS de 19 de febrero (ECLI:ES:TS:2021:704) señala que «(…) las actas de las reuniones de un órgano colegiado no están, en principio, excluidas del conocimiento público al amparo del art. 14.1.k de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de Transparencia, ya que los datos en ella incorporados de forma obligatoria no afectan a la garantía de confidencialidad o el secreto requerido en la formación de voluntad del órgano colegiado, al no reflejar, como contenido mínimo necesario, la totalidad de la deliberación ni las opiniones y manifestaciones íntegras de cada uno de sus miembros” (FJ, 5º).» Y recuerda, asimismo, que «las opiniones y manifestaciones realizadas por sus miembros en las deliberaciones reservadas no deben tener trascendencia externa, manteniéndose en la esfera interna lo afirmado por cada uno de los vocales al tratar los diferentes puntos del orden del día, salvo, como más adelante veremos, que ellos mismos voluntariamente opten por dar publicidad a su intervención.» La mencionada STS concluye reconociendo el derecho de acceso a los elementos obligatorios del acta que se relacionan en el artículo 18.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público, según cuyo tenor «De cada sesión que celebre el órgano colegiado se levantará acta por el secretario, que especificará necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados». En consecuencia, procede estimar parcialmente la reclamación y reconocer el derecho de acceso al contenido necesario del acta solicitada. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada por el SINDICATO DE AGRUPACIÓN REFORMISTA DE POLICIAS frente a la resolución del MINISTERIO DEL INTERIOR, de fecha 16 de junio de 2022. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información: - Acta del pleno extraordinario del Consejo de la Policía celebrado el pasado 2 de junio. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23.1 ,, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la Información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los juzgados centrales de lo contencioso-administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez