Acceso a documentos de examen de proceso selectivo M1 y estimación de la reclamación

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó el 18 de mayo de 2022 al Ministerio de Defensa, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«Solicito acceso al documento que contiene el primer ejercicio de la fase de oposición (examen) relativo al proceso selectivo para ingreso, por ACCESO LIBRE, como personal laboral fijo en el grupo profesional M1 sujeto al IV convenio único para el personal laboral de la administración general del Estado, en el Ministerio de Defensa referido a la convocatoria perteneciente a la oferta de empleo público del año 2018 publicada en la Resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública de 28 de julio de 2021 (BOE de 31 de julio) en la especialidad SISTEMAS DE TELECOMUNICACIÓN E INFORMÁTICOS. Asimismo también solicito acceso al documento que contiene el primer ejercicio de la fase de oposición (examen) relativo al proceso selectivo para ingreso, por PROMOCIÓN INTERNA, como personal laboral fijo en el grupo profesional M1 sujeto al IV convenio único para el personal laboral de la administración general del Estado, en el Ministerio de Defensa referido a la convocatoria perteneciente a la oferta de empleo público del año 2018 publicada en la Resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública de 28 de julio de 2021 (BOE de 31 de julio) en la especialidad SISTEMAS DE TELECOMUNICACIÓN E INFORMÁTICOS.»

2. Mediante resolución de 7 de junio de 2022 el Ministerio de Defensa contestó al solicitante lo siguiente:

«Ha tenido entrada en la Unidad de Información de Transparencia del Ministerio de Defensa para su resolución solicitud de acceso a la información pública presentada por D. (…), solicitud que quedó registrada con el número 001-068921. (…) Con fecha 26 de mayo de 2022 se determina el órgano competente para resolver, fecha a partir de la cual empieza a contar el plazo de un mes previsto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, para su resolución. Analizada la solicitud formulada por el interesado se informa que, de conformidad con la sentencia número 120/2019, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo Nº 5 de Madrid, de 5 de noviembre, ha de inadmitirse la misma, en virtud del artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, considerándose en dicha sentencia, que la solicitud de exámenes de procesos selectivos “es abusiva y no se encuentra justificada con la finalidad de transparencia de dicha norma”. El Fundamento de Derecho Quinto expuesto en la mencionada sentencia, determina que “permitir el acceso a la información solicitada por el interesado, esto es, a los cuestionarios de preguntas de los diferentes procesos selectivos, con el transcurso del tiempo, no solo reduciría el margen de actuación de los Órganos de Selección a la hora de elaborar las preguntas diferenciadas de los exámenes, sino que, además y sobre todo, colocaría al interesado o a quienes a través de él pudieran tener acceso a las mismas mediando o no comercialización, en situación privilegiada, caso de presentarse a futuros procesos selectivos, respecto de otros aspirantes que carecen de dicha información”, e igualmente, “con la información interesada se podría generar una base de datos con ingente cantidad de preguntas y respuestas correspondientes a varios años en cada una de las categorías de los diferentes procesos de selección, que pudiera incluso ser objeto de comercialización, y que, al afectar al interés general y al particular de las Fuerzas Armadas, lo procedente y necesario es preservar la confidencialidad del contenido de las preguntas »

3. Mediante escrito registrado el 13 de junio de 2022, el interesado interpuso una reclamación en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), en la que pone de manifiesto lo siguiente:

«Realizo reclamación potestativa frente a la resolución que me ha sido notificada el 13 de Junio de 2022 por el Director general de Personal del Ministerio de Defensa. (…) En la resolución de dicha petición de acceso, se me notifica que ha de inadmitirse la misma, en virtud del artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre y se hace referencia a una sentencia del TSJ de Madrid considerándose en dicha sentencia, que la solicitud de exámenes de procesos selectivos “es abusiva y no se encuentra justificada con la finalidad de transparencia de dicha norma”. Considero que mi solicitud NO es abusiva y se encuentra precisamente justificada con la finalidad de transparencia establecida en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Uno de los motivos por el que encuentro que mi solicitud no es abusiva y está totalmente justificada es que los documentos que contienen el primer ejercicio de la fase de oposición (examen) relativo al proceso selectivo para ingreso como personal laboral fijo en el grupo profesional M1 sujeto al IV convenio único para el personal laboral de la administración general del Estado en el Ministerio de Transportes, movilidad y agenda urbana referido a la misma oferta de empleo público del año 2018 publicada en la Resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública de 28 de julio de 2021 en la misma especialidad de Sistemas de Telecomunicación e Informáticos, fueron publicados por dicho Ministerio y a día de hoy siguen siendo de acceso público (adjunto dicho cuestionario de examen a esta reclamación potestativa). Por tanto reitero mi solicitud de acceso a los documentos citados anteriormente.»

4. Con fecha 15 de junio de 2022, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió la reclamación al Ministerio de Defensa al objeto de que se formulasen las alegaciones que se considerasen oportunas. El 8 de julio de 2022 se recibió respuesta en la que se alega, en resumen, que:

« (…) La inadmisión contra la que reclama el interesado está fundamentada en la Sentencia nº 120/2019 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Madrid, de 5 de noviembre, y en el art. 18.1.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por considerarse en dicha Sentencia que la solicitud de exámenes de procesos selectivos "es abusiva y no se encuentra justificada con la finalidad de transparencia de dicha norma". En la reclamación que el interesado presenta contra la misma, considera que su solicitud no es abusiva justificándolo con la finalidad de la transparencia establecida en la Ley, aludiendo a una convocatoria del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana relativa a la misma oferta de empleo público, en la que fueron publicados por dicho Ministerio los cuestionarios del primer ejercicio que solicita. Consta que el interesado no concurrió a ninguna de las convocatorias del Ministerio de Defensa cuya documentación solicita, motivo por el cual no ostenta en ellas la condición de interesado, con arreglo a lo establecido en la ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, supuesto que también concurría en el supuesto enjuiciado en la Sentencia citada en la Resolución de inadmisión. Por otra parte, en los referidos procesos selectivos los Tribunales de selección entregaron los cuadernillos de los exámenes a todos los opositores al finalizar los ejercicios, garantizando con ello la transparencia de dichos procesos, no siendo por ello necesaria ni preceptiva su publicación con arreglo a las bases de las convocatorias. La citada Sentencia considera acertada la decisión del Ministerio de Defensa dado que "la forma de acceder a la información queda delimitada en cualquier caso a los interesados participantes en el proceso selectivo, según la resolución de convocatoria" (...) y "que la convocatoria prevé el derecho de revisión de exámenes, existiendo con ello la posibilidad de que los aspirantes no solo puedan consultarlos, sino también, que puedan comprobar todas las preguntas y respuestas, realizando al órgano de selección cuantos comentarios, alegaciones o impugnaciones tengan por convenientes, más aún cuando se publican la plantilla de respuestas correspondientes" (FD 5º). Ese es el caso también de las convocatorias objeto de la reclamación en las que no sólo se entregaron los cuadernillos de los exámenes a todos los aspirantes a la finalización de los ejercicios, sino también se publicaron las plantillas de respuestas, garantizándose en todo momento la trasparencia de los procesos selectivos. En consecuencia, en virtud de lo expuesto, se debe informar desfavorablemente la reclamación planteada.»

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud de obtención de copia del documento que contiene el primer ejercicio de la fase de oposición, tanto por acceso libre como por promoción interna, del personal laboral fijo en el grupo profesional M1 sujeto al IV Convenio Único para el personal laboral de la Administración General del Estado. El Ministerio de Defensa dictó resolución denegando el acceso al considerar aplicable la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) de la LTAIBG, relativo a solicitudes manifiestamente repetitivas o que tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de la Ley. Argumenta, en este sentido, en que esa documentación podría colocar al interesado en una situación privilegiada para futuros procesos selectivos, y que, incluso, podría llegar a comercializar con dicha información. En la fase de alegaciones en este procedimiento añade que el solicitante no es interesado en el procedimiento, pues no se presentó a la convocatoria, a cuya finalización se entregaron las copias de los exámenes.

4. Como cuestión previa y en relación con la ausencia de la condición de interesado del solicitante que alega el Ministerio en la fase de alegaciones en este procedimiento, es preciso señalar, en primer lugar, que la concurrencia de causas de inadmisión o límites al ejercicio del derecho de acceso a la información debe invocarse y justificarse en el seno del procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso, y no durante la tramitación del procedimiento de reclamación ante este Consejo —vid. en este sentido la Sentencia nº 106/21, de 21 de septiembre, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 6—. En cualquier caso, la condición o no de interesado resulta irrelevante en este caso, pues tal condición determina que se aplique la normativa reguladora del procedimiento administrativo de que se trate cuando el procedimiento esté en curso, según dispone la Disposición adicional primera, primer apartado, de la LTAIBG. En este caso, los ejercicios que se solicitan corresponden a la convocatoria del año 2018 ya finalizada, por lo que nada cabe objetar al ejercicio del derecho de acceso a la información ex artículos 12 de la LTAIBG y 105.b) de la CE, con independencia de si el solicitante se presentó o no a la mencionada convocatoria, dado el carácter de información pública de la documentación reclamada con arreglo a la definición del artículo 13 de la LTAIBG.

5. Sentado lo anterior, la resolución de la presente reclamación se circunscribe a verificar si la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) de la LTAIBG, que invoca el Ministerio requerido, resulta aplicable. El punto de partida ha de ser la jurisprudencia establecida por el Tribunal Supremo que exige una interpretación estricta, cuando no restrictiva, de las causas de inadmisión de solicitudes de información partiendo de la premisa de la formulación amplia en el reconocimiento y en la configuración legal del derecho de acceso a la información pública, que no permite aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho —Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530)—. De ahí, se puntualiza, que

«la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida»

—SSTS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272)—. En particular, en lo concerniente a la eventual concurrencia de la causa prevista en el artículo 18.1.e) de la LTAIBG, el Tribunal Supremo ha señalado que la persecución de un interés meramente privado no está prevista como causa de inadmisión en la ley, por lo que no puede sustentarse en ello la denegación del acceso a información pública. En efecto, en la STS de 12 de noviembre de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:3870) se recuerda, en primer lugar, que

«en la delimitación subjetiva establecida por el artículo 12 de la LTAIBG examinado, no se hace mención alguna sobre la exclusión de solicitudes de acceso por razón del interés privado que las motiven»

, añadiendo a continuación que

«el concepto de información pública definido por el artículo 13 de la LTAIBG, (…) no hace ninguna distinción por razón del interés público o privado que presente la solicitud»

y remarcando, finalmente, que el interés meramente privado no puede reconducirse en todo caso a la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) de la LTAIBG

«porque la repetida causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley, sin que ninguna de las resoluciones denegatorias del acceso haya siquiera contemplado la concurrencia del requisito de la conducta abusiva, que no puede apreciarse en este caso»

.

6. En lo que aquí interesa, el Ministerio requerido justifica el carácter abusivo de la solicitud en el hecho de que lo solicitado no se compadece con la finalidad de la transparencia y trae a colación la sentencia n.º 120/2019, de 5 de noviembre, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo (JCCA) nº 5 de Madrid, en la que, en relación con una solicitud de acceso a cuestionarios de preguntas de diversos exámenes en procesos selectivos, se califica como petición abusiva porque reduce el margen de los órganos de selección a la hora de elaborar preguntas diferenciadas en sucesivos exámenes, coloca al interesado y a quienes a través de él pudieran tener acceso a dichas preguntas en una situación privilegiada y permite generar una base de datos con ingente cantidad de preguntas y respuestas que pudiera ser incluso objeto de comercialización. Sin embargo, tal argumentación no se compadece con la jurisprudencia sentada, con posterioridad, en la citada sentencia del Tribunal Supremo en la que se pone de manifiesto, se reitera, que el mero interés privado en obtener una información no constituye per se causa de inadmisión y que, además, la falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley ha de concurrir cumulativamente con el carácter abusivo de la solicitud, circunstancias que no se aprecian en este caso. En efecto, con arreglo al CI/006/2016, de 14 de julio, de este Consejo, difícilmente puede calificarse como abusiva la solicitud de referencia porque tal calificación se reserva a aquéllas que incurren en un abuso de derecho conforme al artículo 7 del Código Civil; esto es, por suponer un riesgo para terceros o ser contraria a las normas, las costumbres y la buena fe, o porque, de ser atendida, requiera un tratamiento que paralice el resto de la gestión de la actividad diaria de los sujetos obligados. A lo anterior se añade que la sentencia del JCCA n.º 5 de Madrid en que se fundamenta la resolución del Ministerio se dictó atendiendo a las concretas, y ciertamente excepcionales, circunstancias del caso, pues la solicitud se proyectaba sobre las pruebas de conocimientos y resultados de los últimos cinco años en las especialidades de Cuerpo jurídico, Medicina, Enfermería y Psicología, las pruebas de inglés, las plantillas de resultados, los casos prácticos y su correcta resolución. Esto es, se refería a múltiples disciplinas, a múltiples modalidades de exámenes o pruebas, a los resultados o correcciones y a un lapso temporal de cinco años. En este caso, sin embargo, la solicitud de información resulta mucho más acotada pues únicamente se solicita el examen relativo a la promoción interna y acceso libre de un cuerpo concreto del año 2018. Es por ello que las cautelas expresadas en la sentencia del JCCA n.º 5 no resultan trasladables miméticamente a este caso —sobre todo la relativa a la posible comercialización de los cuestionarios, en la medida en que el propio Ministerio reconoce que tras las pruebas entrega a todos los participantes el cuadernillo con las preguntas—.

7. En consecuencia, y en la misma línea de lo resuelto en la R 464/2022, de 21 de noviembre, procede estimar la presente reclamación en la medida en que no se aprecia la causa de inadmisión invocada, sin que se haya justificado la concurrencia de otras razones en las que poder fundamentar la restricción del acceso solicitado.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por frente a la resolución del MINISTERIO DE DEFENSA, de fecha 7 de junio de 2022.

SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE DEFENSA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:

• Los documentos que contienen el primer ejercicio de la fase de oposición, tanto por acceso libre como por promoción interna, del personal laboral fijo en el grupo profesional M1 sujeto al IV Convenio Único para el personal laboral de la Administración General del Estado.

TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE DEFENSA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.