Acceso al expediente administrativo de una solicitud de ayuda del Ayuntamiento de Murcia para la restauración del Palacio de Ibn Mardanîs, incluyendo informes técnicos y resoluciones provisionales

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I.ANTECEDENTES 1.Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 6 de julio de 2024 la asociación reclamante solicitó al MINISTERIO DE INDUSTRIA Y TURISMO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Copia digital completa, y de sus anexos si existen, del expediente administrativo donde se ha tramitado y evaluado la solicitud de ayuda presentada por el Ayuntamiento de Murcia con el título “RESTAURACIÓN Y CONSERVACIÓN DEL RECINTO SUPERIOR DEL PALACIO DE IBN MARDANÎS (CASTILLEJO DE MONTEAGUDO), MURCIA (PATIO DE CRUCERO)” e ID_PROYECTO número PHT - 020000-2022-292, al programa de mejora de la competitividad y de dinamización S/REF: 00001-00093822 N/REF: 1354/2024 Fecha:La de firma. PATRIMONIO DE LA HUERTA DE MURCIA E. Dirección: Información solicitada: Expediente subvención a Ayuntamiento de Murcia. R C T B G N ú m e r o : - F e c h a : / / P s id n t F h a ir m S d d b del Patrimonio Histórico con uso turístico y se procede a su convocatoria correspondiente al ejercicio 2022, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. En especial los informes técnicos y/o jurídicos, resoluciones y documentos emitidos por este ministerio para la valoración del proyecto. NOTA: Dicho expediente tiene que contener toda la información y documentación desde su incoación hasta la emisión de la propuesta de resolución provisional el pasado 5 de julio de 2024, y la que figura en el artículo 19 de la Orden ICT/1363/2022, de 22 de diciembre, por la que se establecen las bases reguladoras». 2.Mediante resolución de 23 de julio de 2024 el citado ministerio facilita la siguiente respuesta: «(…) el Secretario de Estado de Turismo considera que procede inadmitir el acceso a la información a que se refiere la solicitud presentada por la Asociación para la Conservación del Patrimonio de la Huerta de Murcia, en tanto que la información requerida se refiere a un procedimiento administrativo en tramitación, sobre el que todavía no ha recaído resolución definitiva, como es la Convocatoria del Programa de mejora de la competitividad y de dinamización del Patrimonio Histórico con uso turístico (Orden ICT/1363/2022, de 22 de diciembre), y ello de conformidad con las causas de inadmisión previstas en las letras a) y b) del artículo 18.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (“información que esté en curso de elaboración o de publicación general” y las “referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas”). Por todo ello, procede inadmitir la solicitud de información presentada por la Asociación para la Conservación del Patrimonio de la Huerta de Murcia, en relación a los expedientes contenidos en el procedimiento de la Convocatoria del Programa de mejora de la competitividad y de dinamización del Patrimonio Histórico con uso turístico». 3.Mediante escrito registrado el 24 de julio de 2024, la asociación solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el G ú o - Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, en la que pone de manifiesto que: «I.- La documentación solicitada, es decir, expediente administrativo donde se ha tramitado y evaluado la solicitud de ayuda presentada por el Ayuntamiento de Murcia, ya existe, pues el propio ministerio reconoce en su resolución que ahora se recurre que obra en su poder el expediente reclamado. Y se intenta amparar en que el mismo está en tramitación. De esta forma, en la resolución R/0645/2018 de este Consejo se señala, como en otras anteriores, que no debe confundirse información en curso de elaboración con expediente en desarrollo o tramitación. Es decir, que puede que unos expedientes se encuentren inacabados pero que en ellos conste información o documentación ya elaborada y, por lo tanto, finalizada, que pueda ser proporcionada, como este es el caso. Además, y esto ha sido omitido por el ministerio reclamado, en la propia solicitud de información cursada se añadió una nota que señalaba lo siguiente: “NOTA: Dicho expediente tiene que contener toda la información y documentación desde su incoación hasta la emisión de la propuesta de resolución provisional el pasado 5 de julio de 2024, y la que figura en el artículo 19 de la Orden ICT/1363/2022, de 22 de diciembre, por la que se establecen las bases reguladoras.” Así las cosas, en el expediente que se pide tiene que obrar como mínimo toda esa documentación que citan las bases, así como toda la que haya generado y obtenido el ministerio hasta el momento anterior a la resolución definitiva que aún no se ha dictado, pues en la resolución impugnada se señala que “todavía no ha recaído resolución definitiva”. Igualmente, hay que señalar que para poder haber dictado por el ministerio la citada resolución provisional de 05/07/2024, la misma requiere que, con carácter previo, se haya elaborado el informe de valoración correspondiente de cada solicitud por el órgano colegiado al efecto establecido. Ver artículo 21 y siguientes de las bases de la subvención (Orden ICT/1363/2022, de 22 de diciembre). Nos asiste la razón cuando sostenemos que la argumentación del Ministerio parece confundir expediente en tramitación con información en proceso de elaboración, en la medida en que tanto la resolución provisional como los informes en los que esta se apoya son documentos terminados obrantes en el expediente solicitado y, por tanto, susceptibles de entrega, sin que a ello obste que el procedimiento de concesión de la subvención y su expediente no haya finalizado. II.- Visto lo anterior, la información solicitada está sujeta a lo estipulado en el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, como es en este caso, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. (…) III.- Tras lo anteriormente expuesto, HUERMUR entiende que la documentación solicitada no cumple la premisa de la mencionada causa de inadmisión alegada por el ministerio amparándose en el artículo 18.1 a), es decir, es información que ya existe y de ella no puede predicarse que esté elaborándose, principalmente porque, como se ha señalado anteriormente, ya obra en poder del ministerio, y se ha publicado hasta una resolución provisional (ver adjuntos). Cuestión distinta es que, como ya se ha dicho, el procedimiento donde se ha generado y acumulando el expediente e información solicitada aún no haya finalizado, y esté pendiente de resolución definitiva. El Ministerio confunde expediente en tramitación con información en proceso de elaboración, en la medida en que el proyecto, informes, documentos e información solicitada son documentos terminados y, por tanto, susceptibles de entrega, sin que a ello obste que el procedimiento de ayuda/subvención no haya finalizado. En efecto, como ya se ha apuntado, este Consejo ha señalado que no es lo mismo la información que se encuentra en elaboración y que, por ello, no está disponible y no puede proporcionarse en el momento en que se da respuesta —circunstancia que no está llamada a prolongarse en el tiempo, sino que finalizará con la elaboración de la información (debiendo permitirse a partir de ese momento el acceso) o con su publicación—, con las diversas fases y documentos de un expediente en tramitación, sin que sea dable aplicar la causa de inadmisión del artículo 18.1 LTAIBG a todos y cada uno de los documentos que integran dicho expediente inconcluso. IV.- Respecto a la invocación por el ministerio del artículo 18.1 b) sobre que supuestamente la información tiene carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, esto no es cierto. Lo solicitado es la copia de un expediente administrativo donde como mínimo y a fecha de la resolución recurrida se ha dictado la resolución provisional de fecha 05/07/2024, por lo que, para haber llegado a la misma, y como ya se ha dicho anteriormente, ha sido necesaria, por imperativo legal, la elaboración, emisión y firma de cuantiosos documentos e informes de valoración. Por lo que los mismos constan en el expediente solicitado. Vemos así, como la información solicitada (el expediente tramitado y los informes/documentos solicitados) es la base y fundamento sobre la que se dicta la resolución (de momento provisional) y acto del Ministerio de Industria y Turismo. Una vez claro esto, hay que señalar que la información que nos ocupa no tiene carácter auxiliar o de apoyo, pues no estamos por tanto ante una mera actividad administrativa preparatoria con trascendencia exclusivamente interna, sino ante actuaciones de las que se derivan elementos determinantes de actos administrativos concretos: en este caso la emisión, por lo pronto de la resolución provisional de la ayuda de fecha 05/07/2024. Se debe tener en cuenta, por un lado, que «[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» —por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:35309)—; y, por otro lado, que la apreciación del carácter auxiliar o de apoyo ha de realizarse desde una perspectiva sustantiva (atendiendo a la verdadera naturaleza de la información) y no formal (denominación). Por otro lado, se tiene que recordar que la apreciación del carácter auxiliar o de apoyo ha de realizarse desde una perspectiva sustantiva (atendiendo a la verdadera naturaleza de la información) y no formal (denominación). Pero también se advierte, siendo esta advertencia determinante, que en ningún caso tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que «tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad política del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación». En este sentido, debe subrayarse que los informes auxiliares «son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados» —Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 25 de julio de 2017 (ECLI:ES:AN:2017:3357)—. Conclusión, la información señalada no tiene carácter de auxiliar ni se ampara en lo previsto en la letra b) del apartado 1 del artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y ello, porque esta información es la base de la resolución dictada en fecha 05/07/2024 y del criterio seguido por el Ministerio, o lo que es lo mismo, ha tenido y tiene relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad política del órgano. Así las cosas, la argumentación del Ministerio de Industria y Turismo debe ser desestimada por este CTBG. CUARTO.- El artículo 12 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece y reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Se debe señalar, por considerarse de importancia, que estamos hablando de procedimientos de subvenciones por importe de millones euros de dinero público procedente de fondos de los Fondos NextGeneration de la UE. Así las cosas, se considera que la transparencia en este asunto debe ser máxima así como tremendamente escrupulosa y exquisita, no siendo admisibles ni vaguedades ni ambigüedades en las respuestas que se ofrezcan a los ciudadanos que pidan información al respecto. QUINTO. Se puede concluir que el motivo alegado por el Secretario de Estado del Ministerio de Industria y Turismo, intentando ampararse en las letras a) y b) del artículo 18.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, decae totalmente al demostrar que los documentos solicitados por HUERMUR ya existen, están terminados y obran en poder del Órgano al que han sido reclamados en virtud del artículo 17 de la Ley 19/2013. Igualmente, no revisten el carácter de auxiliar o de apoyo. Así las cosas, lo alegado por el ministerio no desvirtúa en modo alguno la solicitud de acceso a la información pública realizada por HUERMUR. Se traen a colación otras resoluciones estimatorias por hechos similares, sirviendo de base igualmente la Resolución 012/2021 emitida por este CTBG sobre otra solicitud similar efectuada al MITMA por HUERMUR sobre el 1,5% cultural, o la R/1003/2022. Así como las resoluciones R-969-2023 y R-933-2023 del CTBG favorables a HUERMUR sobre la copia de un expediente administrativo referente a los proyectos presentados a ministerios para la concesión de una subvención por el Ayuntamiento de Murcia (…)». 4.Con fecha 26 de julio de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. En el momento de elaborarse la resolución no se ha recibido respuesta. II.FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1.De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I. , el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2.La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de algunode los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3.La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso al expediente administrativo de una solicitud de ayuda presentada por el Ayuntamiento de Murcia a la convocatoria 2022 de un programa de mejora de la competitividad y de dinamización del Patrimonio Histórico con uso turístico. Dicho expediente incluiría la documentación que se hubiera generado desde su incoación hasta la emisión de la propuesta de resolución provisional. El Ministerio requerido dictó resolución en la que acuerda la inadmisión de la solicitud invocando las causas de inadmisión previstas en las letras a) y b) del artículo 18.1 LTAIBG, referida a «información que esté en curso de elaboración o de publicación general» y a «información que tenga carácter auxiliar o de apoyo». La reclamante señala que debe diferenciarse entre la circunstancia de que un expediente se encuentre inacabado del hecho que exista información o documentación incluida en el mismo que ya esté elaborada o finalizada y que, por tanto, no está afectada por la causa de inadmisión del artículo 18.1.a) LTAIBG. Asimismo, niega que la información solicitada tenga carácter auxiliar o de apoyo, dado que ha sido relevante en la tramitación del expediente. 4.Sentado lo anterior, debe señalarse que el Ministerio no ha contestado a la petición de alegaciones formulada en el marco de este procedimiento. Este proceder dificulta considerablemente el cumplimiento de la función encomendada a esta Autoridad Administrativa Independiente al no comunicarle cuáles han sido los motivos en los que sustenta mantener la negativa a conceder el acceso a la información, tras la presentación de la correspondiente reclamación, de modo que pueda disponer de todos los elementos de juicio para valorar adecuadamente las circunstancias concurrentes y pronunciarse sobre la procedencia o no de conceder el acceso a la información solicitada. 5. Por lo que concierne a la concurrencia de la causas de inadmisión invocadas en la resolución del Ministerio, conviene recordar que «[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información».—Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)—. Por ello, la concurrencia de las causas de inadmisión se habrán de justificar siempre de forma expresa y detallada, a fin de poder comprobar su veracidad. En relación con la efectiva concurrencia de la causa de inadmisión invocada por la Administración prevista en el artículo 18.1.a) LTAIBG, que permite inadmitir mediante resolución motivada aquellas solicitudes «[q]ue se refieran a información que esté en curso de elaboración o de publicación general», este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ya ha señalado en varias ocasiones —por todas, resolución R CTBG 152/2023, de 13 de marzo—que: «(…)(…) la causa de inadmisión del artículo 18.1 a) debe entenderse relacionada con el hecho de que la información está elaborándose o cuya publicación general está siendo preparada. Lo que está implícito en esta causa de inadmisión es que la información aún no está elaborada (por lo que no se incluiría dentro del propio concepto de información pública del artículo 13 de la LTAIBG) o que la misma va a ser publicada de tal manera, que, en un plazo de tiempo razonable, pueda ser accesible con carácter general». En definitiva, la causa de inadmisión invocada permite inadmitir aquellas solicitudes de acceso a información que no está aún acabada, pero que ha de estarlo próximamente; esto es, que está todavía en fase o en curso de elaboración o de publicación. De lo anterior se desprende que , no es lo mismo la información que se encuentra en elaboración y que, por ello, no está disponible y no puede proporcionarse en el momento en que se da respuesta —circunstancia que no está llamada a prolongarse en el tiempo, sino que finalizará con la elaboración de la información (debiendo permitirse a partir de ese momento el acceso) o con su publicación—, con las diversas fases y documentos de un expediente en tramitación, sin que sea dable aplicar la causa de inadmisión del artículo 18.1 a) LTAIBG a todos y cada uno de los documentos que integran dicho expediente inconcluso. En conclusión, no debe confundirse expediente en tramitación o en desarrollo con información en elaboración; por lo que nada impide el reconocimiento del derecho de acceso a aquellos documentos terminados o perfeccionadosque formen parte de un expediente inconcluso (salvo que concurra algún límite legal). La aplicación de la doctrina expuesta a este caso conduce a concluir que no resulta aplicable la causa invocada en la medida en que se ha confundido documentación en elaboración con expediente inconcluso. En lo que aquí interesa, resulta de los antecedentes referidos que la información solicitada se refiere a documentación que ya existe y cuya elaboración ha finalizado — consistente, como se especifica por parte de la reclamante en «los informes técnicos y/o jurídicos, resoluciones y documentos emitidos por este ministerio para la valoración del proyecto», desde la incoación del expediente «hasta la emisión de la propuesta de resolución provisional el pasado 5 de julio de 2024, y la que figura en el artículo 19 de la Orden ICT/1363/2022, de 22 de diciembre, por la que se establecen las bases reguladoras» —tal como acota la reclamante en su solicitud—. 6. Respecto a la invocación del artículo 18.1.b), referido a la información que tiene carácter auxiliar o de apoyo, debe indicarse que la propia solicitante precisa que le interesan especialmente «los informes técnicos y/o jurídicos, resoluciones y documentos emitidos por este ministerio para la valoración del proyecto», es decir, que centra su petición en aquella documentación que ha resultado determinante para el dictado de la resolución provisional y que ha fundamentado el sentido de la misma. En definitiva, la documentación del expediente que resulta relevante a efectos de la rendición de cuentas sobre la decisión adoptada. 7.En consecuencia, procede estimar de la reclamación presentada al no resultar de aplicación las causas de inadmisión previstas en el artículo 18.1.a) y b) LTAIBG invocadas por la Administración. III.RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por HUERMUR 1ASOCIACION PARA LA CONSERVACION DEL PATRIMONIO DE LA HUERTA DE MURCIA frente a la resolución delMINISTERIO DE INDUSTRIA Y TURISMO. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE INDUSTRIA Y TURISMO a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la reclamante la siguiente información: •«Copia digital completa, y de sus anexos si existen, del expediente administrativo donde se ha tramitado y evaluado la solicitud de ayuda presentada por el Ayuntamiento de Murcia con el título “RESTAURACIÓN Y CONSERVACIÓN DEL RECINTO SUPERIOR DEL PALACIO DE IBN MARDANÎS (CASTILLEJO DE MONTEAGUDO), MURCIA (PATIO DE CRUCERO)” e ID_PROYECTO número PHT-020000-2022-292, al programa de mejora de la competitividad y de dinamización del Patrimonio Histórico con uso turístico y se procede a su convocatoria correspondiente al ejercicio 2022, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. En especial los informes técnicos y/o jurídicos, resoluciones y documentos emitidos por este ministerio para la valoración del proyecto. NOTA: Dicho expediente tiene que contener toda la información y documentación desde su incoación hasta la emisión de la propuesta de resolución provisional el pasado 5 de julio de 2024, y la que figura en el artículo 19 de la Orden ICT/1363/2022, de 22 de diciembre, por la que se establecen las bases reguladoras». TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE INDUSTRIA Y TURISMO a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada a la reclamante. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez