Reclamación por denegación de acceso a documentos diplomáticos sobre el Golpe de Pinochet en Chile

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 10 de septiembre de 2023 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «(C)opia de todos los documentos desclasificados por España en relación al Golpe de Pinochet en Chile el año 1973 y su posterior régimen, que han sido entregados a las autoridades chilenas por las españolas según aparece en prensa. S/REF: 00001-0082127 N/REF: 2988/2023 Fecha: La de firma. Dirección: Información solicitada: Documentos referidos al Golpe de Pinochet en Chile (1973). R CTBG Número: 2024-0566 Fecha: 24/05/2024 Si esos documentos están desclasificados por España y han sido entregados a una Nación extranjera, considero que todos los españoles tenemos derecho a conocerlos, y más en mi caso que soy un Historiador investigador». 2. El MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN dictó resolución de fecha 30 de octubre de 2023 por la que inadmitía la solicitud en aplicación del artículo 14.1.c) LTAIBG. 3. Mediante escrito registrado el 2 de noviembre de 2023, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente: «No tiene ningún sentido desclasificar estos documentos y darlos a una Nación extranjera y que los mismos no serán de acceso para los investigadores españoles, como es el caso del solicitante. Además, parte de esa información ya ha sido desvelada para todo el Mundo en Chile, y desde donde según prensa chilena ahora podrán analizarse y estudiarse a partir de ahora por los chilenos, resaltándose un documento desclasificado, el Despacho nº 496, del 26 de septiembre de 1973, con el asunto «despedida en la OEA del exembajador de Chile, (…)». relacionados-con-el-golpe-de-estado-de-1973-en-chile/ Según aparece en este medio, la documentación fue consignada por la observadora permanente de España ante la OEA, (…), en un intento de «recuperar la memoria democrática» de Chile cuando se cumplen 50 años de uno de los episodios más terribles en la historia chilena y latinoamericana. El solicitante, (…), entiende que dicha información también debe estar al alcance de los investigadores españoles». 4. Con fecha 3 de noviembre de 2023, el CTBG trasladó la reclamación al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 28 de noviembre de 2023 se recibió escrito en el que se señala lo siguiente: «En contestación a la reclamación presentada, este Ministerio considera que la entrega de la documentación podría suponer un perjuicio para las relaciones R CTBG Número: 2024-0566 Fecha: 24/05/2024 exteriores españolas, tanto por la naturaleza de la documentación, como por el significado diplomático que tiene el acto de entrega de dicha documentación a las autoridades chilenas. En relación con este segundo elemento, conviene señalar que la entrega de la documentación referida al golpe de estado en Chile tuvo lugar en el marco de los actos de conmemoración del cincuentenario de dicho golpe, como una muestra de la amistad entre España y Chile. A la vista de que la entrega de la documentación se hace en el marco de esa relación bilateral, entiende este Ministerio que la publicación de la misma por parte española, sin que conste que la parte chilena la haya hecho pública, podría dañar dicha relación. Por ello, conviene aclarar que no consta a este Ministerio que, como pretende el solicitante, la documentación entregada haya sido “desvelada para todo el Mundo” por las autoridades chilenas. Las palabras que el solicitante cita en su reclamación son una interpretación del artículo de referencia, que no se corresponde con la situación real, según la información de que dispone este Ministerio. La mención en dicho artículo a que “parte de esa información ha sido desvelada para todo el Mundo en Chile” es una información que el artículo referenciado por el solicitante no aclara, como tampoco explica en qué habría consistido dicho desvelado. De hecho, en dicho artículo, la única referencia a que la documentación podrá analizarse y estudiarse por los chilenos es, en realidad, una cita de las palabras de la Representante Permanente española ante la OEA, tanto en su intervención ante la Organización como en redes sociales donde expresaba únicamente una futurible actuación de las autoridades chilenas, pero no la decisión española de hacer pública la documentación de manera unilateral. Por lo tanto, entiende este Ministerio que de la documentación que transmite el solicitante en su reclamación no se puede deducir que la documentación se haya hecho accesible por las autoridades chilenas. En este contexto, se considera que la entrega de la documentación por las autoridades españolas podría causar un perjuicio para las relaciones exteriores con Chile, haciendo que lo que fue en origen un acto de amistad entre ambos países se pudiera convertir en un irritante en la relación bilateral. Por lo que se refiere a la naturaleza de la documentación, se trata de documentos que emanan del ámbito diplomático; el cual, como señaló el propio Consejo en resoluciones anteriores, es un ámbito que exige cautela, prudencia y discreción. Dicha documentación, se produce en el contexto de la política de España hacia Iberoamérica y hacia Chile, contexto siempre complejo y sensible. Este Ministerio es consciente de que es posición reiterada de ese Consejo la necesidad de dar la justificación requerida de la amenaza para las relaciones exteriores, si bien es difícil detallar dicha justificación sin revelar o insinuar el contenido de esos documentos. En este sentido, y de cara a trasladar justificación suficiente para la aplicación de dicho límite, se desea señalar que estamos hablando de una documentación rica en detalles y con referencias a distintas personalidades y a las opiniones, tanto de nacionales españoles como chilenos, así como de terceros países y nacionalidades, incluyendo posicionamientos políticos de terceros estados. Citando de nuevo al Consejo en resoluciones anteriores, la divulgación de dicha documentación supondría desvelar los términos de unas relaciones exteriores, tanto con Chile como con terceros países, referidos en la documentación, que se estaban desarrollando en ese momento, así como referencias a personalidades de diversos países, incluyendo valoraciones y posiciones políticas (no necesariamente estáticas, sino dinámicas o cambiantes). Por ello, la aceptación de la solicitud y la entrega de la documentación podrían producir un perjuicio a la relación bilateral con Chile y con Iberoamérica, así como con terceros países. A la vista de lo expuesto, este Departamento se ratifica en la inadmisión y solicita que se admita a trámite este escrito y, de acuerdo con las alegaciones contenidas en el mismo, se inadmita la reclamación formulada por (…) contra la resolución dictada por este Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación. Una vez hechas las alegaciones anteriores, que se refieren al acceso y publicidad de la documentación solicitada que, como se ha indicado, se considera que supondría una amenaza para las relaciones exteriores, este Ministerio desea manifestar su disponibilidad para que, en el caso de que (…)tuviera constancia de que las autoridades chilenas han facilitado el acceso de la documentación a los historiadores, nos lo comunique y solicite de nuevo el acceso a esta documentación, para que revisemos la petición». 5. El 29 de noviembre de 2023, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes. El 1 de diciembre de 2023, se recibió un escrito en el que se expone que no entiende como desvelar esa información podría afectar a las actuales relaciones entre ambas naciones, añadiendo que «si hay una desclasificación de documentos, como ha habido con su envío a una Nación extranjera como es Chile, los españoles tenemos derecho a conocer esos documentos(…) se trata de documentos españoles(…) ese Ministerio no ha aportado la justificación requerida de la amenaza para las relaciones exteriores (…)». II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a los documentos desclasificados por España en relación al Golpe de Pinochet en Chile el año 1973 y su posterior régimen, que han sido entregados a las autoridades chilenas. El Ministerio requerido inadmite la solicitud en aplicación del artículo 14.1.c) LTAIBG, alegando perjuicio a las relaciones exteriores. 4. Sentado lo anterior, es preciso verificar la efectiva concurrencia de límite invocado, recordando, en consonancia con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que el derecho de acceso a la información pública es un derecho público subjetivo de rango constitucional, que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento, por lo que cualquier restricción de su eficacia ha de partir de una interpretación estricta, cuando no restrictiva, de los límites y deberá justificar de manera expresa y proporcionada su aplicación, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. De ahí que, «en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad» — entre otras, SSTS, de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) y de 25 de enero de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:574)—. En lo que aquí interesa, la segunda de las sentencias citadas puntualiza que «[p]or tanto, el precepto legal no permite una aplicación genérica de las limitaciones como justificación de una denegación del acceso a la información pública (…) sino que exige una aplicación justificada y proporcionada de las limitaciones en relación al caso concreto, debiendo hacerse una ponderación de los intereses en juego, el de acceso a la información pública, por un lado, y el protegido por la limitación de que se trate», sin que la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información pública constituye una potestad discrecional de la Administración. En consecuencia, la eventual aplicación de determinados límites legales a la información pública solicitada sólo se podrá considerar conforme a derecho si se cumplen los requisitos de proporcionalidad y justificación expresa exigidos por nuestro ordenamiento (en particular, en el artículo 14.2 LTAIBG) y precisados por la doctrina del Tribunal Supremo en los términos que se acaban de exponer. 5. En concreto, por lo que concierne a la aplicabilidad de lo dispuesto en el artículo 14.1.c) LTAIBG —que permite limitar el acceso a la información que suponga un perjuicio a las relaciones exteriores— este Consejo ha remarcado en una doctrina que se expone en la resolución reclamada, la necesidad de preservar un espacio de prudencia y cautela en lo que atañe a las relaciones diplomáticas y las relaciones exteriores. Así, en la R CTBG 1007/2023, de 22 de noviembre —con cita, entre otras, de las resoluciones R/379/2022, de 20 de octubre; R/382/2022 de 21 de octubre—, se señalaba lo siguiente: «En este sentido debe remarcarse que la divulgación de valoraciones y posiciones políticas (no necesariamente estáticas, sino dinámicas o cambiantes) atendiendo al contexto complejo (y sensible) en el que se enmarca la política de España en el Sáhara y sus relaciones con Marruecos, supondría desvelar los concretos términos de estrategias y relaciones exteriores con posibilidad de afectar a su desarrollo futuro. A esta conclusión se ha llegado también en la resolución R/390/2022 de este Consejo de conformidad con la doctrina sentada por la Audiencia Nacional en su Sentencia de 23 de octubre de 2020 (recurso de apelación n.º 34/2020) en la que se pone de manifiesto —respecto del acceso a las cartas intercambiadas entre el Presidente del Gobierno y el Vaticano concerniente a la exhumación de Francisco Franco del Valle de los Caídos— que «se encontraban en curso relaciones entre el Gobierno y la Santa Sede -el Vaticano- , ceñidas al ámbito diplomático, que exige cautela, prudencia y discreción, pudiendo afectar la información interesada, no cabe duda, a las relaciones bilaterales entre ambos Estados e incluso, como señala la Abogacía del Estado, a terceros Estados, en cuanto supondría desvelar los concretos términos de unas relaciones exteriores que se estaban desarrollando, frustrando acaso las mismas.» —. 7. En este caso, el Ministerio requerido ha fundamentado en extenso el perjuicio que para las relaciones exteriores de España con Chile se derivaría de la revelación unilateral de la información solicitada en atención a la propia naturaleza la documentación, que tiene carácter diplomático (ámbito en el que, como ya ha señalado este Consejo, los Estados han de conducirse con una cierta cautela, prudencia y discreción), y en que la misma fue entregada como un acto de amistad —pudiendo generar su divulgación una relación irritante, atendiendo al «contexto de la política de España hacia Iberoamérica y hacia Chile, contexto siempre complejo y sensible»—. En este sentido, se especifica que se trata de una documentación «rica en detalles y con referencias a distintas personalidades y a las opiniones, tanto de nacionales españoles como chilenos, así como de terceros países y nacionalidades, incluyendo posicionamientos políticos de terceros estados», y que «la divulgación de dicha documentación supondría desvelar los términos de unas relaciones exteriores, tanto con Chile como con terceros países, referidos en la documentación, que se estaban desarrollando en ese momento, así como referencias a personalidades de diversos países, incluyendo valoraciones y posiciones políticas (no necesariamente estáticas, sino dinámicas o cambiantes)». Por ello, concluye, «la aceptación de la solicitud y la entrega de la documentación podrían producir un perjuicio a la relación bilateral con Chile y con Iberoamérica, así como con terceros países.» Las razones expresadas cumplen debidamente con el deber de justificar de manera clara y suficiente -tal como viene exigiendo este Consejo- el perjuicio que produciría en las relaciones exteriores la divulgación de la información y, en consecuencia, se considera fundada la aplicación del límite del artículo 14.1. c) LTAIBG invocado. 6. Por consiguiente, de acuerdo con lo expuesto, procede la desestimación de la reclamación. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada por frente al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez