Acceso a la relación de personal beneficiario de incrementos de productividad en la Gerencia Informática de la Seguridad Social de Málaga

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 13 de marzo de 2023, el reclamante solicitó al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES la siguiente información: «Relación del personal de esa unidad ꟷU.P.I. de la Gerencia Informática de la Seguridad Social de Málagaꟷ al que se ha asignado el incremento de tres tramos en la productividad semestral correspondientes al año 2022, primer y segundo semestre». El 19 de junio de 2023 reitera la solicitud, ante la falta de respuesta de la Administración. 2. No consta respuesta de la Administración. 3. Mediante escrito registrado el 4 de diciembre de 2023, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el S/REF: N/REF: 3141/2023 Fecha: La de firma. Dirección: Información solicitada: Productividad por objetivos Gerencia Informática SS Málaga. R CTBG Número: 2024-0530 Fecha: 14/05/2024 Consejo) en aplicación del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) en la que solicita «se emita resolución instando a la Gerencia de Informática de la Seguridad Social y su Unidad provincial en Málaga, para que entregue los datos solicitados». 4. Con fecha 4 de diciembre de 2023, el Consejo trasladó la reclamación a la MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES, solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 3 de enero de 2024 se recibió escrito en el que, siguiendo el criterio expuesto en el Dictamen de 26 de enero de 2009 de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado, se indica que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 40 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, las Juntas de Personal y Delegados de Personal no tienen atribuida «la función específica consistente en tener conocimiento de las cantidades que percibe cada funcionario en concepto de complemento de productividad» y que, «la incompatibilidad detectada entre los artículos 40 del Estatuto Básico del Empleado Público y 9 de la Ley 9/1987 en lo referente al acceso por los órganos de representación de los trabajadores de los datos individualizados correspondientes al compl emento de productividad conduce a considerar derogada por la Ley 7/2007 la Ley que hasta su entrada en vigor legitimaba la mencionada cesión de datos (…» Concluye el citado dictamen afirmando lo siguiente: « (…) debe entenderse derogado por el artículo 40 del EBEP, de cuyo tenor literal se induce que ha desaparecido la función atribuida por la anterior normativa a los representantes sindicales de los empleados públicos, consistente en tener conocimiento y ser oídos sobre las cantidades que perc ibe cada funcionario por complemento de productividad. No existiendo en la actualidad base legal alguna para la cesión a los representantes sindicales de los datos referentes a las cantidades que perciben los funcionarios por complemento de productividad sin el consentimiento de los mismos –artículo 11.2.a) de la Ley Orgánica 15/1999, de Protección de Datos–, es indudable, como señala acertadamente en su proyecto de informe la Abogacía del Estado consultante, que no es posible facilitar dato alguno R CTBG Número: 2024-0530 Fecha: 14/05/2024 relativo a esas cantidades a los representantes sindicales sin el previo consentimiento de los funcionarios interesados» A continuación, el Ministerio señala lo siguiente: «En la Mesa Delegada de la Seguridad Social, máximo órgano de negociación colectiva en el ámbito de la Seguridad Social, se adoptó el día 28 de noviembre de 2018 el acuerdo de revisar la productividad por cumplimiento de objetivos. Este acuerdo fue rubricado por CCOO (…). Como fruto de ello, mediante Resolución de 20 de diciembre de 2018, de la entonces Secretaría de Estado de Seguridad Social, se modificó la regulación de la productividad por cumplimiento de objetivos y se aumentó el número de mejoras. Como continuación, el día 19 de septiembre de 2019 se rubricó un nuevo acuerdo, en el seno de la Mesa Delegada, en virtud del cual la Comisión de Seguimiento, dependiente de la citada Mesa Delegada y constituida exclusivamente por la Administración y las Organizaciones Sindicales que habían rubricado el acuerdo de modificación de esta productividad por cumplimiento de objetivos (entre las que estaba CCOO), pactaba, entre otras cuestiones, la forma en la que se podría hacer el reparto de las mejoras y los términos y foro en el que se llevaría a cabo el seguimiento de dicho acuerdo, lo cual se expresaba con la siguiente literalidad: “A efectos del seguimiento del cumplimiento de estos acuerdos se facilitará por la Administración, en el seno de la comisión y durante los meses de abril y noviembre, información estadística del reparto por niveles de la mejora o disminución de tramos en el ámbito de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Administración de la Seguridad Social”. (…) Desde entonces, todos los años se ha rendido cuentas en la Mesa Delegada de la Seguridad Social durante los meses de abril y noviembre ofreciendo datos estadísticos del reparto de mejoras por niveles, de conformidad con lo pactado. Nunca ha sido un asunto del que se haya facilitado información a las Juntas de Personal porque, de conformidad con lo establecido por el Informe de la Abogacía General del Estado y la Agencia Española de Protección de Datos, es una materia que queda fuera del ámbito competencial de las Juntas de Personal, tras la derogación del art. 23.3.c), de la Ley 30/1984, por entrar en contradicción con el artículo 40 del EBEP. TERCERO. En base a todo lo expuesto, sin que en ninguno de los requerimientos presentados por el recurrente (…) (como de la sección sindical de CC.OO en la D.P. de se haya aportado el consentimiento expreso de las personas afectadas, y toda vez que quien lo solicita carece de competencia para hacerlo (porque no es miembro de la Mesa Delegada sino de la sección sindical de la Dirección Provincial de Málaga y de la Junta de Personal) y tampoco pide la información en los términos estadísticos pactados en el ámbito de la Mesa Delegada de la Seguridad Social, la Gerencia de Informática de la Seguridad Social ha denegado el acceso a esa información por parte del solicitante». 5. El 8 de enero de 2024, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; sin que, en el momento de elaborarse la presente resolución no se han recibido alegaciones. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones ». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a la relación del personal de la U.P.I. de la Gerencia Informática de la Seguridad Social de Málaga al que se ha asignado un determinado incremento de la productividad semestral en 2022. La Administración deniega el acceso por considerar que ya hay establecido un procedimiento de información a las organizaciones sindicales en esta materia, que el solicitante no es miembro de la Mesa Delegada sino de la sección sindical de la Dirección Provincial de Málaga y de la Junta de Personal, y porque no se ha aportado consentimiento expreso de las personas afectadas. 4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l] a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante». En el presente caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta». Asimismo, debe recordarse que el artículo 20 LTAIBG exige una resolución expresa (motivada cuando se deniegue el acceso o se conceda el acceso parcial) y que la misma se notifique al solicitante y a los terceros afectados, sin que su emisión pueda ser sustituida por las alegaciones aportadas al proced imiento de reclamación. 5. Sentado lo anterior, por lo que concierne al fondo del asunto, debe precisarse que el compromiso asumido en los diversos acuerdos de la Mesa delegada —el Acuerdo de la Mesa Delegada de la Seguridad Social, de 28 de noviembre de 2018, por el que se pactaba la revisión de los criterios para el reparto de la productividad por cumplimiento de objetivo y el Acuerdo, de 19 de septiembre de 2019, en el que se establecía «la forma en la que podría hacer el reparto de las mejoras y los términos y foro en el que se llevaría a cabo el seguimiento de dicho acuerdo»— no constituye óbice alguno a que, por parte de un representante sindical, pueda solicitarse información concreta al amparo de la LTAIBG, como es este supuesto. Es decir, el compromiso de la Administración de proporcionar datos estadísticos sobre esta materia —en particular, facilitar, en el seno de la Comisión de seguimiento, «información estadística del reparto por niveles de la mejora o disminución de tramos en el ámbito de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Administración de la Seguridad Social»— no impide a la representación sindical la formulación de una solicitud referente a cualquier otra información o dato concreto que considere preciso para la defensa de los intereses que se le atribuyen. 6. Por lo que concierne a la supuesta falta de legitimación del solicitante, es preciso señalar que la petición se formula al amparo de la LTAIBG, cuyo artículo 12 otorga a todas las personas el derecho de acceder a la información pública, entendida como aquella que obre en poder del sujeto obligado por haberla elaborado o adquirido en ejercicio de sus funciones (artículo 13 LTAIBG). De ahí que no resulte procedente hacer depender la efectividad del derecho al acceso de esta información de la condición miembro de la Mesa Delegada de la Seguridad Social del solicitante como tampoco cabe negarle el derecho por formar parte de la sección sindical de la Dirección Provincial de y de la Junta de Personal. En la línea apuntada debe recordarse que el Tribunal Supremo ya ha declarado [por todas, la STS de 15 de octubre (ECLI:ES:TS:2020:3195)] que «(…) el hecho de que se estén desarrollado negociaciones con los representantes sindicales y que se les proporcione información en las mesas de negociación correspondientes, para que puedan ejercer sus funciones sindicales, no puede privar a los órganos de representación del acceso a la información pública sobre temas que conciernen al personal que representa, pues la Junta de Personal tiene derecho a conocer los objetivos de los que depende el concreto reparto de las distintas bolsas de productividad, los criterios seguidos para su distribución y las instrucciones emitidas para efectuarlo, al tratarse de una información directamente relacionada con la retribuciones de los empleados públicos. No existe ningún precepto que limite o excluya el derecho a obtener dicha información con independencia de la actuación de los sindicatos que intervienen en la negociación colectiva, antes al contrario el art. 40 del propio Estatuto establece un derecho a ser informados de forma independiente». 7. Circunscrito el objeto de la reclamación a la negativa a facilitar la información sobre el personal que ha tenido un incremento de tres tramos en la productividad semestral durante un determinado periodo, no puede desconocerse que se trata de información pública con arreglo a la definición contemplada en el artículo 13 LTBG, cuyo acceso debe decidirse con arreglo al resultado que arroje la ponderación exigida en el artículo 15.3 LTAIBG, de acuerdo con el Criterio Interpretativo 1/2015, de 24 de junio, elaborado conjuntamente por este Consejo y la Agencia Española de Protección de datos (AEPD). Ello es así porque, según ha señalado este CTBG en la reciente resolución R CTBG 512/2024, de 9 de mayo, los datos relativos a las retribuciones variables que perciben los empleados de una organización no son datos meramente identificativos, a los que se refiere el artículo 15.2 LTAIBG, ni tampoco pertenecen a las categorías especiales reguladas en el artículo 9 del Reglamento (UE) 2016/679 General de Protección de Datos (artículo 15.1 LTAIBG), por lo que es preciso llevar a cabo la ponderación suficientemente razonada que exige el artículo 15.3 LTAIBG —a fin de determinar si resulta prevalente el interés público en divulgar la información o la protección del derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal de los afectados—. En este sentido, en el citado Criterio Interpretativo conjunto AEPD/CTBG 1/2015 se indica que, cuando se solicite las retribuciones ligadas al rendimiento o a la productividad con identificación de todos o alguno de sus perceptores, habrán de observarse las siguientes reglas: «a) Con carácter general, cuando el empleado público ocupe un puesto de especial confianza, un puesto de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o un puesto que se provea medi ante un procedimiento basado en la discrecionalidad, ha de entenderse que prima el interés público sobre los derechos a la intimidad o la protección de los datos de carácter personal. Y ello porque, en los tres casos, el interés de los ciudadanos por conocer las retribuciones de los empleados públicos que ocupan ese tipo de puestos conecta directamente con su derecho a conocer el funcionamiento de las instituciones públicas y el modo en el que se emplean los recursos públicos y prima sobre el interés individual en la preservación de la intimidad o los datos de carácter personal. b) En este sentido -y sin perjuicio de lo que se ha dicho en los antecedentes de este escrito sobre el carácter flexible y genérico de los criterios interpretativos contenidos en el mismo y sobre la competencia exclusiva de las Unidades de Información para resolver y evaluar en cada caso concreto- con el fin de contribuir a la más clara comprensión de las reglas establecidas en el precedente apartado a) y a título meramente ejemplificativo, puede decirse que el órgano, organismo o entidad responsable de la información concedería el acceso a la información sobre las retribuciones correspondientes a: —Personal eventual de asesoramiento y especial confianza —asesores en los Gabinetes de Ministros y Secretarios de Estado-, aunque sean funcionarios de carrera en situación especial. —Personal directivo, esto es: a) El personal expresamente identificado como tal en los Estatutos de las Agencias Estatales, los organismos y los entes públicos; b) Los Subdirectores Generales; c) Los Subdelegados del Gobierno en las provincias y c) Los cargos equivalentes en las fundaciones públicas y las sociedades mercantiles. —Personal no directivo de libre designación. En este caso, la prevalencia del interés público sobre los derechos individuales es decreciente en función del nivel jerárquico del empleado o funcionario público, considerándose que en los puestos de nivel 30 no Subdirectores Generales o asimilados, 29 y 28 --éstos últimos siempre que sean de libre designación- o equivalentes, podría prevalecer, con carácter general, el interés público en la divulgación de la información relativa a las retribuciones de los puestos provistos con un grado de discrecionalidad sobre el interés individual en la preservación de la intimidad y los datos de carácter personal y que en los puestos de niveles inferiores prevalecería, con carácter general, el interés individual en la protección de los derechos fundamentales citados». 8. En este caso, el Ministerio requerido señala que el solicitante no ha aportado el consentimiento expreso de las personas afectadas para el acceso a su información. En relación con los puestos de nivel 30, 29 y 28 (éstos últimos siempre que sean de libre designación) o equivalentes, de acuerdo con el Criterio 1/2015 conjunto del CTBG y la AEPD al que ya se ha hecho referencia, es claro que prevalece el derecho de acceso a la información sobre retribuciones de empleados públicos, sin que sea preciso el consentimiento expreso de los mismos, por lo que debe facilitarse la información con identificación de los perceptores. Con independencia de ello, en el caso que nos ocupa, el alcance del derecho de acceso se extiende más allá de lo establecido con carácter general en dicho Criterio para las solicitudes realizadas por personas no pertenecientes al organismo o entidad afectada, pues concurre la particularidad de que el solicitante ostenta la condición en la sección sindical de la Dirección Provincial de y de la Junta de Personal (como así lo ha reconocido la propia Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones en el escrito de alegaciones). En tales supuestos, en la ponderación del artículo 15.3 LTAIBG han de tomarse en consideración también estas circunstancias especiales, por lo que el peso específico del derecho de acceso es superior al que se aprecia cuando la solicitud procede de una persona ajena a la organización. Por otra parte, la injerencia en la esfera personal de los afectados, derivado del conocimiento de sus retribuciones por un trabajador de la propia organización, es sensiblemente inferior a la producida por su divulgación a terceros no pertenecientes a la misma entidad. Si a todo ello añadimos que el solicitante es, además, un representante de los trabaj adores que tiene legalmente reconocidas funciones relacionadas con sus condiciones laborales, la balanza se ha de inclinar necesariamente a favor de reconocer el derecho de acceso a la información solicitada sobre los empleados públicos de la organización con identificación de aquellos que han visto incrementados en tres tramos la productividad semestral percibida, con independencia del puesto de trabajo que ocupen. A lo expuesto se añade la existencia de una previsión legal específica que establece la publicidad de las productividades en el ámbito de la organización de que se trate, contenida en el artículo 23.3.c) de la de la Ley 30/1984, de 2 de agosto de 1984, de medidas para la reforma de la Función Pública (LMRFP), que este CTBG considera vigente, según cuyo tenor «[e]n todo caso, las cantidades que perciba cada funcionario por este concepto serán de conocimiento público de los demás funcionarios del Departamento u Organism o interesado así como de los representantes sindicales». 9. En definitiva, como ya se ha indicado, tanto si se aplica la regla general que exige que la decisión sobre el acceso a las retribuciones de los funcionarios y empleados públicos se adopte mediante la ponderación prevista en el artículo 15.3 de la LTAIBG, como si se atiende al hecho de que el legislador ya ha realizado la ponderación y ha establecido la obligación para la Administración de dar público conocimiento de las cantidades que perciba “cada funcionario” en concepto de retribución variable a los demás funcionarios del departamento y organismo interesado, así como a los representantes sindicales, la conclusión ha de ser la de reconocer en este caso, atendidas las circunstancias concurrentes, el pleno derecho de acceso a la información solicitada. Esta conclusión, como ya se señaló en la aludida R CTBG 512/2024, de 9 de mayo, «entronca claramente con el interés público en conocer cómo se reparten fondos públicos en concepto de retribuciones variables a los concretos funcionarios de un órgano, organismo o entidad, con la finalidad de valorar si se han producido arbitrariedades, abusos o discriminaciones injustificadas y, en definitiva, poder exigir la correspondiente rendición de cuentas a una Administración Pública en un ámbito tan esencial para detectar un buen o mal funcionamiento como es la gestión del dinero público en relación con las retribuciones no fijas de los funcionarios, que tienen como finalidad la mejora de resultados y de la eficacia de la acción pública». Como se recordó también en esta resolución del Consejo, este interés público se ha reconocido, por ejemplo, en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 23 de noviembre de 2018 (recurso de apelación 53/2018), en cuyo fundamento de derecho tercero se recoge lo siguiente: «[p] or consiguiente, el art.15 de la Ley de Transparencia 19/2013 lo que obliga es a realizar una adecuada ponderación de los intereses en conflicto; ponderación debidamente realizada por el Juez a quo, en el sentido de que resulta procedente dicho acceso a una información que contribuye a la transparencia y justificación de la objetividad de la Administración en el reparto de la productividad.» 10. Finalmente se ha de señalar que la referida circunstancia particular concurrente en este caso, de que el solicitante es un trabajador de la Dirección Provincial de y delegado sindical, determina que no sea necesario el trámite de audiencia del artículo 19.3 LTAIBG. Y ello porque, conforme a la doctrina establecida por el Tribunal Supremo en la citada STS 3195/2020, «el artículo 19.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no resulta de aplicación cuando por parte de la Junta de Personal se solicita de la Administración la información sobre el Catálogo de los puestos de trabajo desempeñados por los funcionarios a los que representa y que se contiene en los catálogos de puestos de trabajo, no siendo por tanto necesario el trámite de audiencia previa a los funcionarios que ocupan tales puestos de trabajo» (fundamento jurídico quinto). Exención de la aplicación del artículo 19.3 LTAIBG que resulta plenamente aplicable al caso en la medida en que la solicitud procede de un delegado sindical. La conclusión alcanzada por el Tribunal Supremo en relación con estos supuestos es plenamente lógica y resulta coherente con los criterios de ponderación establecidos con carácter general por este Consejo y la AEPD en el Criterio Interpretativo 1/2015, pues la finalidad de dicha audiencia es evitar que el conocimiento público del lugar de trabajo de una persona que se encuentre en situación de especial protección pueda poner en peligro su privacidad o su integridad. Cuando los solicitantes son los representantes sindicales o los propios trabajadores, que ya tienen la información sobre quienes forman parte de la plantilla, este riesgo, por definición, no existe. 11. En conclusión, de acuerdo con lo expuesto, procede estimar esta reclamación. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por frente al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE INCLUSIÓ N, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información: x Relación del personal de la U.P.I. de la Gerencia Informática de la Seguridad Social de Málaga al que se ha asignado el incremento de tres tramos en la productividad semestral correspondientes al año 2022, primer y segundo semestre. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES a que, en el mismo pl azo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez