Reclamación sobre el acceso a la auditoría del contrato de renovación de flota de trenes de ancho métrico

Página1de 11 Resolución reclamación art.24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 20 de septiembre de 2023 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA (actual MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE), al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «El 4 de febrero la ministra de Transportes anunció una auditoría para determinar lo sucedido con el contrato licitado y adjudicado por Renfe para renovar parte de la flota que presta Obligaciones de Servicio Público en la red de ancho métrico. El día 9 la propia ministra firmó la orden por la que se determina la realización de una auditoría por la dirección general de organización e inspección, en el marco de sus funciones de inspección general, en relación con determinados expedientes. El 23 de junio este S/REF:00001-00082437 N/REF:2974/2023 Fecha:La de firma. Dirección: MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE). Información solicitada:Auditoría sobre contrato de renovación de flota de trenes. R CTBG Número: 2024-0467 Fecha: 23/04/2024 ciudadano solicitó copia de las conclusiones mediante la solicitud codificada como 001- 080754. La Unidad de Transparencia del ministerio derivó la solicitud a la Dirección General de Organización e Inspección, quien denegó dar copia de las conclusiones, amparándose para ello en el artículo 14.1.g de la LTAIBG, que pone en conexión con el artículo 14 del Real Decreto 799/2005 que regula las inspecciones generales de los servicios. La denegación es objeto de recurso que está en tramitación por el Consejo de Transparencia, quien deberá ponderar los derechos en colisión en esta cuestión. Lo cierto es que el artículo 14 del Real Decreto 799/2005 impone obligaciones que afectan en exclusiva al personal de las inspecciones de servicios, pero no a quien encargo esta auditoría y a la que en consecuencia se le entregó copia de la misma. En consecuencia, quería de nuevo solicitar al Ministerio de Transportes copia íntegra de la auditoría realizada, pero esta vez con expresa solicitud de que esta petición se derive a los departamentos a los que Dirección General de Organización e Inspección haya trasladado el citado documento, entre los que debe encontrarse la persona que encargó la inspección extraordinaria. Subsidiariamente, y en el caso de que se considere que hay dificultades legales para facilitar copia íntegra, quería conocer las responsabilidades y recomendaciones que la auditoría hace respecto a CAF, Renfe, Adif, la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria, Ineco y la Secretaría de Estado». 2. EL MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA (actual MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE) dictó resolución con fecha 23 de octubre de 2023 en la que contestó al solicitante lo siguiente: «(…) En relación a la petición de que la solicitud «[…] se derive a los departamentos a los que Dirección General de Organización e Inspección haya trasladado el citado documento[…]», se recuerda que la LTAIBG recoge en su artículo 19.4 que «Cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso» al entender el legislador que el que decide sobre el acceso a la información no es el que la posea sino el que la ha generado en su integridad o parte principal. Se informa de que a fecha de 19 de septiembre de 2023 se ha recibido orden de la ministra de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana por la que se determina la continuación por la Dirección General de Organización e Inspección, en el marco de sus funciones como inspección general de los servicios del Departamento, de la auditoría objeto de esta solicitud. R CTBG Número: 2024-0467 Fecha: 23/04/2024 Dado que la auditoría permanece abierta, debe considerarse que el informe sobre la misma está en curso de elaboración y se debe inadmitir a trámite cualquier solicitud que pida el acceso al mismo en base a lo estipulado en el artículo 18.1.a) de la LTAIPBG, que indica que se inadmitirá a trámite las solicitudes «Que se refieran a información que esté en curso de elaboración o de publicación general». 3. Mediante escrito registrado el 2 de noviembre de 2023, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente: «(…) -Este ciudadano volvió a solicitar copia de la auditoría. Lo hizo argumentando que la petición de auditoría la había reclamado la titular del departamento, esto es, la propia ministra, que no está sujeta a los deberes de confidencialidad que se aplican a los inspectores, por lo que se planteaba a la unidad de transparencia que derivara la solicitud al gabinete de la ministra, y no a la inspección. Lejos de seguir el cauce propuesto, la unidad volvió a derivar la solicitud a la inspección, argumentando ésta que sería lo procedente en aplicación del artículo 19.4 de la Ley de Transparencia. A juicio de este ciudadano, y salvo mejor criterio del consejo, se trata de una interpretación incorrecta o abusiva, pues el “sujeto al que se dirige” la solicitud de información de este ciudadano es siempre el Ministerio de Transparencia, siendo el propio ministerio quien está derivándola al único de sus departamentos cuyo radio de acción está condicionado por el Real Decreto 799/2005, imponiendo así una limitación accesoria a los derechos y obligaciones emanados de la Ley de Transparencia. El precepto aludido más parece (y así se viene aplicando) orientado a derivar a otros ministerios o administraciones documentación que haya sido generado en esas otras partes de la administración, pero resulta confuso y excesivo aplicar esta distinción entre departamentos que forman parte de un mismo organismo (en este caso, el ministerio). Llevado al extremo, un ministro o un director general jamás podría atender una solicitud de transparencia que pregunte sobre la ejecución presupuestaria de esta o aquella obra, pues esa información contable ha sido elaborada “en su integridad o parte principal por otro” departamento de inferior rango. -Como barrera adicional en curso y estaba desfasado, y el Consejo determinó que la causa de inadmisión 18.1 a) es procedente solo cuando el documento solicitado está en elaboración; “estamos ante un documento definitivo que no va a sufrir alteraciones” dijo entonces el consejero, y creemos se puede decir lo mismo del informe de auditoría emitido el 27 de julio para la denegación de la solicitud, se informa que el 19 de septiembre se ha dictado orden de continuación de la inspección. Entiende este ciudadano que también este motivo debe decaer. El 25 de julio, tal y como reza en la anterior respuesta, fue emitido el informe de auditoría, documento de 82 folios cerrado y firmado por sus autores. Casi dos meses después lo que se ha acordado es una ampliación de algunos aspectos de esa auditoría, lo que viene a generar una nueva pesquisa y un nuevo documento de auditoría que ahondará en determinados aspectos. Existen resoluciones del Consejo que, en circunstancias análogas, han concluido que debe aportarse documentación cuando se ha cerrado y que, incluso si forman parte de un procedimiento aún en marcha, no es precioso que éste concluya para liberar dicho documento. Por aludir solo a algunas, está la resolución del expediente 561-2023, donde este ciudadano pidió copia de un documento fechado el 21 de abril de 2021, el ministerio lo denegó argumentando que formaba parte de un proceso». 4. Con fecha 2 de noviembre de 2023, el CTBG trasladó la reclamación al MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA (actual MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 29 de noviembre de 2023 se recibió respuesta con el siguiente contenido: «(…) PRIMERO: Menciona el solicitante en su reclamación que «En atención a la solicitud de información 001-080754, el Ministerio de Transportes indicó que “el informe de auditoría ha sido emitido con fecha 25 de julio de 2023”. La respuesta la firmaba la directora de organización e inspección que, amparándose en la normativa sectorial que regula su actividad, denegó dar copia de la misma». Se indica que, en la Resolución de 26 de julio de 2023, se concedió parcialmente la información solicitada. No se pedía en dicha solicitud el informe de auditoría ya que, de haber sido así, la solicitud ahora reclamada habría sido inadmitida en base a lo dispuesto en el artículo 18.1.e) por ser manifiestamente repetitiva. Se hacían determinadas preguntas sobre la auditoría en cuestión: «Quería conocer cuántos funcionarios se han dedicado a dicha auditoría, cuántos expedientes solicitaron para su revisión, cuántas entrevistas han mantenido en el marco de la misma, a qué empresas y organismos, […]». Analizando cada uno de los datos solicitados se consideró que podía facilitarse determinada información, pero que otra suponía un perjuicio para «Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control» y se procedió a denegar esta última en aplicación de lo dispuesto en el artículo 14.1.g) de la LTAIBG. Se hace notar que la citada resolución ha sido reclamada por el solicitante ante el CTBG, estando pendiente de resolución a fecha de este escrito de alegaciones. SEGUNDO: Indica el reclamante que «Este ciudadano volvió a solicitar copia de la auditoría. Lo hizo argumentando que la petición de auditoría la había reclamado la titular del departamento […]». En primer lugar, como se ha mencionado en el apartado PRIMERO, no se ha vuelto a reclamar copia del informe de auditoría, ya que habría sido reiterativa la solicitud, sino que se pide el informe de auditoría por primera vez. Es por eso que el acceso al mismo se ha analizado para esta ocasión y en las circunstancias concretas en las que se encontraba la auditoría en el momento de la solicitud. También menciona el solicitante en su reclamación que su intención era que resolviera sobre el acceso a la información la persona titular de este Departamento. Para aclarar en la medida de lo posible la asignación de la competencia dentro del Ministerio, se hace un breve resumen del procedimiento interno de las solicitudes de información pública presentadas. • Las solicitudes de transparencia presentadas a través del Portal de Transparencia tienen entrada en el ministerio a través de la Unidad de Información de Transparencia del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (UIT MITMA). En caso de que se presenten por registro o cualquier otra vía son remitidas a dicha UIT e incorporadas al Portal de Transparencia para tramitarse desde el mismo. • Tras un análisis del contenido de la solicitud, la UIT MITMA remite a la UIT o UITs (según la solicitud puede proceder el duplicado de expediente) de nivel inferior dependientes de la UIT MITMA para que decidan sobre el acceso en base a lo solicitado (no solo son Direcciones Generales las que tienen UIT propia, también están las Entidades Públicas, los Organismos Autónomos y las Agencias Estatales). • Las solicitudes de acceso a la información pública se resuelven mediante resolución de un director o directora general (o similar en el caso de EEPP, OOAA y AAEE), siendo este el rango mínimo del firmante. • En el caso de que la información solicitada se encuentre en varias UITs se puede valorar elevar el rango del firmante de forma que se aglutine en una sola resolución la información aportada por diferentes UITs, con la intención de mejorar la eficiencia procedimental. • Dentro de la organización decide sobre el acceso a la información, como no puede ser de otra manera y en aplicación del artículo 19.4 de la LTAIPBG, la Unidad que la ha generado en su integridad o parte principal. El precepto aludido no solo está «orientado a derivar a otros ministerios o administraciones documentación que haya sido generado en esas otras partes de la administración» sino que también se aplica internamente. Dicho lo anterior puede entenderse que, aunque un solicitante pida que se le responda a la solicitud desde una unidad concreta (o por una persona determinada), no puede darse satisfacción a dicha pretensión ya que la unidad que resolverá sobre el acceso a la información solicitada será la que la ha generado en su integridad o parte principal. Un determinado documento puede estar en posesión de muchas unidades, pero solo resolverá la que lo ha generado. TERCERO: Tal y como se ha mencionado en el apartado SEGUNDO, dado que es la primera vez que se solicita acceso al informe de auditoría en sí, se ha analizado únicamente para esta ocasión y en las circunstancias concretas en las que se encontraba la auditoría en el momento de la solicitud. La resolución de la directora general de Organización e Inspección del 23 de octubre de 2023 se informó al solicitante de que en el momento en el que presentó la solicitud esta Dirección General ya había recibido orden de la ministra de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana de que se continuara con las actuaciones encargadas. Se hace notar que el artículo 11.4 del Real Decreto 799/2005, de 1 de julio, por el que se regulan las inspecciones generales de servicios de los departamentos ministeriales solo prevé la existencia de un único informe que recoja los resultados de las actuaciones. Dado que la auditoría no ha concluido y el informe que recoja los resultados de la misma no está elaborado, solo puede considerarse el mismo como en curso de elaboración e inadmitirse la solicitud de información pública en aplicación del artículo 18.1.a). Esto es concordante con los antecedentes mencionados por el reclamante en el que indica que «el Consejo [CTBG] determinó que la causa de inadmisión 18.1.a) es procedente solo cuando el documento solicitado está en elaboración.». CUARTO: Por último, en relación con el acceso al documento generado el 25 de julio de 2023, considera esta Dirección General que, dado que dicho documento es una versión no definitiva del informe de auditoría, puede entenderse que contiene una gran parte de la información que contendrá el informe definitivo y su conocimiento mientras la auditoría permanece abierta supondría un grave perjuicio para las funciones de vigilancia, inspección y control de este Ministerio, por lo que debe inadmitirse en base al artículo 14.1.g) de la LTAIBG». 5. Concedido trámite de audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes, el 30 de noviembre se recibió un escrito en el que expone que: «Sobre la alegación primera. Nada que aclarar. Si la solicitud 001-080754 pedía o no copia de la auditoría o datos concretos de la misma, es objeto de otra reclamación. -Sobre la alegación segunda. La explicación de cómo opera el ministerio internamente para gestionar una solicitud de información ahonda en la cuestión planteada en esta reclamación. (…).La decisión de que sea uno u otro departamento del ministerio el que atienda la solicitud es potestad del ministerio, pero no puede utilizarse para introducir una limitación adicional a un derecho fundamental, como es el caso que nos ocupa. -Sobre la alegación tercera. Entiende este ciudadano que la alegación se aparta por completo de los criterios que viene marcando el consejo.Para explicarlo volver a la respuesta dada por la propia dirección en la resolución 001-080754: (…). En este caso nos encontramos con que varios meses después la ministra decide procedente ampliar algunas cuestiones recogidas en dicho informe. La dirección trata de hacer ver que en esa ampliación de la auditoría emitida según sus propias palabras el 25 de julio lo que se hace es una continuación de los trabajos que impiden el acceso al documento generado el 25 de julio. De dar por bueno el argumento, estaríamos de nuevo creando un límite arbitrario al acceso a la información. Si una auditoría tiene resultados que no son del gusto del ministro de turno, basta con que solicite ampliaciones de la misma para evitar tener que facilitar copia. (…). -Sobre la alegación cuarta: despacha el argumento la alegación mencionada que entregar el documento de 25 de julio “supondría un grave perjuicio”. Se trata de una declaración de intenciones, toda vez que no hay justificación ni argumentación susceptible de ser rebatida. La doctrina suficientemente sentada por el Consejo y de la que es conocedor sobradamente el ministerio, requiere que en esos casos se justifique el aludido perjuicio, para poder hacer el correspondiente test de oportunidad, medir los pros y contras entre el derecho de este ciudadano a acceder a una información y el invocado por la administración para denegarlo. Llegados a este punto, no puede este ciudadano suplir lo que era una responsabilidad de la dirección y suponer, imaginar o desarrollar qué hipotéticos perjuicios pueden darse y por qué causas concretas». II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información . 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a la copia íntegra de la auditoría realizada sobre el contrato firmado por el entonces Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y Renfe Viajeros, S.A., para la prestación de servicios de transporte público por ferrocarril declarados como Obligaciones de Servicio Público. El organismo requerido resolvió denegar el acceso en aplicación del artículo 18.1.a) LTAIBG, por tratarse de una información que está en curso de elaboración. Con posterioridad, en la fase de alegaciones de este procedimiento, y a la vista de la reclamación formulada, explica el procedimiento de asignación de la competencia dentro del Departamento de acuerdo con lo establecido en el artículo 19.4 LTAIBG; y añade, como causa de inadmisión, la prevista en el artículo 14.1.g) LTAIBG (perjuicio para las funciones de vigilancia, inspección y control). 4. Sentado lo anterior, corresponde verificar la efectiva concurrencia de la causa de inadmisión invocada por la Administración prevista en el artículo 18.1.a), partiendo de la premisa, tantas veces reiterada por este Consejo, de la amplia formulación del derecho constitucional de acceso a la información y la consecuente interpretación estricta, cuando no restrictiva, de los límites y de las causas de inadmisión previstas en los artículos 14 y 18 LTAIBG que, en todo caso se aplicarán ponderando los diversos intereses concurrentes y de forma proporcionada —por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:3530)— . Este Consejo de Transparencia ya se ha pronunciado en varias ocasiones sobre el alcance de la causa de inadmisión del artículo 18.1.a) LTAIBG que permite inadmitir solicitudes de acceso respecto de información que está en curso de elaboración y de publicación general. Así, en la resolución R/0324/2018, se puso de manifestó que la citada causa de inadmisión «(…) debe entenderse relacionada con el hecho de que la información está elaborándose o cuya publicación general está siendo preparada. Lo que está implícito en esta causa de inadmisión es que la información aún no está elaborada (por lo que no se incluiría dentro del propio concepto de información pública del artículo 13 de la LTAIBG) o que la misma va a ser publicada de tal manera, que, en un plazo de tiempo razonable, pueda ser accesible con carácter general». En definitiva, la causa de inadmisión invocada permite inadmitir aquellas solicitudes de acceso a información que no está aún acabada, pero que ha de estarlo próximamente; esto es, que está todavía en fase o en curso de elaboración o de publicación. 5. La aplicación de la doctrina reseñada conduce a la desestimación de esta reclamación en la medida en que la aplicación del artículo 18.1.a) LTAIBG, en relación con lo dispuesto en el artículo 13 LTAIBG, está justificada. En efecto, el Ministerio señala en su resolución que la auditoría del contrato para la prestación de servicios de transporte público por ferrocarril declarados como Obligaciones de Servicio Público no ha concluido y, por ello, el informe de resultados debe considerarse como en curso de elaboración; añadiendo en las alegaciones que permitir el conocimiento del documento emitido el 25 de julio de 2023, que tampoco es una versión definitiva del citado informe, supondría un grave perjuicio para las funciones de vigilancia, inspección y control del Departamento mientras la auditoría sigue abierta. 6. En conclusión, puesto que en el momento de solicitarse la información no concurrían los presupuestos establecidos en el artículo 13 LTAIBG para considerar una información como pública, en la medida en que no hay un informe definitivo que refleje el resultado del contrato auditado, procede desestimar la reclamación en virtud del artículo 18.1.a) LTAIBG. A lo anterior se añade, a mayor abundamiento, que en el momento de resolverse esta reclamación, constan publicadas en la página web del Ministerio requerido (https://www.transportes.gob.es/ferrocarriles/informe-para-el-estudio-de-mejoras- en-el-sector-ferroviario), el Informe de actuación extraordinaria, auditoría de contrato 4500035049 “suministro de 31 trenes de ancho métrico” suscrito pro Renfe Viajeros S.M.E, S.A. —que recoge las conclusiones de 25 de julio de 2023—, así como el Informe de actuación extraordinaria, ampliación de auditoría de contrato 4500035049 “suministro de 31 trenes de ancho métrico” suscrito por Renfe Viajeros S.M.E, S.A —de 30 de enero de 2024—. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada por frente al MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA (actual MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE). De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez