Reclamación sobre el acceso a estadísticas de excusas para miembros de mesas electorales desde 2019 y desestimación por necesidad de reelaboración

Página1de 11 Resolución reclamación art.24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 6 de junio de 2023 el reclamante solicitó a la JUNTA ELECTORAL CENTRAL, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Solicito el número de excusas presentadas por las personas designadas para ser miembros de mesas electorales en todos los procesos electorales celebrados en España desde enero de 2019 hasta la actualidad. Para cada uno de estos procesos, solicito la siguiente información desagregada por tipo de cargo en la mesa electoral: Tipo de cargo en la mesa electoral (presidente, vocal) Número de personas convocadas para ser miembro en una mesa electoral. S/REF:801/53 N/REF:2325-2023 Fecha:La de firma. Dirección: ELECTORAL CENTRAL. Información solicitada:Número de excusas para ser miembro de mesa electoral. R CTBG Número: 2024-0115 Fecha: 31/01/2024 JJOS EE LUI SS RODRIGUE ZZ ALVARE ZZ ( 11 d ee 1) Presidente Número de personas que han presentado alguna excusa. Número de personas a las que se les ha aceptado la excusa presentada. Solicito que esta petición se derive a las Juntas Electorales Provinciales y de Zona en caso de que sea necesario para recabar esta información de todos los procesos electorales celebrados en España desde 2019 en adelante». 2. La JUNTA ELECTORAL CENTRAL contestó mediante escrito de fecha 27 de junio de 2023 en el que comunicaba al interesado que carecía de los datos e informaba que corresponde a las Juntas Electorales de Zona la resolución de las excusas que presenten las personas designadas como miembro de mesa electoral, conforme al artículo 27 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, por lo que, concluye el escrito, debería dirigirse a dichas Juntas. 3. Mediante escrito registrado el 11 de julio de 2023, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto que, «[n]o facilitan la información porque dicen que la tienen las juntas electorales de zona, pero deberían redirigir mi solicitud a ellas». 4. Con fecha 13 de julio de 2023, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno trasladó la reclamación a la JUNTA ELECTORAL CENTRAL solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 16 de agosto de 2023 se recibió respuesta con el siguiente contenido: «(…) En primer lugar, la solicitud de acceso a la información pública no se redirigió a las más de 300 juntas electorales de zona, además de por el número elevado de juntas, por desconocer la información de la que pueden disponer las JEZ (solo se encargan de la resolución de las excusas "si no lo han delegado en el secretario de los correspondientes Ayuntamientos", por lo que obraría la información en la secretaría de los Ayuntamientos respectivos). En segundo lugar, si atendemos al procedimiento de designación de miembros de mesas electorales y presentación de excusas, la petición de acceso a esa información R CTBG Número: 2024-0115 Fecha: 31/01/2024 reviste un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley, que exigiría para dar unos datos fiables, en todo caso, una reelaboración de la información por parte de todos los sujetos implicados (secretarios de todos los Ayuntamientos y de todas las Juntas Electorales de Zona), lo que nos llevaría a la inadmisión de la solicitud conforme a los diferentes supuestos establecidos en el artículo 18 de la Ley. No obstante, no corresponde a la Junta Electoral Central denegar el acceso de información de la que no dispone. Desde enero de 2019 se han celebrado los siguientes procesos electorales en España: - 28 de abril de 2019: elecciones generales y a las Cortes Valencianas - 26 de mayo de 2019: elecciones locales y autonómicas y al Parlamento Europeo - 1O de noviembre de 2019: elecciones generales - 12 de julio de 2020: elecciones al Parlamento Vasco y de Galicia - 4 de mayo de 2021: elecciones a la Asamblea de Madrid - 14 de febrero de 2021: elecciones al Parlamento de Cataluña - 13 de febrero de 2022: elecciones a las Cortes de Castilla y León - 19 de junio de 2022: elecciones al Parlamento de Andalucía - 28 de mayo de 2023: elecciones locales y autonómicas - 26 de julio de 2023: elecciones generales a) Debe advertirse que se recibió la petición de acceso a la información el día 6 de junio tras la celebración de las elecciones locales y autonómicas de 28 de mayo y durante la celebración de las elecciones generales de 23 de julio. En dicho periodo, los escasos medios de la Junta Electoral Central, así como del resto de la Administración electoral, están plenamente dedicados a la gestión de dos procesos electorales, en concreto a la tramitación de las reclamaciones y recursos contra el escrutinio general realizado por las Juntas Electorales de Zona, Provinciales y Central con motivo de las elecciones celebradas, locales y autonómicas, y, en relación con las elecciones generales, en la presentación de las coaliciones electorales y designación de representantes y administradores por las formaciones políticas ante la Junta Electoral Central y Juntas Provinciales. b) El nombramiento de los miembros de mesas electorales corresponde a los Ayuntamientos, bajo la supervisión de las Juntas Electorales de Zona (artículo 26.1 LOREG) y son los encargados de la notificación a las personas designadas, por lo que, en principio, son los Ayuntamientos los que disponen de los datos de las personas designadas como presidentes y como vocales en cada uno de los procesos electorales celebrados desde el año 2019, los cuales van designando nuevos miembros con motivo de la aceptación de excusas hasta días antes de celebración de las elecciones, si fuera necesario, desconociendo esta Junta Electoral Central si lo gestionan a través de una aplicación informática o no y no correspondiendo a esta Junta dirigir su solicitud, al ser excesiva, a los más de 8 mil municipios que existen en España. c) Las Juntas Electorales de Zona únicamente resuelven las excusas que presenten los ciudadanos designados por sorteo (artículo 27 LOREG). No obstante, pueden delegar en el secretario del Ayuntamiento correspondiente esta facultad como delegado de la Junta Electoral de Zona. (artículo 11.4 LOREG). La posibilidad de la delegación y en qué casos concretos es facultad de cada JEZ. Actualmente hay más de 300 Juntas Electorales de Zona que pueden haber delegado en el secretario del ayuntamiento. d) Los ciudadanos pueden presentar la excusa por diferentes medios, que se le indican en la notificación (presencialmente, por correo electrón ico, por fax o por aplicación app del Ministerio del Interior -desde las elecciones locales 2019 pero no todas las JEZ- o cualquier aplicación informática creada para esta finalidad por el correspondiente ayuntamiento o Gobierno autonómico). Al no estar todas las solicitudes de excusas en una aplicación informática única, no se puede dar un dato fiable y real sin una reelaboración previa por parte de cada JEZ, de lo que dispone en papel o de manera telemática, lo que sería un motivo de inadmisión conforme al artículo 18 de la Ley. El acceso a consultar dichos expedientes no es posible debido a que se trata de una documentación especialmente protegida por contener datos personales de los ciudadanos (informes médicos, situación profesional o familiar, etc.). En conclusión, en la actualidad entraña una labor ardua o quizás imposible poder disponer de los datos reales relativos al número de personas designadas, número de excusas y su resolución, a nivel nacional. Conlleva un trabajo importante de reelaboración y remisión de documentación por parte de un elevado de Administraciones implicadas (más de ocho mil ayuntamientos y más de 300 juntas electorales de zona). No obstante, se remite documentación sobre la presentación de excusas con motivo de las últimas elecciones generales, que obra recientemente en la Junta Electoral Central: - el 23 de julio de 2023 trasladó el Ministerio del Interior estadística sobre la gestión de excusas desde la aplicación informática creada para la presentación y gestión telemática de las mismas desde las elecciones de mayo de 2023. Los resultados estadísticos se refieren únicamente a las excusas presentadas por los ciudadanos telemáticamente desde su aplicación (se exige para acceder certificado o firma electrónica). - el 27 de julio de 2023, trasladó la JEZ de Madrid un cuadro sobre las excusas tramitadas (utilizan también una aplicación informática del ayuntamiento de Madrid)». 5. El 17 de agosto de 2023, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes. El 18 de agosto de 2023, se recibió un escrito en el que se expone que: «Estoy en desacuerdo con parte de las alegaciones presentadas por la Junta Electoral Central (JEC) acerca de la resolución de las excusas en los procesos electorales celebrados desde 2019. En el escrito de alegaciones, la JEC dice que mi solicitud reviste un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la ley, que exigiría una reelaboración de la información. En caso de que la JEC no disponga de la información solicitada, me gustaría saber si la JEC no es consciente del dato total de excusas presentadas en los procesos electorales celebrados en España. En caso de que la JEC tengan conocimiento del total de excusas presentadas de forma presencial y telemática, me gustaría conocer esta información. También si esta información se ha remitido por parte de las juntas de zona y se ha elaborado un informe a posteriori de los procesos electorales. En el documento de alegaciones que me han facilitado también se incluye un informe acerca de las excusas presentadas a través de la aplicación web del Ministerio del Interior. Me gustaría saber si se podría facilitar la información contenida en este informe pero con los datos desagregados de la forma que se pide en mi solicitud y en un formato accesible, ya que lo que me han enviado está en pdf escaneado y en algunos casos no es posible extraer la información». II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “ pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a diversa información sobre el número de excusas presentadas por quienes han sido designados como miembros de mesas electorales en todos los comicios celebrados desde 2019 a 2023, distinguiendo el tipo de cargo -presidente o vocal-, número de personas convocadas para formar parte de la mesa electoral, número de personas que han presentado alguna excusa y, finalmente, número de personas a las que se ha aceptado la excusa presentada. La JUNTA ELECTORAL CENTRAL desestimó la solicitud indicando que no disponía de la información, comunicando que la resolución de las reclamaciones corresponde a las Juntas Electorales de Zona. Posteriormente, en el trámite de alegaciones instado en el seno del procedimiento de reclamación, señala, en primer lugar, que el acceso a la información reviste un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la LTAIBG, añadiendo, en segundo lugar, que en todo caso sería necesaria una labor de reelaboración, desarrollando los argumentos que tiene por conveniente. Asimismo, en el trámite indicado traslada la información de la que dispone con relación a los comicios locales de mayo de 2023 publicada por el Ministerio del Interior y la elaborada por la Junta Electoral de Zona de Madrid. 4. Sentado lo anterior, corresponde verificar la efectiva concurrencia de la causa prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG, según la cual, se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes que «sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley». A la hora de aplicar este precepto, es necesario tener en cuenta que el Tribunal Supremo ha señalado que «la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley» (STS de 12 de noviembre de 2020 -ECLI:ES:TS:2020:3870). Por tanto, la resolución que inadmita una reclamación con fundamento en el artículo 18.1.e) LTABIG debe justificar, por un lado, el carácter abusivo de la reclamación, por incurrir en un abuso de derecho conforme al artículo 7 del Código Civil (acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero,) y, por otro, la ausencia de justificación en la finalidad de transparencia, sin que para ello resulte suficiente para afirmar tal circunstancia la persecución de un interés meramente privado. 5. Para estimar que el ejercicio de un derecho tiene carácter abusivo se tendrá que acreditar que se dan los presupuestos establecidos por el Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia, que el propio Tribunal sistematizó en el fundamento jurídico octavo de su Sentencia de 15 noviembre de 2010 (ECLI:ES:TS:2010:6592) en los siguientes términos: «La doctrina del abuso de Derecho, en palabras de la STS de 1 de febrero de 2006 (RC nº. 1820/2000) se sustenta en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (Sentencias de 8 de julio de 1986, 12 de noviembre de 1988, 11 de mayo de 1991 y 25 de septiembre de 1996); exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo)». Ninguna de las referidas condiciones de carácter subjetivo y objetivo se han justificado ni se aprecian en la solicitud realizada. Ni hay una extralimitación en la conducta carente de finalidad seria y legítima, con voluntad de perjudicar o huérfana de interés legítimo, ni se observa un exceso en el ejercicio del derecho que pueda calificarse como anormal. En consecuencia, no se puede considerar justificado el carácter abusivo de la solicitud. En efecto, ni el lapso temporal sobre el que se solicita la información ni el volumen de lo solicitado son circunstancias que determinen por sí mismas la aplicación de una causa de inadmisión con las graves consecuencias que de ello se derivan para el ejercicio del derecho de acceso. Por otra parte, tampoco se aprecia una falta de justificación en la finalidad de la ley puesto que conocer el número de excusas de los designados en mesas electorales distinguiendo entre cargos -presidente y vocales- y por aceptadas o denegadas, guarda conexión con las finalidades expresadas en el preámbulo de la LTAIBG: someter a escrutinio la acción de los responsables públicos, conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones. En definitiva, la información solicitada reúne las características que establece el artículo 13 LTAIBG para calificarla como información pública y el conocimiento de la misma entronca directamente con los fines de la transparencia pública, por lo que no se aprecian razones jurídicas que permitan denegar el acceso en aplicación del artículo 18.1.e) LTAIBG. 6. Sin perjuicio de lo anterior, resulta preciso evaluar la posible aplicación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG al haber sido alegada expresamente por la JUNTA ELECTORAL CENTRAL. A estos efectos, valga comenzar recordando que la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530) establece con claridad cuál ha de ser el punto de partida a la hora de aplicar lo dispuesto en el artículo 18 de la LTAIBG: la interpretación estricta, cuando no restrictiva, de las causas de inadmisión de solicitudes de información partiendo de la premisa de la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información, que no permite aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho. De ahí, que el Tribunal concluya que «la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información.» Por tanto, lo primero que exige la inadmisión a trámite de una solicitud de acceso a la información es una motivación clara y suficiente de la necesidad de reelaborar la información para poderla facilitar al solicitante; motivación que, en este caso, sí se aprecia en las alegaciones vertidas en este procedimiento, en las que se desgrana con detalle el procedimiento de designación de los miembros de las mesas electorales en el seno de la regulación general del procedimiento electoral contemplado en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, detallándose las razones por las cuales resultaría especialmente laboriosa la elaboración de una información ad hoc al respecto. Constatada la existencia formal de esa justificación, procede verificar si las razones expuestas por la entidad evidencian la aducida necesidad de una acción previa de reelaboración. Desde esta perspectiva no puede obviarse que, tal como se puso de manifiesto en la STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) «(…) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)». Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos. Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) en la que se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos. Esta doctrina se recoge, entre otras, en la Sentencia de la Audiencia Nacional (SAN), de 31 de enero (ECLI:ES:AN:2022:359), en la que se pone de manifiesto que la acción de reelaboración no puede ser aducida en relación con la extracción de información de expedientes administrativos concretos identificados por el interesado, sino, en su caso, respecto de «expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas (…)». Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información —sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa—-; así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama. 7. Atendiendo a las alegaciones de la Junta Electoral Central este Consejo aprecia que concurre la segunda causa de inadmisión invocada, relativa a la reelaboración de la información. En este sentido, cabe comenzar precisando que la información no se encuentra en poder de un único órgano, sino que aparece dispersa en una miríada de entidades y órganos de número total incierto, pues como sostiene el órgano requerido «el nombramiento de los miembros de las mesas electorales corresponde a los Ayuntamientos, bajo la supervisión de las Juntas Electorales de Zona (artículo 26.1 LOREG) y son los encargados de la notificación a las personas designadas, por lo que, en principio, son los Ayuntamientos los que disponen de los datos de las personas designadas como presidentes y como vocales en cada uno de los procesos electorales celebrados desde el año 2019», a lo que se suma que las Juntas Electorales de Zona solo resuelven las excusas de los ciudadanos designados por sorteo, aunque pueden delegar esta facultad en el Secretario de la corporación municipal, desconociendo en qué casos concretos se ha producido dicha delegación en las más de 300 Juntas Electorales de Zona existentes en la actualidad. A mayor abundamiento, este Consejo considera que sí se ha acreditado que facilitar la información con las particularidades que se solicita requiere de un complejo tratamiento previo consistente en recabar, clasificar, depurar y anonimizar la información, que, en el actual estado de la legislación electoral sobre designación de miembros de las mesas electorales y de la técnica, resulta excesivamente complejo y costoso. En definitiva, se ha de concluir que en este caso se ha aplicado la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 c) LTAIBG de forma justificada y proporcionada en la medida en que facilitar la información en los términos requeridos equivaldría a elaborar un complejo informe ad hoc para el solicitante, por lo que la reclamación presentada debe ser desestimada. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación planteada frente a la JUNTA ELECTORAL CENTRAL. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez