Reclamación de acceso a la información sobre actuaciones derivadas de una denuncia contra la OCU y desestimación por procedimiento en curso

Página1de 12 Resolución reclamación art.24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 8 de mayo de 2023 la asociación reclamante solicitó al MINISTERIO DE CONSUMO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Que, en virtud de lo expuesto en el artículo 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, SOLICITAMOS a la Dirección General de Consumo que tenga por presentado este escrito y, en su virtud, se nos informe de las actuaciones realizadas, así como del resultado del eventual procedimiento sancionador incoado contra la entidad OCU. S/REF: N/REF:2264-2023 Fecha:La de firma. Dirección: CONSUMO (actual MINISTERIO DE DERECHOS SOCIALES, CONSUMO Y AGENDA 2030) Información solicitada:Actuaciones llevadas a cabo en relación con denuncia presentada contra la OCU. R CTBG Número: 2024-0099 Fecha: 29/01/2024 JJOS EE LUI SS RODRIGUE ZZ ALVARE ZZ ( 11 d ee 1) Presidente Al respecto, conviene señalar que no interesa el acceso a datos de carácter personal que requieran de protección en consideración con las disposiciones legales vigentes. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública, que establece limitaciones al derecho de acceso a la información pública cuando contuviera datos especialmente protegidos. En modo alguno concurren tales circunstancias, más bien al contrario: de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.1 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, "Las asociaciones de consumidores y usuarios constituidas conforme a lo previsto en este título y en la normativa autonómica que les resulte de aplicación, son las únicas legitimadas para actuar en nombre y representación de los intereses generales de los consumidores y usuarios", y la petición de la información pública referida encuentra amparo en los artículos 43 y 51 de la Constitución Española, que impone a los poderes públicos la defensa de los legítimos derechos e intereses de los consumidores y usuarios y la protección de la salud de los mismos. En todo caso, el artículo 8 de la citada Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública, reconoce a todas las personas el derecho de acceso a la información pública». 2. El MINISTERIO DE CONSUMO dictó resolución de fecha 19 de mayo de 2023 en la que se pronunciaba en los siguientes términos: «[S]e ha recibido escrito de – (en adelante, en el que, en virtud del artículo 53 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo común de las Administraciones Públicas, se solicita informe acerca de las actuaciones realizadas por la Dirección General de Consumo (en adelante, DGC) en relación con una denuncia presentada el pasado 8 de noviembre de 2022 (Referencia: EI 29565) ante esta Administración contra la Organización de Consumidores y Usuarios (en adelante, OCU) cuyo objeto se basa en que la citada entidad viene realizando prácticas comerciales que estima vulneran los derechos de los consumidores y usuarios. Al respecto cabe señalar lo siguiente: De conformidad con la Ley 39/2015, el mencionado artículo 53 glosa aquellos derechos que asisten a los interesados en el seno de un procedimiento administrativo. R CTBG Número: 2024-0099 Fecha: 29/01/2024 Concretamente el apartado a) recoge el derecho “a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos”. Como quiera que en calidad de denunciante pone en conocimiento de la DGC la existencia de un determinado hecho a fin de que el mismo se investigue y teniendo en cuenta que, la mera presentación de denuncia no le confiere la condición de interesado “per se” tal y como establece el artículo 62.5 de la Ley 39/2015 y una reiterada jurisprudencia STS Sala Tercera de 18 de mayo de 2002 recurso 86/1999, interesa destacar que el concepto de denunciante no es coincidente con el de parte interesada o titular de un derecho o interés legítimo A la luz de lo expuesto debe considerarse que no tiene los derechos que esgrime sobre la base del artículo 53, puesto que actúa en calidad de denunciante y no de interesado, no resultando posible en esta fase procedimental proceder a informar acerca de actuaciones practicadas ni remitir documentación obrante en poder de la administración al respecto». 3. Mediante escrito registrado el 23 de junio de 2023, la solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que, reiterando su solicitud de acceso, pone de manifiesto: «SEXTO.- En todo caso, debe tenerse en consideración que el artículo 12 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, reconoce a todas las personas el derecho de acceso a la información pública. Asimismo, el artículo 20 de la meritada Ley 19/2013, dispone que: (…) SÉPTIMO.- Hemos de mostrar nuestra firme oposición ante la no consideración de esta Asociación como parte interesada. Al respecto, es cierto que la mera presentación de la denuncia no confiere per se tal condición, siendo necesario el análisis del denunciante para concluir si éste tiene o no interés en el procedimiento conforme al artículo 4 de la propia Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuyo tenor literal se pronuncia en el sentido siguiente: "Artículo 4. Concepto de interesado (…) 2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos qu e la Ley reconozca.” Como se ha indicado anteriormente, en el presente procedimiento se interpone denuncia en atención a los intereses legítimos de los consumidores y usuarios teniendo esta Asociación pleno interés en el procedimiento conforme al artículo 4.2 ut supra expuesto en relación con el artículo 24.1 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, el cual legitima a esta Asociación mediante el siguiente literal: “1. Las asociaciones de consumidores y usuarios constituidas conforme a lo previsto en este título y en la normativa autonómica que les resulte de aplicación, son las únicas legitimadas para actuar en nombre y representación de los intereses generales de los consumidores y usuarios”. A mayor abundamiento, la defensa de los consumidores y usuarios constituye el fin principal de (…) 4. Con fecha 21 de julio de 2023, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno trasladó la reclamación al Ministerio requerido, solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 11 de agosto se recibió escrito en el que se expone lo siguiente: « I. Inadmisibilidad de la reclamación presentada por al amparo del artículo 24 de la LTAIBG: (…) No obstante, como se desprende del escrito presentado por ante este órgano directivo con fecha 8 de mayo de 2023, facilitado al CTBG en su reclamación como documento número 6, solicitó que se facilitase una serie de información sobre la base del artículo 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; artículo que regula los derechos del interesado en el procedimiento administrativo. En ningún momento ha solicitado a este órgano directivo acceso a información pública sobre la base de lo dispuesto en la LTAIBG. De hecho, la solicitud de información de , en virtud del artículo 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se canalizó directamente ante esta Dirección General en lugar de a través del Portal de la Transparencia, regulado en los artículos 10 y 11 de la LTAIBG y, en ningún momento, se han llevado a cabo las comunicaciones a través de la Unidad de Transparencia del Ministerio de Consumo. (…) Si bien el artículo 14 de la LTAIBG establece límites al derecho de acceso a la información pública, en ningún momento la resolución de la SGIPS aludió a este artículo, por cuanto la solicitud presentada por no se hizo en virtud de los derechos que recoge la LTAIBG si no en su supuesta condición de parte interesada en un procedimiento administrativo. Por consiguiente, esta Dirección General considera que la resolución de la SGIPS de 19 de mayo de 2023 no es susceptible de reclamación ante el CTBG en virtud del artículo 24 de la LTAIBG. II. El procedimiento de exclusión de una asociación del Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios cuenta con normativa propia en el sentido de la Disposición adicional primera de la LTAIBG. En la denuncia presentada por ante esta Dirección General de Consumo con fecha 8 de noviembre de 2022, facilitada por al CTBG en su reclamación como documento número 1, se establecía en su petitum lo siguiente: “(…) solicitamos que se investiguen los hechos denunciados y se abra, en su caso, expediente de expulsión del Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios a la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU) por considerar que tales prácticas vulneran los artículos 27 y 28 y 30 del Real Decreto Legislativo 1/2007 (…)”. El procedimiento de exclusión de una asociación de consumidores y usuarios del Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios (en adelante, REACU) se encuentra regulado en el artículo 34 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre (en adelante, TRLGDCU) y en el Título IV del Reglamento del Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios, aprobado por Real Decreto 448/2023, de 13 de junio (en adelante, Reglamento del REACU). Esto es, se trata de un procedimiento administrativo reglado, cuyas normas de acceso se encuentran recogidas en el TRLGDCU, en el Reglamento del REACU y, supletoriamente, en la legislación reguladora del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, tal como dispone la Disposición final segunda del Real Decreto 448/2023, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento del REACU. En este sentido, el apartado primero del artículo 35 del Reglamento del REACU dispone lo siguiente: “1. El procedimiento de exclusión de una asociación, unión, federación o confederación de asociaciones de consumidores y usuarios tendrá siempre naturaleza administrativa y se regirá por las disposiciones generales sobre procedimiento administrativo contenidas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, así como lo dispuesto en este reglamento”. En consecuencia, tanto de acuerdo por la Disposición final segunda del Real Decreto 448/2023, de 13 de junio, como, expresamente, por el artículo 35.1 del Reglamento del REACU, las normas que regulan el derecho de acceso a la información contenida en un potencial expediente de exclusión del REACU son las previstas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Por tanto, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, por remisión expresa del Reglamento del REACU, regula la forma de acceso a la información contenida en un potencial expediente de exclusión del REACU, confiriendo tal derecho exclusivamente a las partes interesadas del correspondiente procedimiento. Sobre la base de lo anterior, es preciso señalar que el la Disposición adicional primera de la LTAIBG establece lo siguiente: “La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo”. No resultan de aplicación ante un potencial expediente de exclusión del REACU, por tanto, las normas de acceso a información pública de la LTAIBG, debiéndose aplicar la normativa especial que regula el procedimiento de exclusión del REACU. III. La información relativa a un potencial expediente de exclusión del REACU no tiene la consideración de información pública. Tal como dispone la letra e) del artículo 4 del Reglamento del REACU, uno de los principios que rigen la actuación del REACU es el de publicidad. (…) En consecuencia, todos los actos inscribibles en el REACU son de naturaleza pública. En este sentido, en relación con la exclusión de una asociación del REACU, el artículo 11 del Reglamento del REACU dispone, en su letra o), que se deberá inscribir en el REACU: “La exclusión o suspensión temporal del Registro”. Por tanto, el propio REACU establece que la exclusión o suspensión temporal del Registro es de naturaleza pública, no así el potencial expediente de exclusión previo; cuyas normas de acceso se regulan de acuerdo con lo ya indicado en la Alegación II. IV. no tiene la condición de parte interesada en un potencial expediente de exclusión del REACU de otra asociación. A mayor abundamiento, y aun ya habiendo quedado acreditado en las alegaciones anteriores que la solicitud presentada por no se ampara en la LTAIBG, es preciso señalar que, en relación con un potencial expediente de exclusión del REACU de la Asociaciones de Consumidores y Usuarios a la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU), tal como se solicitaba en la denuncia de de 8 de noviembre de 2022, no tendría la consideración de parte interesada en dicho procedimiento. En relación con la consideración como partes interesadas en un procedimiento administrativo en materia de consumo de las asociaciones de consumidores y usuarios, el propio TRLGDCU regula de forma expresa este aspecto. Así, dentro de los principios generales que rigen la potestad sancionadora de la administración en materia de consumo, (…). Esto es, el propio legislador ha querido concretar de forma expresa cuándo una asociación de consumidores y usuarios puede ser considerada parte interesada en un procedimiento administrativo en materia de consumo, circunscribiéndolo exclusivamente al ámbito sancionador regulado en el Título IV del Libro I del TRLGDCU. No es así en el caso que nos ocupa, por cuanto la potencial exclusión de una asociación del REACU se encuentra regulada en el artículo 33 del TRLGDCU, incluido en su Título II, no estando cubierta por normativa especial en relación con la consideración de partes interesadas en el procedimiento de las asociaciones de consumidores y usuarios En consecuencia, no tiene la condición de parte interesada en un potencial expediente de exclusión del REACU de otra asociación, aun siendo parte denunciante.» 5. El 11 de agosto de 2023, se concedió audiencia a la reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes. El 23 de agosto, se recibió un escrito en el que expone que el contenido de la solicitud se dirige a conocer las actuaciones que ha llevado a cabo la Dirección General de Consumo en relación con la denuncia presentada, y el resultado del eventual procedimiento sancionador incoado contra la entidad OCU, por lo tanto: (i) se trata de una petición de información claramente administrativa; (ii) se trata de documentación que obra en poder de un organismo sujeto a la LTAIBG, elaborada en el ejercicio de sus funciones; (iii) y se trata de información pública que debe ser accesible. Señala, asimismo, que el artículo 13.d) LPACAP reconoce el derecho de acceso a la información pública a todas las personas con capacidad de obrar, sin requerir su acreditación como interesado en un procedimiento y en la misma línea el artículo 105.b) de la Constitución. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “ pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a las actuaciones realizadas a raíz de la denuncia presentada por la reclamante contra la OCU, así como al resultado del eventual procedimiento sancionador incoado. El Ministerio requerido dictó resolución en la que se afirma que la solicitante (denunciante) no reúne la condición de interesada con arreglo a lo dispuesto en los artículos 53 y 62.5 LPACAP, no resultando posible informar sobre las actuaciones practicadas o su resultado en esta fase procedimental. Posteriormente, en fase de alegaciones en este procedimiento, añade que (i) resulta aplicable lo dispuesto en el apartado primero de la Disposición adicional primera de la LTAIBG ya que existe un procedimiento administrativo específico (procedimiento de exclusión de una asociación del Registro Estatal de Asociaciones); (ii) que en el Registro rige el principio de publicidad respecto, en lo que aquí interesa, del eventual acuerdo de exclusión del registro, pero no las actuaciones previas ; (iii) que la reclamante no es parte interesada en el procedimiento, por lo que no tiene derecho de acceso en relación con el mismo. 4. Centrado el objeto de debate en los términos arriba indicados y alegado por el Ministerio que debe inadmitirse esta reclamación en la medida en que no trae casusa de una petición de acceso en el marco de la LTAIBG, debe remarcarse que en la solicitud inicial de acceso la reclamante hace referencia expresa a la Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública de Canarias, como fundamento de su petición, por lo que resulta evidente que se trataba de una solicitud en ejercicio del derecho de acceso a la información (con independencia de que se invocase una ley autonómica). A lo anterior debe añadirse que lo solicitado tiene carácter de información pública pues se trata de información que obra en poder del sujeto obligado por haber sido elaborada o adquirida en ejercicio de sus funciones, tal como dispone el artículo 13 LTAIBG, antes transcrito. De ahí, que la denegación del acceso deberá justificarse de forma expresa y con arreglo a las causas de inadmisión y a los límites legalmente establecidos. 5. Sentado lo anterior, procede verificar si resulta de aplicación lo dispuesto en la Disposición adicional primera, primer apartado, de la LTAIBG —que invoca el órgano competente— según cuyo tenor «[l]a normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo». Debe recordarse que, según ha señalado de forma reiterada este Consejo, para que resulte aplicable lo dispuesto en la mencionada Disposición adicional primera, primero, debe apreciarse la concurrencia de tres circunstancias: (i) que el solicitante tenga la condición de interesado; (ii) que la solicitud de acceso se formule en relación con información perteneciente a un procedimiento administrativo; (iii) que tal procedimiento se halle en curso porque no exista todavía la resolución definitiva (y no necesariamente firme) que pone fin al procedimiento —y a la que, una vez notificada a la persona interesada o publicada, se anuda la eficacia del acto—. En este caso, resulta ciertamente contradictorio que la Administración invoque la D.A.1ª, primer apartado, cuando uno de sus alegatos principales es, precisamente, que la reclamante carece de condición de interesada en el procedimiento de exclusión de entidades del Registro Estatal de Asociaciones (que entiende de aplicación) faltando, pues, uno de los presupuestos esenciales para entender aplicable la mencionada disposición adicional y el desplazamiento de la LTAIBG a favor de la normativa reguladora de ese procedimiento específico. 6. Con independencia de lo expresado, no puede desconocerse que el concreto contenido de la petición de acceso es conocer qué actuaciones se han llevado a cabo a raíz de la denuncia y, en su caso, el resultado del eventual procedimiento sancionador. Sobre este particular, en la resolución, aparte de la alusión a la ausencia de la condición de interesada de la solicitante, el Ministerio requerido concluye que «no resulta[] posible en esta fase procedimental proceder a informar acerca de actuaciones practicadas ni remitir documentación obrante en poder de la administración al respecto». Y, en esta línea, en las alegaciones presentadas ante este Consejo, añade el órgano competente que las resoluciones de los procedimientos de exclusión de entidades del Registro Estatal de Asociaciones se publican, en virtud del principio de publicidad del Registro, «pero no así el potencial expediente de exclusión previo; cuyas normas de acceso se regulan de acuerdo con lo ya indicado en la Alegación II». Lo anterior es relevante en la medida en que este Consejo este Consejo ya se ha pronunciado (en un sentido favorable) respecto del acceso por parte de la persona denunciante a las actuaciones generadas por su denuncia cuando el resultado de aquellas ha sido su archivo. En este sentido, en la resolución de R/78/2021, de 26 de julio —confirmada en su integridad por la Sentencia 107/2022 del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo n.º 10, de 14 de junio (p.o. 41/2021)—, se remarcaba que «el interés público en el acceso a la información viene marcado por su utilidad para conocer cómo se toman por los correspondientes órganos administrativos las decisiones relativas al ejercicio de una potestad reglada como es la disciplinaria, y, más en concreto, cómo se adopta la decisión de archivar una denuncia o iniciar un procedimiento sancionador, existiendo un especial interés público en fiscalizar aquellas decisiones que conducen al archivo por cuanto de no existir ningún instrumento de control o de rendición de cuentas podría acabar adquiriendo carácter discrecional una potestad que no lo es.» En este caso, según se desprende de las afirmaciones del Ministerio que hacen referencia a la fase procedimental en la que se encuentran —poniéndose además de manifiesto que las resoluciones de exclusión se publican en el Registro—, entiende este Consejo que no se ha producido la circunstancia del archivo en la medida en que, en el momento de presentarse la solicitud de acceso a la información, las diligencias se estaban tramitando y no se había adoptado ninguna resolución (sea de archivo, sea de incoación de procedimiento). 7. En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, procede desestimar la reclamación. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada por la frente a la resolución del MINISTERIO DE CONSUMO. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez