Reclamación de acceso a la documentación de un expediente de investigación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Segovia con resultado estimatorio

Página1de 11 Resolución reclamación art.24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 11 de junio de 2023 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Copia de la información y documentación recabada y elaborada por la inspección provincial de trabajo y seguridad social de Segovia en el expediente de investigación núm. 40/0001635/22, instruido por dicha inspección provincial a instancias del ahora solicitante de información en solicitud entonces de rectificación de errores de acta de la inspección y/o declaración de laboralidad de relación de servicios del solicitante con caja de ahorros y monte de piedad de Segovia». S/REF:001-080376 N/REF:2329-2023. Fecha:La de firma. Dirección: Información solicitada:Documentación expediente de investigación R CTBG Número: 2024-0080 Fecha: 23/01/2024 JJOS EE LUI SS RODRIGUE ZZ ALVARE ZZ ( 11 d ee 1) Presidente 2. La DIRECCIÓN DEL ORGANISMO ESTATAL INSPECCIÓN DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL dictó resolución con fecha 7 de julio de 2023 en la que contestó al solicitante lo siguiente: «(…) Tercero: Con respecto al contenido de la solicitud, se interesa “COPIA DE LA INFORMACIÓN Y DOCUMENTACIÓN RECABADA Y ELABORADA POR LA INSPECCIÓN PROVINCIAL DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL DE SEGOVIA EN EL EXPEDIENTE DE INVESTIGACIÓN NÚM. 40/0001635/22” En lo que respecta a la documentación relativa a la actuación desarrollada en el marco de la Orden de Servicio 40/0001635/22, debemos indicar que el […] formula denuncia ante la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Sevilla el 13 de junio de 2022, con número de registro de entrada E/40-000866/22. La citada denuncia dio lugar a la generación de la precitada Orden de Servicio número 40/0001635/22. Tras las oportunas actuaciones se remite respuesta al solicitante el 23 de noviembre de 2022, con número de registro de salida En todo caso y relación con el contenido de la solicitud, debemos hacer referencia a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 20 de la citada Ley 23/2015, donde establece lo siguiente: “El denunciante no podrá alegar la consideración de interesado a ningún efecto en la fase de investigación, si bien tendrá derecho a ser informado del estado de tramitación de su denuncia, así como de los hechos que se hayan constatado y de las medidas adoptadas al respecto únicamente cuando el resultado de la investigación afecte a sus derechos individuales o colectivos reconocidos por la normativa correspondiente al ámbito de la función inspectora. Los representantes unitarios o sindicales de los trabajadores tendrán derecho a ser informados del estado de tramitación de las denuncias presentadas por los mismos en el ámbito de su representación, así como de los hechos que se hayan constatado y de las medidas adoptadas al respecto. En el supuesto de que la denuncia diera lugar al inicio de un procedimiento sancionador, el denunciante podrá tener, en su caso, la condición de interesado, en los términos y con los requisitos establecidos en el artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (actual artículo 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) En el mismo supuesto, se reconoce expresamente la condición de interesados en el procedimiento a los representantes de las R CTBG Número: 2024-0080 Fecha: 23/01/2024 organizaciones sindicales o representantes de los trabajadores, en su condición de titulares de los intereses legítimos que derivan de su representación.” En el caso que nos ocupa, el […], ostenta la condición de denunciante ante la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y su solicitud ha sido objeto de respuesta en el escrito precitado, con registro de salida A este respecto, debemos traer a colación lo previsto en el apartado 2 de la Disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, donde se establece que “se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”. En lo que respecta al acceso a información de las actuaciones previas desarrolladas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, la Ley Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, Ley 23/2015, de 21 de julio, establece un régimen específico de acceso a la información por parte de los administrados, de conformidad con lo expuesto. Cuarto: Por otro lado, y sin perjuicio de lo anterior, la publicidad de tales datos supondría una vulneración del deber de reserva que afecta a todo el personal del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Recordar que la Ley Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, Ley 23/2015, de 21 de julio, en su artículo 10.2 (Ley posterior a la Ley 19/2013 y especialmente aplicable a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social), establece que: “También vendrán obligados a observar secreto y a no revelar, aun después de haber dejado el servicio, los datos, informes o antecedentes de que puedan haber tenido conocimiento en el desempeño de sus funciones, salvo para la investigación o persecución de delitos públicos, en el marco legalmente establecido para la colaboración con la Administración Laboral, la de la Seguridad Social, la Tributaria, la de lucha contra el fraude, en sus distintas clases, y con comisiones parlamentarias de investigación, en la forma que proceda.” Este deber de reserva es específico para todos los empleados públicos que prestan servicios en el Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social y presenta una especial intensidad que lo diferencia del deber de reserva general que corresponde a todos los empleados públicos. Recordemos que el artículo 53 apartado 12 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público al señalar los Principios éticos que deben informar la conducta de los empleados públicos, establece que los empleados públicos: “Guardarán secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida legalmente, y mantendrán la debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su cargo, sin que puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del interés público.” Por tanto, el deber de reserva que regula la Ley Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social es más amplio e intenso que ese deber general de sigilo. La obligación no se limita a mantener “la debida discreción” y a no “hacer uso de la información obtenida para beneficio propio”. La redacción de la Ley 23/2015 es tajante al prohibir, de forma específica y más allá de la propia relación de servicio, la difusión de cualesquiera “datos, informes o antecedentes de que puedan haber tenido conocimiento”. La propia Ley también nos indica en qué supuestos no resulta aplicable esta prohibición y será, exclusivamente, “para la investigación o persecución de delitos públicos, en el marco legalmente establecido para la colaboración con la Administración Laboral, la de la Seguridad Social, la Tributaria, la de lucha contra el fraude, en sus distintas clases, y con comisiones parlamentarias de investigación, en la forma que proceda”. Por tanto, el citado deber de reserva solo cederá en los supuestos señalados en artículo 10.2 de la Ley 23/2015, sin perjuicio de la información que, por aplicación del artículo 20.4 citado, proceda facilitar al denunciante afectado en sus derechos por la normativa correspondiente al ámbito de la función inspectora, lo que se hizo oportunamente. La solicitud de referencia no se ajusta a ninguno de los supuestos referidos en los que cede el deber de reserva legal para el acceso al contenido del expediente y el artículo 14.1 de la Ley 19/2013, establece como límite del derecho de acceso a la información pública (apartado e) “La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios”, así como (apartado j) “El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial”. Por cuanto antecede, la DIRECTORA DEL ORGANISMO ESTATAL INSPECCION DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL RESUELVE: DENEGAR la solicitud de acceso en base a lo dispuesto en el artículo 14.1 apartados e) y j) y Disposición adicional primera 2 de la Ley 19/2013, en los términos previstos en la presente resolución. (…)». 3. Mediante escrito registrado el 11 de julio de 2023, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente: «La denegación de la solicitud de información y copia de documentación recabada y elaborada por la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Segovia en el expediente de investigación núm. 40/0001635/22, (…) vulnera la "doctrina" acuñada por ese Consejo en la resolución de supuestos sustancialmente análogos, relativos al acceso al contenido y documentos de unos informes de inspección que finalizaron con el archivo de las actuaciones tras la denuncia de los reclamantes, estimatorias de las reclamaciones presentadas instando al Ministerio requerido a entregar los informes de inspección solicitados (p.e. las resoluciones de ese Consej o núms. 141/2022, de 19 de julio, confirmada en sentencia núm. 50/2023, de 21 de marzo, del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 4, p.o. núm. 63/2022; 78/2021, de 26 de julio, confirmada en sentencia núm. 107 /2022, de 14 de junio, del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 10, p.o. núm. 41/2021; y 563/2018, de 20 de diciembre, confirmada en sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, recurso de apelación núm. 66/2019 contra sentencia de 2 de septiembre de 2019 del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 10)». 4. Con fecha 14 de julio de 2023, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno trasladó la reclamación al MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. A fecha de elaborarse la presente resolución no se ha recibido contestación. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “ pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a la información y documentación recabada y elaborada por la Inspección provincial de Trabajo y Seguridad Social de Segovia en un expediente de investigación instruido a instancias del reclamante. El Departamento ministerial requerido desestima la solicitud al considerar de aplicación: (i) el régimen previsto en el apartado 2 de la Disposición adicional primera LTAIBG, (ii) el régimen de confidencialidad y reserva del artículo 10.2 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, ordenadora del sistema de trabajo y seguridad social y, finalmente, (iii) los límites contemplados en las letras e) y j) del artículo 14.1 LTAIBG, esto es, por su afectación a la prevención, investigación y sanción de ilícitos penales, administrativos o disciplinarios y al secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial, respectivamente. 4. Delimitado el objeto de la reclamación en los términos expuestos, debe advertirse que este Consejo ha analizado con anterioridad el régimen de acceso a la información relacionado con la actividad de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social —entre otras, en las resoluciones R/688/2021, de 23 de febrero de 2022, R/1020/2021, de 25 de mayo de 2022o R/141/2022, de 19 de julio y R/255/2022, de 6 de septiembre, en las que se esgrimían argumentos similares por el Ministerio requerido para denegar el acceso a la información solicitada a los utilizados en la resolución impugnada en este procedimiento—. En concreto, ya hemos declarado que los artículos 20.4 y 10 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social no constituyen un régimen jurídico específico de acceso a la información que desplaza lo dispuesto en la LTAIBG, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2 de su Disposición adicional primera. A estos efectos, debe traerse a colación, en primer lugar, que, con arreglo a la jurisprudencia sentada por el Tribunal Supremo, la LTAIBG únicamente queda desplazada en su aplicación como ley básica y general cuando existan en nuestro ordenamiento otras normas con rango de ley que cumplan una de las siguientes condiciones: a) establezcan una regulación alternativa que contenga un tratamiento global y sistemático del derecho de acceso, o b) contengan regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes del derecho e impliquen un régimen especial diferenciado del general; siendo en todo caso de aplicación subsidiaria en los extremos no regulados en las normas sectoriales, a excepción de aquellas previsiones que resulten incompatibles con las especialidades contempladas en la norma sectorial —vid. en este sentido la resolución de este Consejo 112/2022, de 11 de julio de 2022—. Partiendo de la anterior premisa, cabe recordar que el artículo 20 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, enmarcado en el Capítulo II dedicado a las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, tiene por objeto el establecimiento de las normas generales, origen de las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y condición de interesado. En este marco, tras definirse el objeto de la actividad de inspección y los principios que rigen su realización, su apartado 4 se centra en regular la condición de interesado a partir de la afirmación general de que la acción de denuncia del incumplimiento de la legislación de orden social es pública. Desde la perspectiva apuntada, el artículo 20.4 de la Ley 23/2015, primer párrafo (que invoca el Ministerio) prevé que «el denunciante no podrá alegar la condición de interesado a ningún efecto en la fase de investigación, si bien tendrá derecho a ser informado del estado de tramitación de su denuncia, así como de los hechos que se hayan constatado y de las medidas adoptadas al respecto únicamente cuando el resultado de la investigación afecte a sus derechos individuales o colectivos reconocidos por la normativa correspondiente al ámbito de la función inspectora». A continuación se reconoce el derecho de los representantes unitarios o sindicales de los trabajadores a ser informados (en las denuncias que hayan presentado) del estado de tramitación, de los hechos que se hayan constatado y de las medidas adoptadas al respecto y, finalmente, se dispone que, si la denuncia diera lugar a la incoación de un expediente sancionador, el denunciante podrá tener la condición de interesado en los términos dispuestos en la Ley de Procedimiento Común de las Administraciones Públicas, reconociéndose expresamente la de los representantes de los trabajadores o de las organizaciones sindicales. Del resumen del contenido del precepto, y de su propia ubicación en la estructura de la norma, se desprende claramente que no se está estableciendo una regulación específica del derecho de acceso a la información —tal como ha mantenido este Consejo en diversas ocasiones— puesto que el objeto del concreto apartado que invoca el Ministerio es la determinación de la condición de interesado partiendo de la premisa de que la acción de denuncia del incumplimiento de la normativa del orden social es pública. Este mismo enfoque es el que se adopta en la Sentencia de la Audiencia Nacional (SAN), de 24 de junio de 2020, dictada en el recurso de apelación n.º 66/2019 (ECLI:ES:AN:2020:1595), en la que se señala lo siguiente: «En el caso presente, la ley 23/2015, como hemos señalado más arriba, se limita a recoger algunas peculiaridades puesto que, de no existir el artículo 20 de dicha norma, los artículos 12 y 13 de la Ley 19/2013 reconocerían con generalidad el derecho a recibir información que la ley 23/2015 limita a algunos casos. Dicha norma no regula el derecho de acceso a determinada información (que es lo que contempla la ley 19/2013) sino que solo se refiere a la determinación de quien se considera interesado en los procedimientos sancionadores iniciados en la Inspección de Trabajo y Seguridad Social; por lo tanto, ambas normas regulan ámbitos diferentes y, a juicio de esta Sala, no se produce ninguna regulación normativa específica de la misma cuestión referida al acceso a la información». En conclusión, no puede considerarse que el artículo 20.4 de la Ley 23/2015, de 23 de julio, establezca un régimen jurídico de acceso específico (completo o parcial) que desplace a la Ley de Transparencia. 5. Por lo que atañe al deber de reserva que afecta a todo el personal al servicio de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, tal como ya se puso de manifiesto en las resoluciones de este Consejo 141/2022, de 19 de julio y 255/2022, de 9 de septiembre, es necesario tener en cuenta que el deber de sigilo establecido en el artículo 10 de la Ley 23/2015, en el marco de la regulación de los derechos y deberes del personal del Sistema de Inspección de Trabajo, prevé, por un lado, que los funcionarios del Sistema de Inspección del Trabajo y la Seguridad Social consideren confidencial el origen de cualquier queja de la que conozcan en el ámbito de su función inspectora; y, por otro lado, que ese deber de secreto se extienda, aun después de dejar el servicio, a los datos, informes o antecedentes de los que hayan tenido conocimiento en el desempeño de sus funciones (con determinadas excepciones). Estas previsiones, que tienen como destinatario concreto al personal de la Inspección y aluden a una de las condiciones en las que se debe llevar a cabo el trabajo, no tienen como reverso el desplazamiento de la regulación y del ejercicio del derecho de acceso a la información. Esto es, no implica que no se pueda solicitar el acceso a la información de que se trate por esta vía. En efecto, es preciso diferenciar entre el deber de sigilo que se impone a los empleados públicos respecto de la divulgación de la información que conocen en ejercicio de sus funciones y la caracterización como confidencial de la propia información. En esta línea la citada SAN de 24 de junio de 2020 (ECLI:ES:AN:2020:1595) puntualiza que el artículo 10.2 de la Ley 23/2015 no impide que cualquier persona solicite acceso a la información pública en el ejercicio de este derecho constitucional, cuestión radicalmente diferente a que, de motu proprio, un funcionario revele esa misma información atendiendo a otros intereses espurios, no amparados por una norma con rango de Ley. Se puntualiza, así, en la citada sentencia que: «El deber de sigilo que recoge en artículo 10 de la ley 23/2015 no es incompatible, en forma alguna, con la exigencia de acceso a la información puesto que la obligación de facilitar información a quien la pide amparado en la ley de transparencia no supone, en forma alguna, que se haya infringido el deber de sigilo que se impone a funcionarios del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Además, no se olvide que la denegación del derecho de acceso a determinada información no se ha basado (en la resolución de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de fecha 25 de Septiembre de 2018) por razones de la imposición del deber de sigilo sino por entender que no era aplicable el régimen general de la Ley de Transparencia sino es régimen específico de la Ley 23/2015.» 6. En último término, en lo que atañe a los a concurrencia de los límites al ejercicio del derecho de acceso a la información previstos en los apartados e) y j) del artículo 14.1 LTAIBG a que se refiere la alegación final del Ministerio (en el marco de su razonamiento sobre el deber de reserva de los funcionarios), resulta evidente, con arreglo a la jurisprudencia sobre la interpretación estricta (y restrictiva) de los límites al ejercicio del derecho —establecida, por citar algunas, en las STS de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530), de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558 ) o de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272)— que la mera cita de los supuestos previstos en el artículo 14.1.e) y j) LTAIBG no proporciona esa necesaria justificación expresa y detallada que exige su aplicación, lo que excluye la necesidad de su análisis. A lo anterior se suma que el límite del artículo 14.1.e) LTAIBG invocado, si bien podría resultar aplicable mientras las actuaciones previas se están desarrollando en la medida que pudieran suponer un perjuicio para «la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios», cuando tales actuaciones ya han concluido mediante un acuerdo de archivo o una resolución definitiva, sólo ante circunstancias excepcionales podría considerarse que del acceso a la información se deriva un perjuicio para los intereses protegidos por los mencionados límites, siendo necesario en todo caso una valoración del daño y su ponderación con el interés público o privado en el acceso conforme exige el apartado segundo del propio artículo 14 LTAIBG. En atención a todo lo expuesto, no se aprecia la concurrencia de los límites invocados y, en consecuencia, la reclamación ha de ser estimada. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente al ITSS/MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL. SEGUNDO: INSTAR al ITSS/MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información: x Copia de la información y documentación recabada y elaborada por la inspección provincial de trabajo y seguridad social de Segovia en el expediente de investigación núm. 40/0001635/22. TERCERO: INSTAR al ITSS/MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez