Dictamen del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses sobre la naturaleza química de la y-butirolactona (GBL) como éster monómero interno del ácido y-hidroxibutírico (GHB)

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I.ANTECEDENTES 1.Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 21 de julio de 2025reclamante solicitó al MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA Y RELACIONES CON LAS CORTES, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Dictamen n.º 06-00523, emitido en fecha 30 de enero de 2006 por el Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, sobre la naturaleza química de la y- butirolactona (GBL) como éster monómero interno del ácido y-hidroxibutírico (GHB), o en su defecto, que se indique expresamente si el documento no obra en poder de ese Ministerio y, en tal caso, la razón de su inexistencia» 2.No consta respuesta de la Administración. 3.Mediante escrito registrado el 22 de agosto de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el CORTES. R C T B G N ú m e r o : - F e c h a : / / P s id n t F h a ir m S d d b Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que transcurrido el plazo legal, no ha recibido respuesta y reitera su petición. 4.Con fecha 22 de agosto de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 19 de septiembretuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente: «Con fecha 10 de septiembre de 2025, se firmó la resolución del expediente, en la que de acuerdo con lo previsto en el artículo 14.1.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, se resuelve denegar el acceso a la información solicitada. Desde la Dirección General del Servicio Público de Justicia se ha considerado que tal acceso puede suponer un perjuicio para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios debido que el dictamen por el que se interesa es un informe pericial integrado en el diseño y evaluación de las políticas de prevención en materia de tráfico de drogas, blanqueo de capitales y otros delitos conexos. Es por ello que, de acuerdo con el Criterio Interpretativo del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, CI/002/2015, se estima que el acceso a la información supondría un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable, y no se concede el acceso al dictamen porque no cabe apreciar la existencia de un interés superior que justifique la puesta a disposición del solicitante.». El informe de alegaciones se acompaña de copia de la resolución, de fecha 10 de septiembre de 2025, a la que hace referencia y cuyo contenido es el siguiente: «(…) A la vista de la información solicitada, se deniega su acceso en los siguientes términos: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 14.1.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios. Analizada la solicitud, esta Dirección General para el Servicio Público de Justicia considera que la misma incurre en el expositivo precedente, ya que el dictamen por G ú o - el que se interesa es un informe pericial integrado en el diseño y evaluación de las políticas de prevención en materia de tráfico de drogas, blanqueo de capitales y otros delitos conexos. Por ello, de acuerdo con el Criterio Interpretativo del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, CI/002/2015, se estima que la difusión de informes y dictámenes emitidos por el Instituto Nacional de Toxicología a personas o instituciones ajenos a quienes los solicitaron supondría un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable, y no cabe apreciar la existencia de un interés superior que justifique la puesta a disposición del solicitante. En consecuencia, según lo dispuesto en el artículo 14.1.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, esta Dirección General resuelve denegar la solicitud de acceso a la información pública con el fin de preservar la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios». 5.El 22 de septiembre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 27 de septiembreen el que, pone de relieve la extemporaneidad de la resolución, aporta los informes que refiere en dicho escrito - referidos a cuestiones similares y que fueron objeto de entrega -, toda vez que señala: «(…)No se trata de una pericia emitida para una causa penal concreta, sino de un informe técnico incorporado al expediente de elaboración de la Orden CO/2004/2006 (orden ministerial, disposición reglamentaria de la AGE; Ministerio de Sanidad y Consumo), dentro de la revisión del régimen de control del GHB y compuestos afines. Consta en el “Expediente de elaboración de la Orden 2006 y certificado AEMPS” —que se adjunta— que el dictamen fue solicitado por el Gabinete de Análisis y Prospectiva del Ministerio del Interior (Área de Precursores) y remitido a Sanidad como antecedente técnico para la decisión normativa. Su función fue, pues, regulatoria, en un procedimiento con trámites de audiencia y participación de interesados, por su naturaleza de documentación administrativa vinculada a la elaboración de una disposición general. Se trata de actividad normativa de la Administración General del Estado, en ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno y de los ministros (art. 97 CE y Ley 50/1997, (…) En el propio expediente de elaboración se explica que, con base en el dictamen, el Gabinete «procedió a suprimir de la Lista de control voluntario [...] la sustancia GBL y considerarla una sustancia psicotrópica incluida en la Lista IV del Anexo I del Real Decreto 2829/1977». (Expediente de elaboración de la Orden SCO/2004/2006, Anexo 1, pág. 14) (…) En este sentido, el criterio interpretativo CI/006/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, determina expresamente que tendrá la consideración de información pública aquella que “tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación”. Junto a ello, es preciso tener en cuenta la doctrina de la Audiencia Nacional contenida en su Sentencia de 25 de julio de 2017 “si se pretende conocer la motivación seguida por las Administraciones Públicas en su toma de decisiones habrán de ser conocidos los informes por ella evacuados que resulten ser relevantes” 3 bis. – Antecedentes favorables al acceso (vinculación de los actos propios) En 2018, en el expediente nº 001-023711, el Ministerio de Justicia entregó informes de idéntica naturaleza a los que ahora se solicitan. Ese precedente demuestra que dichos dictámenes se han considerado información pública accesible en aplicación de la Ley 19/2013, y no actuaciones jurisdiccionales excluidas. Se acompañan a las presentes alegaciones, junto con otro dictamen similar del año 2024, de forma que este CTBG pueda examinar por sí mismo su ausencia de vinculación a ningún procedimiento judicial concreto. 4.– Incorrecta aplicación del límite (test del daño) La denegación se ampara en el artículo 14.1.e) LTAIBG (perjuicio para la prevención, investigación o sanción de ilícitos), sin identificación de procedimiento actual alguno ni explicación de cómo el acceso produciría un perjuicio real, concreto, definido y evaluable, y no meramente hipotético (no se practica test de daño ni ponderación del interés público). Lo cierto es que ese límite debe interpretarse de forma estricta vinculándose exclusivamente a la protección de investigaciones en curso, y nunca de manera extensiva, ni ha actuaciones terminadas. Por otro lado, lo que realmente dice el criterio interpretativo CI/002/2015, mencionado por la administración, no lleva a la pretendida denegación, sino que, muy al contrario, opera a favor del acceso, y es lo siguiente: (…) [A continuación reproduce en parte el indicado criterio CI/002/2015 junto con la sentencia del TS, de 16 de octubre de 2017 -ECLI: ES:TS:2017:3530] Doctrina del CTBG y jurisprudencia aplicable Aun especulando, a efectos dialécticos, con la hipótesis de que el dictamen solicitado formara u hubiera formado parte de algún procedimiento judicial, este Consejo ha reiterado en resoluciones R 0137-2022, R 454-2023 y R 577-2023, entre otras, que la mera incorporación de un documento administrativo a un procedimiento judicial no lo convierte en jurisdiccional ni excluye por sí misma el derecho de acceso “La previsión del límite analizado dentro de los que pueden restringir el acceso a una solicitud de información tiene como causa la debida protección que debe aplicarse a los expedientes, de carácter penal, administrativo o disciplinario, principalmente mientras estén siendo tramitados, de tal manera que la correcta sanción de las infracciones o ilícitos cuya comisión quede acreditada no se vea impedida por la divulgación de información. Por otra parte, para el caso de que efectivamente exista un proceso judicial relacionado con el objeto de la información solicitada, es pertinente volver a recordar que, como hemos señalado en resoluciones anteriores, como por ejemplo en la Resolución 708-2021, de 10 de marzo de 2022, la previsión del artículo 14.1.e) LTAIBG coincide en lo que ahora importa con la del artículo 3.1.c) del Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos públicos, que prevé como límite al acceso «la protección de la prevención, la investigación y el procesamiento de actividades penales», y en la Memoria Explicativa del Convenio se indica que puede limitarse el acceso con apoyo en esta cláusula cuando se trate de evitar que el acceso a la información pueda ser perjudicial a las investigaciones, conducir a la destrucción de pruebas o la sustracción de los delincuentes de la acción de la justicia. Al igual que sucede con artículo 3.1.c) del Convenio, el bien jurídico protegido por el límite previsto en el artículo 14.1.e) de la LTAIBG es asegurar el buen fin de todos los actos de investigación practicados en la fase de instrucción de un procedimiento penal, administrativo o disciplinario. Siendo esta su finalidad, entender incluidos con carácter general en el límite del artículo 14.1.e) LTAIBG todo tipo de documentos administrativos relacionados directa o indirectamente con un proceso judicial comportaría una interpretación extensiva del mismo y, por tanto, contraria al criterio de interpretación estricta de las limitaciones del derecho de acceso establecido por este Consejo y por la jurisprudencia del Tribunal Supremo” A lo que se suma la delimitación a la que se refiere la R/1477/2024 (CTBG): “El elemento temporal (de estar actuándose o desarrollándose las actuaciones de que se trate) resulta, por tanto, determinante en la concreción del bien jurídico que se protege con la aplicación de este límite y la consecuente restricción del acceso a la información, sin que quepa realizar una interpretación extensiva del mismo.”». II.FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1.De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I. , el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2.La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3.La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide, con carácter principal, el acceso al dictamen del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, de 30 de enero de 2006, sobre la naturaleza de la «y-butirolactona (GBL) como éster monómero interno del ácido y-hidroxibutírico (GHB)». Con carácter subsidiario el reclamante solicita la siguiente información: (i) indicar si el documento no obra en poder del Ministerio requerido; (ii) en su caso, razón de inexistencia. El Ministerio requerido no respondió en el plazo legalmente establecido por lo que la solicitud se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG. Tras recibir el traslado de la reclamación con requerimiento del expediente, el Ministerio requerido dictó resolución denegatoria del acceso basada en la concurrencia del límite previsto en la letra e) del artículo 14.1 LTAIBG, relativo a «la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios».. 4.Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante». En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta». 5.Sentado lo anterior, y entrando ya sobre el fondo de la cuestión planteada, corresponde examinar si, respecto de la petición del indicado dictamen, resulta de aplicación el límite contemplado en el artículo 14.1.e) LTAIBG —«La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios»— recogido por el Ministerio. Como ya se ha señalado en numerosas ocasiones, la premisa de partida es la interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de los límites previstos en el artículo 14.1 LTAIBG, como de las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG, en consonancia con el rango constitucional del derecho de acceso a la información pública, reconocido y regulado en términos muy amplios en la propia Constitución y en la legislación de desarrollo, «sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información», tal como ha subrayado repetidamente el Tribunal Supremo —por todas STS de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530) y varias posteriores—, requiriéndose en todo caso una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» —STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558), entre otras—. En esta línea, el Tribunal Supremo ha añadido que el artículo 14.2 de la LTAIBG «no permite una aplicación genérica de las limitaciones como justificación de una denegación del acceso a la información pública, válida para todos los procedimientos de una determinada materia, por ejemplo, la protección de las relaciones exteriores o la protección de la investigación y sanción de los ilícitos penales en los procedimientos de extradición, sino que exige una aplicación justificada y proporcionada de las limitaciones en relación al caso concreto, debiendo hacerse una ponderación de los intereses en juego, el de acceso a la información pública, por un lado, y el protegido por la limitación de que se trate.» [STS de 25 de enero de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:574, FJ. 4º)]. 6.Por lo que concierne a la invocación del artículo 14.1.e) LTAIBG como límite o restricción al acceso, debe tenerse en cuenta el Criterio Interpretativo CI/02/2015, de 24 de junio, en el que este Consejo ha recordado que: (a) los límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación, ni absolutamente en relación con los contenidos; (b) su aplicación no será, en ningún caso, automática, debiéndose analizar, por el contrario, si la estimación de la petición de información supone un perjuicio concreto, definido y evaluable (test del daño), no pudiendo afectar o ser relevante para un determinado ámbito material; y, finalmente (c) su aplicación ha de ser justificada y proporcional, atendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test del interés público). 7.Por otro lado, tal como se ha señalado en otras ocasiones —entre otras, en las resoluciones R CTBG 249/2025, de 5 de marzo y R CTBG 454/2023, de 9 de junio—, el bien jurídico protegido por el límite previsto en el artículo14.1.e) LTAIBG es la correcta tramitación y desarrollo de los procedimientos de investigación y sanción de carácter penal, administrativo o disciplinario, mientras estén siendo tramitados, de tal manera que la investigación (y, en su caso, la correspondiente sanción de las infracciones o ilícitos cuya comisión quede acreditada) no se vea perturbada por la divulgación de información. Se trata, en definitiva, de asegurar el buen fin de todos los actos de investigación practicados en la fase de instrucción de un procedimiento penal, administrativo o disciplinario. Dicha previsión coincide, en lo que ahora importa, con la del artículo 3.1.c) del Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos públicos, que prevé como límite al acceso «la protección de la prevención, la investigación y el procesamiento de actividades penales», y en la Memoria Explicativa del Convenio se indica que puede limitarse el acceso con fundamento en esta cláusula cuando se trate de evitar que el acceso a la información pueda ser perjudicial para las investigaciones, conducir a la destrucción de pruebas o a la sustracción de los delincuentes de la acción de la justicia. Al igual que sucede con el artículo 3.1.c) del Convenio, el bien jurídico protegido por el límite previsto en el artículo 14.1.e) de la LTAIBG es asegurar el buen fin de todos los actos de investigación practicados en la fase de instrucción de un procedimiento penal, administrativo o disciplinario. Siendo esta su finalidad, incluir en el ámbito del límite del artículo 14.1.e) LTAIBG, con carácter general, todo tipo de documentos administrativos relacionados, directa o indirectamente, con un proceso judicial comportaría una interpretación extensiva del mismo y, por tanto, contraria al criterio de interpretación estricta de las limitaciones del derecho de acceso establecido por este Consejo y por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. A estos efectos, resulta relevante el elemento temporal pues, en la medida en que se estén llevando a cabo diligencias de investigación en el momento en que se solicita el acceso, existe un riesgo cierto de que el normal desenvolvimiento y la finalidad de las diligencias se puedan ver afectados. 8.En el presente caso, se deniega el acceso a toda la información solicitada con invocación del límite preferido en el artículo 14.1.e) LTAIBG, sin añadir ninguna otra consideración más allá de la mera invocación y transcripción literal del precepto, y la manifestación de que se trata de «un informe pericial integrado en el diseño y evaluación de las políticas de prevención en materia de tráfico de drogas, blanqueo de capitales y otros delitos conexos» —cuestión esta que, no solo no supone óbice para proceder a la entrega, sino que se alinea perfectamente con los fines de control de la gestión de los recursos públicos y de la adopción de decisiones que trascienden a la sociedad—. Tampoco se ha acreditado la existencia de un procedimiento judicial penal, ni administrativo sancionador, que justifique la aplicación del citado límite de acuerdo con el criterio jurisprudencial expuesto, indicando además el reclamante que el documento no constituye «una pericia emitida para una causa penal concreta, sino (…) un informe técnico incorporado al expediente de elaboración de la Orden CO/2004/2006 (…), dentro de la revisión del régimen de control del GHB y compuestos afines», sin que tal circunstancia resulte contradicha por el Ministerio. Por parte del Ministerio se alega, en primer lugar, su carácter de informe pericial. En efecto, de acuerdo con el artículo 14 del Real Decreto 862/1998, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento del Instituto de Toxicología, «[c]uando actúe como órgano auxiliar de la Administración de Justicia, los informes emitidos por el Instituto de Toxicología tendrán la consideración de dictámenes periciales, de conformidad con lo establecido en las distintas leyes procesales». Sin embargo, la naturaleza de informe pericial de la información solicitada no constituye, por sí misma, condición suficiente para la denegación del acceso a la información. Par terminar, resulta especialmente que, tal y como indica el reclamante, información sustancialmente igual a la ahora solicitada, ha sido objeto de entrega en ocasiones precedentes como el DICTAMEN Nº M24-17078, emitido en el seno del Expediente Gubernamental nº 3/2024, cuya copia acompaña, o los entregados por el Ministerio en el expediente nº 001-023711. Y no puede desconocerse, en esta misma línea, que en la reciente R CTBG 1476/2025, de 5 de diciembre, este Consejo ha reconocido el derecho de acceso al mismo tipo de información, descartando la concurrencia del, también invocado, límite del artículo 14.1.e) LTAIBG. 9.En consecuencia, de acuerdo con todo lo expuesto, procede estimar la reclamación, respecto de la cuestión principal planteada, sin que, teniendo en cuenta el carácter subsidiario de las restantes, resulte procedente efectuar pronunciamiento alguno respecto de las mismas. III.RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente alMINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA Y RELACIONES CON LAS CORTES. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA Y RELACIONES CON LAS CORTES a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información: •«Dictamen n.º 06-00523, emitido en fecha 30 de enero de 2006 por el Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, sobre la naturaleza química de la y-butirolactona (GBL) como éster monómero interno del ácido y- hidroxibutírico (GHB)». TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA Y RELACIONES CON LAS CORTES a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez