Se solicitó al Ministerio de Transportes (ADIF) información sobre la contratación, proceso selectivo y retribuciones de una persona en INECO, TRAGSATEC y ADIF, así como copias de contratos. El Consejo de Transparencia desestimó la reclamación, confirmando la inadmisión de ADIF, ya que la persona no tenía relación laboral directa con ADIF y la información obraba en poder de las empresas "medios propios" (INECO/TRAGSATEC), que son sujetos obligados independientes.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
I. ANTECEDENTES
1.
Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 19 de junio de 2025 la entidad reclamante solicitó al MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«Se solicita conocer el tiempo de contratación, proceso selectivo y dinero percibido por [nombre y apellidos] de las empresas públicas INECO, TRAGSATEC y ADIF dependientes de este ministerio así como copia íntegra de dichos contratos».
2.
Mediante resolución de 14 de julio de 2025, ADIF/MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE inadmitió la solicitud con base en lo siguiente:
«Cuarto. – En fecha 23 de junio, la Unidad de Información del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible (UIT MITMS) establece un requerimiento al solicitante comunicando: “Conforme se recoge en el art. 19.1 de la Ley 19/2013(…)”https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
Por ello, se procede a remitir su solicitud número 001-00105668 desde esta Unidad de Información y Transparencia del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible a INECO y a TRAGSATEC para que proceda a tramitar su petición en el ámbito de su competencia.”
En la misma fecha, el solicitante responde:
“Recibido el anterior requerimiento; entendemos que la solicitud también se tiene que remitir a ADIF, además de INECO y TRAGSATEC, dado que [nombre] estuvo también contratada en dicha entidad tal y como acreditan numerosos medios de comunicación”.
La persona a la que se refiere el solicitante no ha mantenido relación laboral con ADIF, por lo que no existe constancia documental ni registro que permita atender la petición en los términos exigidos por la normativa vigente.
En consecuencia, y conforme a la doctrina reiterada del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), resulta procedente declarar la inadmisión de la solicitud. Así lo ha reconocido dicho órgano en resoluciones como la R/0276/2018, en la que se establece que la inadmisión no solo puede fundarse en las causas expresamente previstas en el artículo 18 de la Ley 19/2013, sino también cuando la solicitud no se refiera a información que tenga la consideración de pública conforme al artículo 13 de la misma norma.
Esta decisión se adopta sin perjuicio del derecho del solicitante a dirigir su petición a aquellas entidades que, en su caso, ostenten la competencia material para atenderla.
Finalmente, debe subrayarse que las competencias relativas a la selección, contratación y gestión del personal corresponden, en el presente caso, a terceras entidades, actuando estas en el ejercicio de su autonomía organizativa y bajo el régimen jurídico del derecho privado. En consecuencia, cualquier información relativa a dichas actuaciones escapa del ámbito de responsabilidad y custodia de esta entidad pública».
3.
Mediante escrito registrado el 3 de agosto de 2025, la entidad solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que, además de remitirse a distinta jurisprudencia y resoluciones de este Consejo relativas a la necesidad de motivación de las resoluciones que apliquen las causas de inadmisión o límites previstos por la LTAIBG, pone de manifiesto lo siguiente:
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
«La afirmación de ADIF sobre la inexistencia de relación laboral es manifiestamente falsa y contradicha por abundante información pública y documental. Diversos medios de comunicación de reconocido prestigio han publicado la existencia de un contrato de [nombre y apellidos] con ADIF, incluso filtrando detalles de este. A modo de ejemplo, y sin ánimo exhaustivo, se adjuntan y se citan los siguientes enlaces a publicaciones de medios de comunicación que demuestran la existencia de dicha relación contractual:Estos documentos y publicaciones periodísticas constituyen indicios sólidos y razonables de la existencia de la información solicitada, desvirtuando por completo la justificación de inadmisión esgrimida por ADIF.
- [Indica tres enlaces a noticias de medios digitales referidas a la persona objeto de la solicitud, de los que únicamente funciona el primero de ellos]
(…)
Sin embargo, hasta 4 medios de comunicación publicaron y probaron que efectivamente (…) estaba contratada en ADIF, incluso el medio (…) filtro páginas de dicho contrato:Por lo que queda patente que el contrato es real y existió.
- [toma de pantalla del documento publicado en la noticia enlazada]
Esta contradicción flagrante entre la afirmación de ADIF y la realidad conocida públicamente convierte la Resolución de inadmisión en arbitraria y contraria a derecho. ADIF no ha justificado de forma alguna la inexistencia de la información, sino que se ha limitado a negarla, contraviniendo la doctrina de este Consejo sobre la carga de la prueba y el carácter excepcional de la inadmisión por inexistencia.
(…)
La negativa de ADIF a proporcionar la información solicitada, basándose en una falsedad, vulnera directamente el derecho de acceso a la información pública de la ASOCIACIÓN ELEUTERIA, al impedir el conocimiento de datos relevantes sobre la gestión de una entidad pública empresarial y el uso de fondos públicos ya que siendo real el contrato se verifica que el mismo es información pública de conformidad con el art.13 de la LTAIBG debido a que la misma obra en poder de ADIF y ha sido elaborado en el ejercicio de sus funciones».
4.
Con fecha 4 de agosto de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 27 de agosto de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:
«Que, ante la reiteración por parte de la reclamante en cuanto a la supuesta existencia de una relación contractual directa entre esta entidad y la persona mencionada en la solicitud de información, ADIF se reitera en la respuesta proporcionada en el expediente 00001-00105668.Debe señalarse sucintamente que en el marco jurídico que regula los encargos a medios propios, la Administración encomendante no interviene en los procesos de selección ni en la gestión de los recursos humanos del medio propio al que se dirige el encargo. En consecuencia, no existe vínculo jurídico alguno entre ADIF y el personal contratado por el medio propio, siendo este último el único responsable de la gestión laboral conforme a su propio régimen jurídico.
Conforme a reiterada doctrina del CTBG, la información solicitada no puede considerarse comprendida dentro del concepto de información pública definido en el artículo 13 de la Ley 19/2013 toda vez que no obra en poder de esta entidad, y, por tanto, no existiendo objeto sobre el que proyectar el derecho».
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
2.
La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3.
La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información sobre la relación laboral de una determinada persona con ADIF, y en concreto, copia del contrato e información sobre el proceso selectivo realizado y las retribuciones percibidas.
Con base en el artículo 13 LTAIBG, ADIF dicta resolución en la que acuerda inadmitir la solicitud indicando que no existe la información interesada dado que la persona indicada en la solicitud no ha tenido relación laboral con ADIF. En sus alegaciones, ADIF aclara que «en el marco jurídico que regula los encargos a medios propios, la Administración encomendante no interviene en los procesos de selección ni en la gestión de los recursos humanos del medio propio» y que «no existe vínculo jurídico alguno entre ADIF y el personal contratado por el medio propio, siendo este último el único responsable de la gestión laboral».
4.
Sentado lo anterior, conviene recordar que el artículo 13 LTAIBG, antes transcrito, determina que el objeto del derecho de acceso a la información pública son los contenidos o documentos que obren en poder de alguno de los sujetos obligados por haberla elaborado o adquirido en el ejercicio de sus funciones, por lo que la existencia previa de la información en su ámbito de competencias es condición necesaria para el reconocimiento del derecho.
En este caso, tanto en la resolución impugnada, como en el trámite de alegaciones instado en el seno del procedimiento de reclamación ante este Consejo, la entidad requerida ha declarado formalmente que no existe la información solicitada ya que no ha existido ninguna relación laboral entre ADIF y la persona física indicada en la solicitud, afirmación que este Consejo no tiene motivos para poner en duda.
A ello no obsta lo indicado por la entidad reclamante y su referencia a las noticias y documentos publicados sobre los encargos de ADIF con Tecnologías y Servicios Agrarios, SA, S.M.E., M.P. (TRAGSATEC) e Ingeniería y Economía del Transporte, S.M.E., M.P., SA (INECO), ya que la solicitud interesa información relativa a concretos aspectos laborales (copia del contrato, selección y retribuciones) derivadas del vínculo de una persona con aquella entidad con la que mantiene un contrato laboral, y tal y como expone ADIF, el personal de medios propios (en este caso, TRAGSATEC o INECO) no tiene vínculo laboral con la entidad pública a cuyo encargo pueda estar adscrito (en este caso, ADIF).
Asimismo, en la resolución se indica que «las competencias relativas a la selección, contratación y gestión del personal corresponden, en el presente caso, a terceras entidades», constando en la propia resolución que la Unidad de Información y Transparencia del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible remitió la solicitud a las otras dos entidades mencionadas en la solicitud y en la noticia de medios digitales aportada en la reclamación, esto es, a TRAGSATEC y a INECO, teniendo ambas entidades condición de medio propio personificado y servicio técnico del sector público de acuerdo con la normativa vigente.
A ello se añade que ambas entidades son sujetos obligados por el Capítulo III de la LTAIBG referido al derecho de acceso a la información pública, por lo que les compete dar respuesta a las solicitudes de acceso a la información relativas al personal contratado a su servicio.
5.
En consecuencia, constando la remisión de la solicitud a las entidades consideradas competentes para su respuesta de acuerdo con lo previsto por el artículo 19.1 LTAIBG, y no existiendo motivos para poner en duda la veracidad de las afirmaciones de ADIF acerca de que no disponen de la información pretendida, procede desestimar la reclamación.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del ADIF/MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.
De acuerdo con el artículo 23.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez