El reclamante solicitó al Ministerio del Interior información sobre contratos menores (fraccionamiento, vínculos societarios, cronología, listas de precios) y pagos por anticipos de caja fija. El Consejo de Transparencia estima la reclamación por motivos formales, ya que el Ministerio no facilitó la información completa en plazo, obligando al reclamante a interponer la reclamación, aunque parte de la información se aportó posteriormente o se consideró fuera del ámbito de acceso.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
1.1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 29 de junio de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DEL INTERIOR, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«Asunto Alegaciones complementarias – Expte. GESAT 001-099096 / CTBG 255/2025
(…)
La resolución sostiene que los contratos adjudicados a NAVARRO MIGUEL INVERSIONES S.L. responden a objetos SUSTANCIALMENTE DISTINTOS. Sin embargo, dicha afirmación contradice la propia documentación disponible: todos los contratos analizados tienen como objeto suministro de material de limpieza e higiene. Esta identidad de objeto no puede ser ignorada.
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
El artículo 99.2 de la LCSP establece claramente que el fraccionamiento del contrato para evitar la aplicación de los umbrales legales es ilícito, especialmente si los contratos comparten naturaleza, objeto, y beneficiario. No se ha aportado motivación ni informe técnico que justifique la aludida diferencia sustantiva. Por ello, se solicita se remita dicho análisis, si existiera, o se reconozca la inexistencia del mismo.
- Sobre la falta de análisis de vínculos societarios
Resulta igualmente grave que el órgano de contratación reconozca expresamente no haber realizado ni disponer de informes sobre vínculos societarios o apoderamientos comunes entre las empresas adjudicatarias: NAVARRO MIGUEL INVERSIONES S.L., PLANLIM S.L. y D.S. LINEA VERDE S.L., a pesar de las fundadas dudas planteadas en la solicitud.
La inactividad administrativa frente a esta posible vulneración del artículo 71 LCSP contraviene no solo el principio de legalidad sino también el deber de supervisión activa de la contratación pública. Se solicita nuevamente se practique dicho análisis o, en su defecto, se justifique su negativa expresa y motivadamente.- Sobre la incoherencia cronológica de adjudicación y suministro
La resolución reconoce que los pedidos de suministro se efectuaron el 25-05-2021 y el 23-06-2021, mientras que las adjudicaciones formales datan del 12-08-2021. Esto implica que el suministro pudo haberse realizado antes de la adjudicación, lo que contraviene los principios de concurrencia y transparencia. Se solicita se aclare documentalmente esta cronología, indicando qué soporte jurídico ampara dicha actuación.- Sobre la omisión de las listas de precios
Se omite aportar las listas anuales de precios que, según se afirma en la propia resolución página 4, obraban en poder del órgano de contratación. No se justifica dicha omisión ni se motiva su denegación. Solicito nuevamente acceso a dichas listas, conforme a lo previsto en el artículo 14 de la Ley 19.2013.- Petición adicional de acceso a contratos menores
Solicito la extensión de la información requerida a los siguientes contratos menores adjudicados por el mismo órgano de contratación a empresas del mismo sector y objeto, lo que resulta clave para verificar patrones de reparto o fraccionamiento:Todo ello con el fin de valorar la posible concurrencia de fraccionamiento de objeto, vínculos societarios o reparto recurrente de contratos entre entidades potencialmente relacionadas.
- PLANLIM S.L. Expte. 2021Gpp00036 – Adjudicación: 09-08-2021
- Expte. 2021Gpp00037 – Adjudicación: 09-08-2021
- D.S. LINEA VERDE S.L. Expte. 202000000007 – Adjudicación: 21-04-2020
- Expte. 202100000002 – Adjudicación: 17-02-2021
- Expte. 2022Gpp00004 – Adjudicación: 01-03-2022
- Solicitud expresa de pagos realizados mediante A.C.F. 2023
En mi solicitud también se incluía el acceso a los pagos realizados en el ejercicio 2023 mediante Anticipos de Caja Fija a favor de NAVARRO MIGUEL INVERSIONES S.L. y PLANLIM S.L., al amparo del artículo 12.1 e. de la Ley 19-2013, con mención específica al ejercicio contable correspondiente.
La respuesta ofrecida por la Administración ha sido claramente evasiva y genérica, remitiéndose al carácter interno del procedimiento A.C.F. sin motivación específica, ni referencia alguna al Real Decreto 725-1989, de 16 de junio, que regula con detalle el régimen de control, documentación y justificación de este tipo de pagos públicos.
Dicho Real Decreto establece en su artículo 4 que todos los pagos realizados por el procedimiento de A.C.F. deben contar con soporte documental, debidamente numerado, y deben conservarse con la finalidad de control y fiscalización, así como para permitir su acceso por los ciudadanos cuando concurren los presupuestos legales. Por todo ello, se solicita formalmente:
Que se facilite relación detallada de todos los pagos realizados durante el año 2023 por el procedimiento de Anticipos de Caja Fija por parte del Centro Penitenciario Madrid VII:
- con indicación del proveedor o tercero beneficiario, importe, concepto de gasto, fecha de pago y número de expediente interno,
- aplicando, en caso de tratarse de personas físicas, las medidas de anonimización parcial o codificación necesarias para proteger sus datos personales».
2.2. Mediante resolución de 17 de julio de 2025 se concede el acceso a la información en los términos siguientes:
«En primer lugar, sobre los contratos citados de NAVARRO MIGUEL INVERSIONES S.L. cabe decir lo siguiente: la aludida diferencia, se sustenta en que la adquisición de este material corresponde a necesidades del órgano de contratación, no sumando entre ambas el umbral permitido por el art. 118 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Publico, en la que se regula el contrato menor, entendiendo este procedimiento para cubrir necesidades urgentes de manera que proporciona agilidad para la gestión de adquisiciones cubriendo las necesidades del órgano de contratación de escasa cuantía.
Esta administración en relación a las tres empresas adjudicatarias le informa de los datos fiscales:
(…)
Por otro lado, en cuanto a las fechas de adjudicación de los contratos menores aludido por el ciudadano, debe tratarse de un error en la grabación en la plataforma de contratación del Sector Público, puesto que al realizarlo de manera trimestral por parte de los/as funcionarios/as, se debió marcar la fecha de manera errónea.
Por otra parte no entendemos la inactividad a la que hace alusión por posible vulneración del art. 71 de la Ley 9/2017 de Contratos de Sector Publico, puesto que el citado artículo define las prohibiciones de contratar y estas empresas no se encuentran en ninguna de estas causas.
En cuanto a la solicitud de la lista de precios, esta administración no puede remitir las listas de precios de los proveedores, puesto que no forman parte del expediente de gasto. Se reitera que dichos gastos están aprobados favorablemente por la Intervención Regional.
En cuanto al acceso a los contratos menores, se ruega que nos concrete la información que solicita en relación a los contratos de PLANILIM S.L. y LINEA VERDE S.L. puesto que no concreta exactamente qué información desea de dichos contratos.
Por otro lado, en cuanto a la solicitud expresa de pagos realizados mediante A.C.F. 2023 de NAVARRO MIGUEL INVERSIONES S.L. y PLANLIM SL, se adjuntan dichos pagos:
[lista inserta referente a cuatro anticipos de caja fija, con los siguientes campos: órgano gestor, ejercicio, descripción, identificación de la empresa y líquido a pagar/ejecutar]Por último, se adjunta la relación detallada de todos los pagos realizados durante el año 2023 por el procedimiento de Anticipos de Caja Fija por parte del Centro Penitenciario Madrid VII».
Con la resolución se remitió al solicitante un archivo, en formato pdf y de un total de 62 páginas, indicando sobre cada uno de los anticipos de caja fija (en adelante, ACF) de 2023: descripción, nombre de la empresa, líquido a pagar/ejecutar y fecha de registro.
3.3. Mediante escrito registrado el 18 de julio de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que está disconforme con la respuesta recibida y solicita:
«La Administración niega entregar las listas anuales de precios, alegando que "no forman parte del expediente" (pág. 4). Vulneración: Art. 14 Ley 19/2013: Obliga a facilitar documentos en poder de la Administración, aunque no estén en el expediente.
Petición: Realización del análisis de vínculos o justificación motivada de su imposibilidad.
- NEGATIVA A FACILITAR CONTRATOS ADICIONALES Hecho: Se rechaza entregar contratos de PLANLIM S.L. y DS LÍNEA VERDE S.L. por falta de "concreción" (pág. 4). Vulneración: Art. 12 Ley 19/2013: Permite solicitar documentos públicos sin especificar detalles técnicos. Doctrina CTBG: Las solicitudes genéricas son válidas si identifican el documento. Petición: Acceso íntegro a los contratos menores listados en la solicitud (pág. 2).
- CONTRADICCIÓN EN LA CRONOLOGÍA ADJUDICACIÓN-SUMINISTRO Hecho: Se atribuye a "error de los funcionarios" la discrepancia de fechas (suministro previo a adjudicación) (pág. 4). Vulneración: Art. 118 LCSP: Exige respetar los principios de concurrencia y transparencia. Petición: Documentación que acredite la legalidad del proceso (órdenes de compra, actas de recepción)».
4.4. Con fecha 21 de julio de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 1 de agosto de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:
«Sobre las listas de precios, solicitadas debemos informar que en este momento no obran en poder de esta administración, ya que no se encuentran almacenados en el programa de gestión al no formar parte del expediente administrativo.
En la respuesta a su consulta previa, se facilitaron los datos fiscales de las tres empresas adjudicatarias de contratos, como: la denominación social, CIF y domicilio fiscal de las mismas. Como ya se le ha aclarado, en la tramitación de contrato menor, únicamente se exige un informe del órgano de contratación que justifique el no fraccionamiento del contrato, la aprobación del gasto y la incorporación de la factura correspondiente.
Se adjuntan en anexos las facturas y certificados de conformidad de los expedientes de gastos enumerados en su consulta, en los que se puede comprobar los diferentes apoderados de las empresas.
Con la intención de clarificar la situación en relación al suministro que el ciudadano solicita, debemos indicarle que la tramitación del expediente del gasto se realizó entre los días 09-08-2021 y 12-08-21.
Se plantean por el consultante determinados extremos relacionados con la tramitación de los contratos menores, relativos a la obligatoriedad o no del acta de recepción y certificación final, en el caso de las obras. Así, para los contratos menores, dada su escasa cuantía, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP) establece un régimen de tramitación bastante simplificado en el que sólo se exige un informe del órgano de contratación que justifique el no fraccionamiento del contrato, la aprobación del gasto y la factura correspondiente; en el contrato menor de obras, además, debe constar el presupuesto de las obras y, en su caso, el proyecto y el informe de las oficinas o unidades de supervisión sobre estabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra (ex artículo 118 de la LCSP). No se refiere la normativa contractual, expresamente, al acta de recepción, o en el caso de obras, a la certificación final de las mismas, en los contratos menores.
No obstante, para mayor abundamiento y como justificación del suministro, se adjuntan: certificados de conformidad».
Adjunta a las alegaciones un anexo de facturas de 56 páginas y dos certificados de conformidad.
5.5. El 1 de agosto de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 4 de agosto de 2025 en el que señala que:
«La SGIP afirma que los contratos de 25-05-2021 y 23-06-2021 son «sustancialmente distintos» sin aportar informe técnico alguno.
Petición: Requerir al órgano reclamado el informe motivado de no fraccionamiento o, en su defecto, declarar la ausencia de motivación.
- Inexistencia de análisis de vínculos societarios.
La SGIP reconoce no haber verificado si existe relación entre Navarro Miguel Inversiones SL, Planlim SL y DS Línea Verde SL.
Petición: Que se practique dicho análisis o se motive su negativa.- Incoherencia cronológica entre suministro y adjudicación
Los suministros se recibieron el 25-05-2021 y el 23-06-2021, pero la adjudicación se formalizó el 12-08-2021.
Petición: Aportar órdenes de compra, actas de recepción y justificación jurídica de la cronología.- Omisión de las listas de precios
La SGIP reconoce que «las listas de precios obran en poder del órgano» pero no las facilita porque «no están en el sistema de gestión».
Se solicita al CTBG que:
- Requiera al órgano reclamado la incorporación al expediente de:
- Informe técnico sobre inexistencia de fraccionamiento.
- Listas de precios anuales.
- Cualquier diligencia interna sobre vínculos societarios.
- Conceda al reclamante un nuevo plazo de audiencia para examinar la documentación y formular observaciones».
Posteriormente, el 3 de noviembre de 2025 se concedió un nuevo plazo al reclamante para revisar documentación adicional remitida por el Ministerio; sin que, habiendo comparecido a la comunicación, se haya recibido observación alguna por parte del interesado.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2.2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3.3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relativa a una serie de contratos menores y pagos por ACF del ámbito del Centro Penitenciario Madrid VII (Estremera); en concreto: (i) análisis, motivación o informe técnico sobre el posible fraccionamiento de contratos solicitados el 17 de diciembre de 2024 (solicitud objeto de reclamación en el procedimiento núm. 255/2025 ante este Consejo); (ii) práctica del análisis sobre vínculos societarios entre tres empresas; (iii) aclaración documental sobre cronología de los pedidos y adjudicaciones de determinados contratos; (iv) lista de precios aludida en la resolución de la solicitud de 17 de diciembre de 2024; (v) extensión de la información requerida a cinco contratos menores de los ejercicios 2020, 2021 y 2022; (vi) relación detallada de ACF durante 2023, con indicación de la empresa, el importe, el concepto, la fecha de pago y el número de expediente.
El Ministerio respondió al interesado aportando una serie de explicaciones relativas al no fraccionamiento de los contratos y a la cronología de su tramitación planteadas por el reclamante en su solicitud, informando de los datos fiscales de las empresas, indicando que las listas de precios de los proveedores no forman parte del expediente de gasto y facilitando los datos detallados de ACF realizados en 2023, incluidos los de las empresas señaladas en la solicitud.
En fase de alegaciones, el Ministerio aporta al reclamante las facturas y certificados de conformidad de los expedientes de gastos enumerados en su consulta, así como los certificados de conformidad de los contratos menores de obras, aclarando que «[n]o se refiere la normativa contractual, expresamente, al acta de recepción, o en el caso de obras, a la certificación final de las mismas, en los contratos menores».
Asimismo, el Ministerio indica que «[s]obre las listas de precios, solicitadas debemos informar que en este momento no obran en poder de esta administración, ya que no se encuentran almacenados en el programa de gestión» y que «en relación al suministro que el ciudadano solicita, debemos indicarle que la tramitación del expediente del gasto se realizó entre los días 09-08-2021 y 12-08-21».
En el trámite de audiencia el reclamante reitera su petición de recibir las listas de precios, cualquier diligencia interna sobre vínculos societarios, informe motivado de no fraccionamiento de los contratos de 25-05-2021 y 23-06-2021, así como órdenes de compra, actas de recepción y justificación jurídica de dichos contratos.
4.4. Con carácter previo, conviene recordar que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 13 LTAIBG, el objeto del derecho de acceso reconocido en el artículo 12 LTAIBG es la información pública, entendiendo como tal los contenidos o documentos que obren en poder de los sujetos obligados por haber sido adquiridos o elaborados en el ejercicio de sus funciones; por lo que la preexistencia de la información es condición necesaria para el ejercicio del derecho.
Como este Consejo ha señalado en múltiples ocasiones, de esta configuración legal se deriva que no tengan cabida en la noción de información pública del artículo 13 LTAIBG aquellas solicitudes de información que pretenden obtener respuestas a consultas (jurídicas o de otra naturaleza) y que constituyen, en realidad, solicitudes de informes ad hoc para el solicitante; esto es, que requieren de la creación de información específica, particularizada, para responder a las cuestiones planteadas por el solicitante.
En efecto, en este caso la solicitud incluye peticiones de este tipo, en concreto, se solicitan el «análisis, motivación o informe técnico sobre el posible fraccionamiento de contratos solicitados el 17 de diciembre de 2024», «motivación ni informe técnico que justifique la diferencia sustantiva» en el objeto de dichos contratos y la aclaración documental sobre cronología de los pedidos y adjudicaciones, peticiones que no tienen encaje en la noción de información pública recogida en el artículo 13 LTAIBG, pues lo pretendido es obtener un informe particularizado sobre un tema específico de su interés. A ello no obsta que el Ministerio ofrezca explicaciones al respecto de ambas cuestiones tanto en la resolución como en el trámite de este procedimiento, evidenciando el ánimo de colaboración con el solicitante. A ello se añade que en el expediente tramitado ante este Consejo con referencia 255/2025, resuelto por R CTBG 572/2025, de 23 de mayo, consta que el 17 de diciembre de 2024 el mismo interesado solicitó al Ministerio del Interior distinta documentación referente a los mismos contratos menores (núm. 2021Gpp00039 y núm. 2021Gpp00040), sin que el reclamante expusiese en el trámite de audiencia ninguna objeción a las «explicaciones en respuesta a las consideraciones del reclamante detallando el procedimiento seguido en los contratos menores y su adecuación a la normativa vigente tanto en materia de contratación pública como en materia presupuestaria» expuestas por el Ministerio del Interior en sus alegaciones.
Tampoco tienen cabida en el ámbito material del derecho de acceso a la información pública aquellas solicitudes en las que lo pretendido es evidenciar una queja, obtener una justificación específica de las razones por las que se realizó una actuación y no otra u obtener una concreta actuación material de la Administración, como ocurre en este caso en el que se solicita la «práctica del análisis sobre vínculos societarios entre tres empresas », reiterando dicha petición en la reclamación y en el trámite de audiencia. Tampoco puede ser objeto de la presente reclamación la petición formulada en el trámite de audiencia sobre cualquier diligencia interna sobre vínculos societarios, dado que tal petición no consta en la solicitud objeto de la reclamación.
Asimismo, la competencia atribuida a este Consejo es la de conocer de las reclamaciones que se presenten en aplicación del artículo 24 LTAIBG frente a las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a información pública, no estando previsto en el procedimiento establecido en la LTAIBG que este Consejo «recabe informe técnico de Intervención Delegada», ni trámite similar, que el reclamante solicita en el trámite de audiencia.
En consecuencia, no siendo el objeto de las indicadas pretensiones del reclamante materia de acceso a la información pública, se han de inadmitir con arreglo a lo dispuesto en el artículo 116.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo común de las Administraciones Públicas.
5.5. Sentado lo anterior, el objeto de esta reclamación queda acotado a las peticiones de la lista de precios aludida en la resolución de la solicitud de 17 de diciembre de 2024, de la relación detallada de ACF durante 2023 (con indicación de la empresa, el importe, el concepto, la fecha de pago y el número de expediente), así como de la petición de la extensión de la información requerida a cinco contratos menores de los ejercicios 2020, 2021 y 2022.
En el transcurso de este procedimiento el Ministerio ha ampliado la información facilitada en la resolución, incluyendo la remisión de certificados de conformidad y facturas, a la vista de todo lo cual el reclamante ha reiterado su petición de recibir las listas de precios, así como órdenes de compra, actas de recepción y justificación jurídica de dichos contratos.
Este Consejo considera que la respuesta dada a la petición de las listas de precios satisface el derecho de acceso a la información pública y es conforme a la LTAIBG, pues, si bien en la resolución se indica que no forman parte del expediente, en las alegaciones se especifica que «no obran en poder de esta administración», afirmación que este Consejo no tiene motivos para poner en duda.
Asimismo, este Consejo considera que en el curso de este procedimiento se ha dado respuesta satisfactoria a la petición de las órdenes de compra, actas de recepción y justificación jurídica de dichos contratos al explicarse en las alegaciones que «[n]o se refiere la normativa contractual, expresamente, al acta de recepción, o en el caso de obras, a la certificación final de las mismas, en los contratos menores».
Por todo ello, no constando en el procedimiento ninguna otra objeción por parte del reclamante a la información recibida, procede estimar por motivos formales la reclamación al no haberse respetado el derecho del reclamante a acceder a la información completa en el plazo máximo legalmente establecido, habiendo sido necesaria la interposición de una reclamación ante este Consejo para ver plenamente reconocido su derecho.
6.6. En virtud de las razones expuestas, la presente reclamación debe ser estimada por motivos formales.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede ESTIMAR POR MOTIVOS FORMALES la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DEL INTERIOR.
De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez