Se solicitó al Ministerio de Cultura acceso al expediente RD 2203/1974 sobre la incorporación de municipios palentinos. El Ministerio inadmitió la solicitud alegando la existencia de un régimen específico para el acceso a documentos de patrimonio histórico. El Consejo de Transparencia desestimó la reclamación, confirmando que la información se rige por la Ley de Patrimonio Histórico Español y el RD 1708/2011, siendo la LTAIBG de aplicación supletoria. También criticó el retraso en la tramitación inicial.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
I. ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 10 de mayo de 2025 la persona reclamante solicitó ante el Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
Acceso al expediente RD 2203/1974 de 20 de Julio por el que se aprueba la incorporación de los municipios de Otero de Guardo Camporredondo de Alba y Alba de los Cardanos al de Velilla del rio Carrión Palencia en lo que respecta a condiciones de la incorporación actas del pleno que aprueban su incorporación y condiciones de las mismas.
2. Consta en el expediente que con fecha 4 de julio de 2025 se notifica a la persona interesada que su solicitud de acceso a la información pública está en la DG Patrimonio Cultural y Bellas Artes del Ministerio de Cultura, centro directivo que resolverá su solicitud y que, a partir de la fecha indicada, ha comenzado el cómputo del plazo de un mes para contestar a su solicitud ex artículo 20.1 LTAIBG.
3. Mediante resolución de 7 de julio de 2025 el Ministerio de Cultura responde lo siguiente:
(…) 3 º. En relación con su petición, le comunico lo siguiente:
Tipo de resolución: Inadmisión D.A. 1ª-2.
De acuerdo con el apartado 2 de la disposición adicional primera de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, “se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”.
A tal respecto, se informa que el régimen específico de acceso a la información solicitada por el interesado se encuentra regulado en el Capítulo IV (Procedimiento de acceso a documentos y archivos) del Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso.
En virtud de lo anteriormente expuesto, se resuelve inadmitir a trámite la solicitud de acceso a la información pública de referencia, de acuerdo con lo establecido en la reseñada Disposición Adicional primera.
No obstante, se informa a [la persona interesada] de los medios de contacto del Archivo General de la Administración:
- Dirección: C/ Paseo de Aguadores, 228804 Alcalá de Henares (Madrid)
- Teléfonos: 91 889 29 50
- Correo electrónico: [email protected]
- Horario: lunes a jueves: 9:00-19:00, viernes: 9:00-14:30
Además, se señala que, aparte de la información que pueda albergar el AGA, puede existir otra documentación paralela en archivos de la administración local (municipios, Diputación Provincial) y en el fondo del Gobierno Civil del correspondiente Archivo Histórico Provincial. (…)»
4. Mediante escrito registrado el 18 de julio de 2025, la persona solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que puso de manifiesto lo siguiente:
(…) Tercero. Que discrepo de dicha resolución, por los siguientes motivos:
- El Real Decreto 1708/2011 no excluye per se la aplicación de la Ley 19/2013, sino que prevé un régimen específico complementario, lo cual no impide el derecho de acceso en virtud de la Ley de Transparencia.
- La inadmisión vulnera el principio de interpretación favorable al acceso, previsto en el artículo 1 de la Ley 19/2013, ya que no se ha valorado si la información solicitada puede ser accesible bajo alguno de los supuestos de dicha ley, ni se ha realizado un test de interés público.
- La inadmisión automática impide el ejercicio efectivo del derecho fundamental reconocido en el artículo 105.b) de la Constitución Española, sin ofrecer una alternativa procedimental clara ni un traslado efectivo de la petición al órgano competente (Archivo General de la Administración).
Por todo lo anteriormente expuesto,
SOLICITO:
Que se admita la presente reclamación y, en consecuencia, se declare que la solicitud de acceso presentada debió haber sido admitida a trámite, instando al Ministerio de Cultura a que resuelva sobre el fondo de la solicitud conforme a lo dispuesto en la Ley 19/2013, o que remita directamente la solicitud al órgano que posea la información, facilitando el acceso de manera efectiva.
5. Con fecha de registro de salida de 21 de julio de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 6 de agosto de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:
(…)2. Alegaciones y conclusión
La disposición adicional primera de la Ley 19/2013, (…) establece que “se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”.
El artículo 49.2. de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español (LPHE) establece que forman parte del Patrimonio Documental “los documentos de cualquier época generados, conservados o reunidos en el ejercicio de su función por cualquier organismo o entidad de carácter público, por las personas jurídicas en cuyo capital participe mayoritariamente el Estado u otras entidades públicas y por las personas privadas, físicas o jurídicas, gestoras de servicios públicos en lo relacionado con la gestión de dichos servicios”.
Esta misma ley reconoce el carácter de régimen jurídico específico del Patrimonio Documental en su artículo 48.2, conforme al cual “el Patrimonio Documental y Bibliográfico se regulará por las normas específicas contenidas en este Título...”.
La consulta o acceso a los documentos constitutivos del Patrimonio Documental entraña un régimen específico y así lo viene a confirmar la regla contenida en el apartado 2 del artículo 57 de la LPHE, que establece que “reglamentariamente se establecerán las condiciones para la realización de la consulta de los documentos a que se refiere este artículo”.
Estas condiciones se regulan en el Capítulo IV del Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso, por el que se establece un procedimiento administrativo común para la solicitud de acceso a los documentos conservados en los archivos de la Administración General del Estado, salvo los archivos de oficina y gestión.
Por lo tanto, en lo relativo a investigaciones históricas y a documentos constitutivos del Patrimonio Documental Español custodiados en archivos generales o centrales, intermedio o históricos de la Administración General del Estado, como la que aquí se plantea, el procedimiento para la solicitud de acceso deberá adecuarse a lo regulado en el citado Capítulo IV del Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre.
Por todo lo anterior y, en base a las conclusiones de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado del 30 de marzo de 2015, la solicitud de acceso a la información pública de [la persona solicitante] fue inadmitida. La inadmisión no fue automática, ya que se realizó una consulta al Archivo General de la Administración para confirmar que la documentación podía estar en ese archivo. La resolución fue acompañada de información de contacto y horario del centro, y también se le informó al interesado de la posible existencia de otra documentación paralela en archivos de la administración local (municipios, Diputación Provincial) y en el fondo del Gobierno Civil del correspondiente Archivo Histórico Provincial. También se le informó de la alternativa procedimental que deberá llevarse a cabo según lo establecido en el citado Capítulo IV del Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre.
Por todo lo expuesto, se solicita que se tengan por presentadas las presentes alegaciones, y en virtud de lo expuesto en las mismas, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se sirva admitirlas.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso al expediente RD 2203/1974 de 20 de Julio, relativo a la fusión de varios municipios palentinos.
4. Casi dos meses después de presentarse la solicitud ante la AGE el Ministerio de Cultura dictó resolución de inadmisión -ex disposición adicional primera apartado 2 LTAIBG- informando que el régimen de acceso a esa información era el específico del Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso, informando de los medios de contacto del Archivo General de la Administración y de la posibilidad de que pueda existir otra documentación en otros archivos.
Disconforme con la respuesta recibida el interesado interpuso reclamación ante el Consejo solicitando una resolución sobre el fondo de la solicitud o su remisión al órgano competente. El Ministerio reclamado señaló en fase de alegaciones que la información solicitada formaba parte del Patrimonio Documental (conforme al artículo 49 de la LPHE) -extremo que fue comprobado previa consulta al Archivo General de la Administración- lo que estaba sujeto a un régimen jurídico específico de acceso -ex artículo 57 LPHE- y cuyas condiciones se regulaban en el meritado RD 1708/2011, de 18 de noviembre, ratificándose en todo lo demás.
5. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».
En este caso, si bien el Ministerio de Cultura afirma haber recibido la solicitud de acceso con fecha 4 de julio de 2025 y ser ésta, por tanto, la fecha a partir de la cual comienza el cómputo del plazo de un mes para resolver, lo cierto es que este Consejo no puede obviar el hecho de que desde que la misma tuviera entrada en la AGE (el 10 de mayo de 2025) hasta que llegara al Ministerio competente transcurrieran casi dos meses, sin que conste causa o razón que lo justifique.
A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración Pública que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta». En este caso el transcurso de los plazos expuestos sin justificación o motivo alguno que le dé razón, constituye una forma de proceder que no sólo es contraria al derecho de acceso, sino también al principio de eficacia y de buena administración (artículo 103.1 CE) que han de regir el funcionamiento de todas las Administraciones Públicas.
6. Sentado lo anterior este Consejo considera que en este caso existe, de acuerdo con lo previsto en el apartado 2 de la Disposición adicional primera LTAIBG, un régimen jurídico específico que regula el acceso a este tipo de documentación y que viene dado por lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley de Patrimonio Histórico Español (LPHE), que se desarrolla y complementa en el «Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso», en concreto en su capítulo IV, titulado «Procedimiento de acceso a documentos y archivos», artículos 23 a 32, que dispone todo lo relativo a la formulación de la solicitud de acceso, autorización de entrada a los archivos y consulta de documentos, a la tramitación de las solicitudes, obtención de copias, plazos para su resolución y el régimen de impugnaciones de las resoluciones dictadas en esta materia, entre otros asuntos relacionados con la materia, debiendo ser éste el cauce utilizado por el reclamante para obtener la copia de los documentos pretendidos.
Se cumplen así las exigencias que impone la jurisprudencia para determinar la existencia de un régimen jurídico específico del derecho de acceso a la información que desplace a la LTAIBG en su aplicación como ley básica y general: que se constate la existencia en nuestro ordenamiento otras normas con rango de ley que bien establezcan una regulación alternativa que contenga un tratamiento global y sistemático del derecho de acceso, o bien que contengan regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes del derecho e impliquen un régimen especial diferenciado del general —siendo en todo caso de aplicación subsidiaria la LTAIBG en los extremos no regulados en las normas sectoriales.
Así, el mencionado artículo 57 LPHE —ubicado en el Título VII (Del Patrimonio Documental y Bibliográfico y de los Archivos, Bibliotecas y Museos)— regula el régimen de consulta de los documentos que conforman el Patrimonio Documental Español (según definición contenida en el artículo 49.2 LPHE) señalando que:
- Con carácter general, tales documentos, concluida su tramitación y depositados y registrados en los Archivos centrales de las correspondientes entidades de Derecho Público, conforme a las normas que se establezcan por vía reglamentaria, serán de libre consulta a no ser que afecten a materias clasificadas de acuerdo con la Ley de Secretos Oficiales o no deban ser públicamente conocidos por disposición expresa de la Ley, o que la difusión de su contenido pueda entrañar riesgos para la seguridad y la defensa del Estado o la averiguación de los delitos.
- No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, cabrá solicitar autorización administrativa para tener acceso a los documentos excluidos de consulta pública. Dicha autorización podrá ser concedida, en los casos de documentos secretos o reservados, por la Autoridad que hizo la respectiva declaración, y en los demás casos por el Jefe del Departamento encargado de su custodia.
- Los documentos que contengan datos personales de carácter policial, procesal, clínico o de cualquier otra índole que puedan afectar a la seguridad de las personas, a su honor, a la intimidad de su vida privada y familiar y a su propia imagen, no podrán ser públicamente consultados sin que medie consentimiento expreso de los afectados o hasta que haya transcurrido un plazo de veinticinco años desde su muerte, si su fecha es conocida o, en otro caso, de cincuenta años, a partir de la fecha de los documentos.
El mencionado precepto legal establece, pues, como principio general y premisa de partida la libre consulta; previendo límites específicos de acceso: bien por tratarse de información clasificada que hace referencia a documentos secretos o reservados —expresamente excluidos de conocimiento público por ley o cuya divulgación entrañaría riesgos para la seguridad y defensa del Estado o para la averiguación de delitos (pudiéndose obtener, aun en este caso, autorización administrativa para acceder a su contenido)—; bien por tratarse de información que pueda afectar a la seguridad de las personas, o a sus derechos al honor, a la intimidad o a la propia imagen (por incluir datos personales, policiales, procesales o clínicos) —supuestos, estos, en que será necesario el consentimiento previo de los afectados (que sólo se excepcionará a partir del transcurso de un determinado plazo)—. Previsiones, todas ellas, que guardan un cierto paralelismo con la regulación contenida en la LTAIBG.
Esa regulación se ve desarrollada y complementada -como ya se señaló en reciente resolución dictada por este Consejo -R CTBG 1473/2024, de 19 de diciembre-, por la contenida en el meritado Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre (en desarrollo de la LPHE), que dedica el capítulo IV a la regulación del Procedimiento de acceso a documentos y archivos (artículos 23 a 32) previendo la posibilidad de obtención de copias, los plazos de resolución, el sentido de la misma o su régimen de impugnación.
Lo anteriormente expuesto evidencia que, de acuerdo con la legislación actual, el régimen jurídico específico de acceso a la información respecto de documentos solicitados que integran el patrimonio documental es el establecido en la LPHE, aplicándose subsidiariamente la Ley de Transparencia en todo aquello no previsto en la citada ley que no se oponga a la regulación sectorial (ex Disposición adicional primera, apartado segundo). Previsión ésta que no obsta, como ha sucedido en este caso, a que el organismo requerido informe al solicitante de los medios de contacto del Archivo General para el ejercicio del derecho de acceso; medios que, debe recordarse, en la Administración del S.XXI no pueden ser limitativos del derecho acceso constriñéndose a la comparecencia presencial en un emplazamiento determinado.
7. De conformidad con todo lo anterior debe desestimarse la presente reclamación.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DE CULTURA.
De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez