Informes sobre abusos, agresiones, desapariciones de menores tutelados y protocolos de actuación

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 20 de junio de 2025 la asociación reclamante solicitó al MINISTERIO DE JUVENTUD E INFANCIA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«Acceso a los informes, comunicaciones internas y memorias elaboradas entre 2020 y 2024 sobre la existencia de abusos sexuales, agresiones o desapariciones de menores tutelados por la administración o por entidades colaboradoras. Así mismo, solicito acceso a los protocolos de actuación ante estos casos y al número total de incidentes registrados durante ese periodo»

https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887

Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 1461/2025
Reclamante: ASOCIACIÓN ELEUTERIA LIBERTADES Y DERECHOS FUNDAMENTALES.
Organismo: MINISTERIO DE JUVENTUD E INFANCIA.
Sentido de la resolución: Desestimatoria.
Palabras clave: menores, agresiones, protocolos, artículos 18.1.d), 18.2, y 19.1 LTAIBG.

2. Mediante resolución de 24 de junio de 2025, el Ministerio requerido inadmite la solicitud en los siguientes términos:

«Una vez analizada la citada solicitud se considera que la misma debe INADMITIRSE conforme al artículo 18.1.d) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno: “Dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente”. Así, y en base al apartado 2 del citado artículo, que indica que “en el caso en que se inadmita la solicitud por concurrir la causa prevista en la letra d) del apartado anterior, el órgano que acuerde la inadmisión deberá indicar en la resolución el órgano que, a su juicio, es competente para conocer de la solicitud”, proceder señalar que la distribución de competencias establecida en la Constitución Española y los correspondientes Estatutos de Autonomía otorga la protección y tutela de menores a las Comunidades Autónomas, por lo que las Entidades Públicas de Protección de dichas Comunidades Autónomas serían, a nuestro juicio, los órganos competentes para ofrecer la información solicitada, sin perjuicio de la colaboración de las entidades locales en el ejercicio de estas competencias».

3. Mediante escrito registrado el 13 de julio de 2025, la solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que citando como precedentes varias resoluciones de este Consejo — R CTBG 0671/2024, de 20 de junio; R CTBG 1236/2024 de 31 de octubre; R CTBG 0044/2024, de 15 de enero; R CTBG 0046/2024, de 16 de enero— así como el criterio interpretativo CI/02/2015, de 24 de junio, pone de manifiesto que:

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24

«En el presente caso, nos encontramos ante una resolución contradictoria, ya que la reclamada justifica su inadmisión en el art. 18.1 d) de la LTAIPBG el cual dispone: “Dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente”. Cuando en el párrafo siguiente se señala que la competencia es de las comunidades autónomas. Es decir, la reclamada sí conocía el órgano competente, por lo que no es de aplicación el art 18.1 d) de la LTAIPBG ya que este solo se aplica cuando se desconozca el competente. En su lugar procede aplicar el art.19.1 de la LTAIPBG que dispone que: “1. Si la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante.” Es decir, es la propia administración recurrida la que debe remitir la solicitud a las correspondientes comunidades autónomas. Este criterio ya ha sido sostenido por esta Ilma. Consejo en diferentes resoluciones (…) SOLICITO AL CGTBG: (…)que estimándose la reclamación interpuesta, se requiera a la administración recurrida, a fin de que remita la solicitud original de información pública a las comunidades autónomas competentes e informe de ello a esta parte, en cumplimiento del art. 19.1 de la LTAIBG»

4. Con fecha 16 de julio de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 29 de julio tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«(…) La cuestión que entendemos debe dilucidarse en el presente procedimiento de reclamación no es otra que si la Administración se acogió correctamente a la posibilidad prevista en el artículo 18.1.d) y 2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, o si, por el contrario, y como entiende el reclamante, debió proceder conforme al artículo 19.1 de la ley, por conocer qué organismo o unidad podría tener la información solicitada. Como indica el reclamante, la compleja relación entre las distintas previsiones del artículo 18.1.d) y del artículo 19.1 ha sido objeto de análisis tanto por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno como por los Tribunales y la doctrina. Desde la entrada en vigor de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, se ha venido señalando la contradicción de ambos preceptos “dado que sí se desconoce el órgano competente para ofrecer la información, difícilmente se podrá indicar al solicitante cuál es, sino que además no guarda la coherencia debida con la norma dispuesta en el artículo siguiente, que para los casos en los que la información «no obre en poder del sujeto al que se dirige», prevé, con precedentes claros en disposiciones anteriores, su remisión al competente «si lo conociera», informando «de esta circunstancia al solicitante»”. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno también ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre esta problemática. Así, en su Resolución 315/2016, de 6 de octubre, señalaba expresamente que el artículo 18.1.d) es aplicable “cuando el órgano al que se dirige la solicitud, además de no disponer de la información, desconoce el órgano que puede disponer de ella”, pues ante “las solicitudes indebidamente recibidas por un organismo cuando es competencia de otro deben ser redirigidas por aquél a éste” en cumplimiento del artículo 19.1. Por ello, señala el Consejo que los artículos 18.1.d) y 19.1 regulan “situaciones diferentes en las que el criterio diferenciador sería, precisamente, el desconocimiento o no del órgano que dispone de la información solicitada”. En el mismo sentido cabe remitirse a la Sentencia del Tribunal Supremo 306/2020, del 3 de marzo, en la que el Alto Tribunal interpreta la previsión contenida en el artículo 18.1.d) en los siguientes términos: “[…] los citados artículos 18.2 y 19.1 de la Ley 19/2013, prevé los dos supuestos siguientes. De un lado, cuando se ha declarado la inadmisión a trámite de la solicitud por la causa prevista en el artículo 18.1.d) de la citada Ley, porque la solicitud se dirigía a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente. En este caso, el órgano que acuerda la inadmisión "deberá indicar" en la resolución el órgano que, "a su juicio", es competente para conocer de la solicitud (artículo 18.2). De modo que en estos casos de desconocimiento basta con aventurar una conclusión lógica sobre qué órgano sea el competente. Y, de otro, cuando, una vez admitida la solicitud, se repara que esta se refiere a información que no obra en poder del órgano al que se dirige, que lo "remitirá al competente", si lo conociera, e informará de tal circunstancia al solicitante (artículo 19.1 de la misma Ley 19/2013). De manera que la remisión directa sólo se produce en este segundo caso. Como se ve, en ninguno de los dos casos la Ley obliga al solicitante a una búsqueda, localización y remisión de información. La Ley, según los casos vistos, obliga al órgano ante el que se presenta la solicitud a indicar quien es, a su juicio, el órgano competente, o bien a remitirlo al competente». A la vista de lo anterior, no cabe sino constatar que la resolución recurrida fue ajustada a Derecho, en tanto su tramitación se adecuó a lo previsto en la ley, inadmitiendo la solicitud en base al artículo 18.1.d) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, indicando al interesado que este Departamento no dispone de la información solicitada, y remitiéndole al órgano o administración pública competente que podría, a su juicio, disponer de la información, tal y como establece el artículo 18.2 de la ley. Como es conocido, la protección de las personas menores de edad que se encuentran en una situación de desamparo es una materia compleja por su carácter multisectorial y por el elevado número de agentes que participan en su ejecución. Como indicaba la resolución recurrida, las Comunidades Autónomas han recogido en sus respectivos Estatutos de Autonomía la competencia en materia de protección y tutela de menores, al amparo de lo previsto en el artículo 148.1.20.ª de la Constitución española, que permite a las comunidades autónomas asumir competencias en materia de asistencia social, con pleno respeto a las competencias exclusivas del Estado en materia de legislación penal, procesal y civil, reconocidas en el artículo 149.1.6.ª y 8.ª CE. De esta forma, las Comunidades Autónomas han desarrollado un vasto marco legal para gestionar sus sistemas de protección a la infancia y a la adolescencia, en coherencia y respeto a la legislación estatal. Sin embargo, este Ministerio no tiene la certeza de que las administraciones autonómicas dispongan de la información solicitada. A ello se suma la concurrencia de las Entidades Locales, que participan en la protección de los menores por medio de sus competencias en materia de “evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social” en virtud del artículo 24.2.e) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Esta Ley contempla, además, la posibilidad de que tanto la Administración del Estado como las de las Comunidades Autónomas puedan delegar en los Municipios la prestación de los servicios sociales (art. 27.3.c). A mayor abundamiento, el Ministerio del Interior y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado ejecutan competencias en materias de criminalidad, como son los casos de agresiones o desapariciones de personas menores de edad o la elaboración de estadísticas de medidas impuestas a personas menores de edad en conflicto con la Ley, en relación con la aplicación de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores. Por su parte, el Ministerio Fiscal elabora sus propias normas de funcionamiento y estadísticas en materia de protección de menores. Así, la Fiscalía General del Estado publica anualmente una Memoria que incluye estadísticas sobre evolución de delitos cometidos por menores o intervenciones en protección de menores tutelados. Por su parte, la Administración de Justicia asume la tutela judicial cuando no hay otra autoridad que pueda ejercerla, dirige el procedimiento penal de menores y supervisa la ejecución de medidas judiciales impuestas a menores infractores. A la vista de lo anterior, no cabe sino concluir que la Administración no solo adoptó la decisión más adecuada a Derecho, sino también la decisión más garantista para el interesado. Y es que si, como pide el reclamante, este Departamento hubiera remitido su solicitud a todas y cada una de las Administraciones y organismos autonómicos, locales, judiciales o fiscales que pudieran tener, en su caso, la información que demandaba, ello no hubiera garantizado en ningún caso su acceso a dicha información. Como señala el propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en su Resolución 315/2016, de 6 de octubre, el criterio determinante para que la Administración se acoja al artículo 18.1.d) o al 19.1 de la Ley no es otro que “el desconocimiento o no del órgano que dispone de la información solicitada”. Es decir, que junto al criterio subjetivo de la competencia en la materia (qué Administración u órgano es competente en materia de protección del menor) concurre un criterio objetivo (si existe la concreta información solicitada). Es por ello que, no pudiendo garantizar al interesado que al órgano que se pudiera remitir su solicitud pudiera disponer de la información solicitada, la Administración se acogió a la posibilidad prevista en el artículo 18.2 de la Ley, señalando que las Comunidades Autónomas serían, a su juicio, las competentes para conocer de su solicitud por razón de la materia, sin perjuicio de las funciones que desarrollan las Entidades Locales. Dicho de otra forma, y como reconoce el Tribunal Supremo en la citada STS 306/2020, del 3 de marzo, este Departamento optó por “aventurar una conclusión lógica sobre qué órgano sea el competente”, adoptando, por tanto, la solución más garantista para los derechos del interesado dentro de las opciones que contempla la Ley 19/2013, de 9 de diciembre».

5. El 29 de julio de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 16 de agosto en el que reiterando lo ya puesto de manifiesto en su reclamación señala:

«(…)La ley no exige certeza sobre la existencia del documento, sino conocimiento sobre la competencia para tenerlo. (…) Permitir que una administración inadmita una solicitud en lugar de remitirla, a pesar de conocer la competencia, supondría crear una vía de escape al deber de colaboración interadministrativa obligando al ciudadano a un peregrinaje por las diecisiete Comunidades Autónomas, lo cual es contrario al principio de buena administración y a la eficacia que debe regir la actuación pública».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38

https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información sobre casos de abusos sexuales, agresiones o desapariciones de menores tutelados por la Administración o Entidades Colaboradoras, así como sobre protocolos de actuación y número de casos registrados en el periodo 2020-2024.

El Ministerio inadmitió la solicitud en aplicación de la previsión recogida en el artículo 18.1.d) LTAIBG, indicando —en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 18.2 LTAIBG—, que de acuerdo con la distribución de competencias establecida en la Constitución y los correspondientes Estatutos de Autonomía, la tutela y protección de menores corresponde a estas últimas, «por lo que las Entidades Públicas de Protección de dichas Comunidades Autónomas serían, (…), los órganos competentes para ofrecer la información solicitada, sin perjuicio de la colaboración de las entidades locales en el ejercicio de estas competencias». La reclamante, mantiene que lo correcto sería remitir su petición a los órganos competentes en aplicación de lo previsto en el artículo 19.1 LTAIBG.

4. Sentado lo anterior procede analizar la concurrencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1.d) LTAIBG alegada por el Ministerio, en virtud de la cual «se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente» y su actuación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18.2 LTAIBG — también invocado por el Ministerio en su resolución—, que determina que «el órgano que acuerde la inadmisión deberá indicar en la resolución el órgano que, a su juicio, es competente para conocer de la solicitud», o, si por el contrario, lo correcto hubiera sido tramitar la solicitud para posteriormente, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 19.1 LTAIBG que obliga a remitir la petición a los órganos competentes cuando estos son conocidos, proceder a tal remisión y notificación.

5. Teniendo en cuenta que la tutela y protección de los menores, es efectivamente una materia sobre la que, de acuerdo con la distribución competencial básica de la Constitución y su posterior desarrollo en los diferentes Estatutos de Autonomía, ejercen sus competencias tanto las Comunidades Autónomas, como, en colaboración con estas, las diferentes entidades locales, y valorando que la protección de los menores es una materia compleja por su carácter multisectorial y por el elevado número de agentes que participan en su desarrollo y ejecución, se desprende con evidencia que el Ministerio ha aplicado correctamente la previsión del artículo 18.1.d) LTAIBG en conjunción con lo establecido en el segundo apartado de ese mismo artículo, ya que no se ha limitado a manifestar que la información solicitada no obra en su poder al no corresponder con su ámbito competencial, sino que ha indicado las administraciones territoriales y generales —Comunidades Autónomas, entidades locales, Ministerio del Interior, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, Ministerio Fiscal — que, a su juicio, son las competentes para conocer de la solicitud, explicando los motivos que fundamentan su parecer.

Concretamente señala que «las Comunidades Autónomas han recogido en sus respectivos Estatutos de Autonomía la competencia en materia de protección y tutela de menores, al amparo de lo previsto en el artículo 148.1.20.ª de la Constitución». Así mismo, indica que a lo anterior se suma la concurrencia de las Entidades Locales, que participan en la protección de los menores «por medio de sus competencias en materia de “evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social”», y en el ejercicio de competencias delegadas, tanto por la AGE como por la Administración Autonómica. Finalmente, alude a las competencias del Ministerio del Interior y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en materias de criminalidad — como son los casos de agresiones o desapariciones de personas menores de edad— o la elaboración de estadísticas.

6. En consecuencia, por las razones expuestas, este Consejo considera suficientemente justificada la causa de inadmisión alegada y correcta la actuación con arreglo a lo previsto en el artículo 18.2 LTAIBG, por lo que procede desestimar la reclamación.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DE JUVENTUD E INFANCIA.

De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez