Proceso judicial: solicitud de expediente administrativo remitido por la Oirescon a la Fiscalía

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 27 de mayo de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE HACIENDA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

2. Mediante resolución de 23 de junio de 2025, el organismo responde lo siguiente:

Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 1362/2025
Reclamante:
Organismo: OIReScon/MINISTERIO DE HACIENDA.
Sentido de la resolución: Desestimatoria.
Palabras clave: proceso judicial penal, expediente administrativo, art. 14.1.e) LTAIBG

«(…)Antes de entrar a valorar las razones que justifican la decisión de este centro directivo son dos los hechos que se deben tener en consideración:
1. Que la información solicitada se refiere a un expediente que forma parte de un procedimiento judicial abierto que, atendiendo a la fecha del Decreto de la Fiscalía Provincial de citado en la solicitud, se debe de encontrar en estos momentos en fase de instrucción.
2. Que el solicitante es parte en este procedimiento, ya que de acuerdo con la información obtenida de la página web del Ayuntamiento de el solicitante ostenta -o ha ostentado- desde 2016 el cargo de y es, por tanto, una de las personas denunciadas.
Por otra parte, los límites al acceso de la información pública se regulan en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG en adelante) en los artículos 14 y 15.
En particular, en el apartado 1 del artículo 14 se concretan los supuestos en que el derecho de acceso podrá ser limitado cuando suponga un perjuicio acceder a la información. Entre esos supuestos se encuentran los dos que se relacionan a continuación:
e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.
En el apartado 2 del citado artículo se añade que “la aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso”.
De acuerdo con el criterio interpretativo CI/002/2015 del Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno, relativo a la aplicación de los límites al derecho de acceso a la información, lo señalado en el apartado 2 del artículo 14 impide la aplicación automática de los límites regulados en el citado artículo sin haber analizado previamente si la estimación de la petición del ciudadano supone un perjuicio concreto, definido y evaluable (test del daño). Al mismo tiempo, exige que la aplicación sea justificada y proporcional, atendiendo a las circunstancias del caso concreto, y que no exista un interés que justifique el acceso (test del interés público).
Tomando como punto de partida el criterio expuesto y atendiendo al contenido de los supuestos e) y f) del apartado 1 del artículo 14 de la LTAIBG ya citados, es evidente que el hecho de proporcionar a una de las partes denunciadas información de un proceso judicial en fase de instrucción podría suponer un perjuicio objetivo en la investigación llevada a cabo por el Juzgado.
Adicionalmente, se quebraría el principio de igualdad de las partes en el mencionado proceso y el derecho a la tutela judicial efectiva ya que, tal y como declara el propio interesado en su petición, la denuncia afecta a otras personas.
En el presente caso, el expediente mencionado en la solicitud del ciudadano forma parte de un sumario judicial en fase de instrucción. En los procedimientos penales, esta fase está sujeta al secreto de las actuaciones conforme a lo dispuesto en el artículo 301 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (en adelante LEC), con el fin de garantizar que la instrucción de la causa no se vea perjudicada. No obstante, el artículo 302 de la misma ley establece limitaciones a dicho secreto, reconociendo a las partes el derecho de acceso a la información, salvo que exista una resolución expresa, motivada y temporalmente limitada del Juez de Instrucción.
De esta forma, la previsión regulada en el artículo 301 de la ley tiene por finalidad evitar que se frustre la instrucción de la causa, mientras que el artículo 302 garantiza el derecho a la información de las partes personadas en el procedimiento.
Por lo tanto, el solicitante, al igual que el resto de las partes en el procedimiento judicial, tendrá acceso al sumario en igualdad de condiciones en el momento procesal oportuno, asegurando así la protección del interés público y será al Juez de Instrucción a quien corresponda dar acceso a la información.
Por todo lo expuesto, una vez analizada la solicitud, este centro directivo ha acordado denegar el acceso a la información solicitada en base a los supuestos regulados en las letras e) y f) del apartado 1 del artículo 14 de la LTAIBG (…)».

3. Mediante escrito registrado el 2 de julio de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que puso de manifiesto en relación con la respuesta recibida lo siguiente:

«(…) esto lo fundamentan en el hecho de que la información se refiere "a un expediente que forma parte de un procedimiento judicial abierto que, atendiendo a la fecha del Decreto de la Fiscalía Provincial de citado en la solicitud, se debe de encontrar en estos momentos en fase de instrucción". Como pueden comprobar, el fundamento último de la denegación es la conjetura de que debe haber, se imaginan, un procedimiento judicial abierto, pero no identifican dicho procedimiento judicial porque ese procedimiento, a día de hoy, no existe. Es curioso que aleguen, para su denegación, que el acceso a la información puede afectar a la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, y dejan a una de las partes sin esa información antes incluso de que exista ningún proceso judicial. Por ello, solicito que se exija a la OIRESCON la entrega de la información solicitada o, al menos, copia de la denuncia presentada ante esa entidad que dio origen al expediente, con el objeto de conocer cuáles son los motivos de la misma».

4. Con fecha 7 de julio de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 22 de julio de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto a la resolución, escrito en el que se señala lo siguiente:

«(…)3. Con fecha 23/06/2025 la OIReScon resolvió denegar el acceso a la información solicitada en base a los supuestos regulados en las letras e) prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios y f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, del apartado 1 del artículo 14 de la LTAIBG por las siguientes razones:
Por considerar que el hecho de proporcionar a una de las partes denunciadas información de un proceso judicial en fase de instrucción podría suponer un perjuicio objetivo en la investigación llevada a cabo por el Juzgado.
Porque se quebraría el principio de igualdad de las partes en el mencionado proceso y el derecho a la tutela judicial efectiva ya que, tal y como declara el propio interesado en su petición, la denuncia afecta a otras personas.
En su respuesta, la OIReScon tuvo en cuenta el criterio interpretativo CI/002/2015 del Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno, relativo a la aplicación de los límites al derecho de acceso a la información, según el cual lo señalado en el apartado 2 del artículo 14 de la LTAIBG impide la aplicación automática de los límites regulados en el citado artículo sin haber analizado previamente si la estimación de la petición del ciudadano supone un perjuicio concreto, definido y evaluable (test del daño). Al mismo tiempo, exige que la aplicación sea justificada y proporcional, atendiendo a las circunstancias del caso concreto, y que no exista un interés que justifique el acceso (test del interés público).
En este caso concreto por parte de esta Oficina se argumentó que el expediente solicitado por el ciudadano formaba parte de un sumario judicial en fase de instrucción, y que en los procedimientos penales, esa fase estaba sujeta al secreto de las actuaciones conforme a lo dispuesto en el artículo 301 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (en adelante LECrim), con el fin de garantizar que la instrucción de la causa no se vea perjudicada. También se explicó que el artículo 302 de la misma ley establece limitaciones a dicho secreto, reconociendo a las partes el derecho de acceso a la información, salvo que exista una resolución expresa, motivada y temporalmente limitada del Juez de Instrucción.
A modo de resumen, en su respuesta la OIReScon pone de manifiesto que mientras la previsión regulada en el artículo 301 de la LECrim tiene por finalidad evitar que se frustre la instrucción de la causa, el artículo 302 garantiza el derecho a la información de las partes personadas en el procedimiento concluyendo que el solicitante, al igual que el resto de las partes en el procedimiento judicial, tendrá acceso al sumario en igualdad de condiciones en el momento procesal oportuno, asegurando así la protección del interés público y que será el Juez de Instrucción a quien corresponda dar acceso a la información.
En consecuencia, y a la vista de lo expuesto en estas alegaciones, se reitera el criterio de esta Oficina que considera que corresponde al Juez de Instrucción autorizar, en su caso, la puesta a disposición de la información a los afectados y a ese Consejo».

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información a que se refiere el punto 1 de los antecedentes.

4. El Ministerio dictó resolución expresa en plazo denegando la información -al amparo de los dispuesto en el artículo 14.e) y f) LTAIBG- señalando que la misma formaba parte de un sumario judicial de un proceso penal en fase de instrucción. Disconforme con la respuesta recibida el interesado interpuso reclamación ante el Consejo reiterando su acceso al expediente o, al menos, copia de la denuncia presentada que dio origen al expediente de referencia.
En fase de alegaciones el Ministerio insistió en que el expediente formaba parte de un sumario judicial en fase de instrucción, y que en los procedimientos penales, esa fase estaba sujeta al secreto de las actuaciones -ex artículo 301 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (en adelante LECrim)-, con el fin de garantizar que la instrucción de la causa no se viera perjudicada. También se explicó que el artículo 302 de la misma ley establece limitaciones a dicho secreto, reconociendo a las partes el derecho de acceso a la información, salvo que exista una resolución expresa, motivada y temporalmente limitada del Juez de Instrucción. En consecuencia, señaló que el solicitante tendría acceso al sumario en igualdad de condiciones en el momento procesal oportuno, asegurando así la protección del interés público, siendo el Juez de Instrucción quien le daría el acceso a la información.

5. A los efectos de resolver adecuadamente esta reclamación procede verificar si, en efecto, concurren en este caso, los límites contenidos en el artículo 14.1.e) y f) LTAIBG que justifiquen la denegación de la información.

El punto de partida del análisis obliga a recordar como ya ha señalado este Consejo en múltiples ocasiones que la aplicación de los límites previstos en el artículo 14.1 LTAIBG debe partir necesariamente de que el derecho de acceso a la información pública se trata de un derecho de rango constitucional que está reconocido y regulado en términos muy amplios en la propia Constitución y en la legislación de desarrollo, lo que obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto los límites que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG como las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG, «sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información», tal como ha subrayado repetidamente el Tribunal Supremo (STS de 16 de octubre de 2017 -ECLI:ES:TS:2017:3530 y varias posteriores), requiriéndose en todo caso una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» (STS de 11 de junio de 2020 -ECLI:ES:TS:2020:1558, entre otras).
En esta línea, el Tribunal Supremo ha añadido que el artículo 14.2 de la LTAIBG «no permite una aplicación genérica de las limitaciones como justificación de una denegación del acceso a la información pública, válida para todos los procedimientos de una determinada materia, por ejemplo, la protección de las relaciones exteriores o la protección de la investigación y sanción de los ilícitos penales en los procedimientos de extradición, sino que exige una aplicación justificada y proporcionada de las limitaciones en relación al caso concreto, debiendo hacerse una ponderación de los intereses en juego, el de acceso a la información pública, por un lado, y el protegido por la limitación de que se trate.» [STS de 25 de enero de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:574, FJ. 4º)].
Por lo que atañe al límite del artículo 14.1.e) LTAIBG baste señalar en este momento que su finalidad es la debida protección que debe aplicarse a los procedimientos de carácter penal, administrativo o disciplinario principalmente mientras estén siendo tramitados, de tal manera que la investigación y, en su caso, la correspondiente sanción de las infracciones o ilícitos cuya comisión quede acreditada no se vea perturbada por la divulgación de información. Se trata, en definitiva, de asegurar el buen fin de todos los actos de investigación practicados en la fase de instrucción de un procedimiento penal, administrativo o disciplinario.
Dicha previsión coincide, en lo que ahora importa, con la del artículo 3.1.c) del Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos públicos, que prevé como límite al acceso «la protección de la prevención, la investigación y el procesamiento de actividades penales», y en la Memoria Explicativa del Convenio se indica que puede limitarse el acceso con fundamento en esta cláusula cuando se trate de evitar que el acceso a la información pueda ser perjudicial para las investigaciones, conducir a la destrucción de pruebas o a la sustracción de los delincuentes de la acción de la justicia. Al igual que sucede con el artículo 3.1.c) del Convenio, el bien jurídico protegido por el límite previsto en el artículo 14.1.e) de la LTAIBG es asegurar el buen fin de todos los actos de investigación practicados en la fase de instrucción de un procedimiento penal, administrativo o disciplinario. Siendo esta su finalidad, incluir en el ámbito del límite del artículo 14.1.e) LTAIBG, con carácter general, todo tipo de documentos administrativos relacionados, directa o indirectamente, con un proceso judicial comportaría una interpretación extensiva del mismo y, por tanto, contraria al criterio de interpretación estricta de las limitaciones del derecho de acceso establecido por este Consejo y por la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
La doctrina y los razonamientos expuestos resultan plenamente trasladables a este caso en el que, sin perjuicio de que la Oirescon debió haberse esforzado en proporcionar una justificación más completa acerca de la naturaleza y momento de producción del expediente solicitado, lo cierto es que ha quedado probado que la información solicitada al formar parte del expediente remitido a la Fiscalía y que ésta ha tenido en cuenta para remitir el caso al Juzgado, permite deducir que la revelación de su contenido en esta fase del procedimiento judicial -en la que parece que aún no ha concluido la instrucción- podría afectar a la investigación de los ilícitos.

6. En consecuencia, a juicio de este Consejo ha quedado verificada la concurrencia del límite a que se refiere el artículo 14.1.e) LTAIBG, y por ende procede la desestimación de la reclamación, sin que, en consecuencia, se haga ya necesario el examen del resto de las cuestiones que han sido formuladas.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución de OIReScon/MINISTERIO DE HACIENDA.

De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez