El reclamante solicitó a la Dirección Provincial de Barcelona de la TGSS el expediente completo de un curso de prevención de riesgos laborales. El CTBG desestimó la reclamación porque el solicitante no presentó la petición por los cauces legales establecidos, a pesar de haber sido requerido para subsanar y advertido de las consecuencias, actuando la TGSS conforme a la doctrina previa del propio Consejo.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 4 de abril de 2025 el reclamante, a través de un correo electrónico enviado al Buzón de Comunicación Sindical y PRL de la Dirección Provincial de Barcelona de la Tesorería General de la Seguridad Social solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la remisión del expediente completo, desde su proyecto, del “CURSO DE ACOGIDA EN PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES EN LA SEGURIDAD SOCIAL (MÓDULO I)” tanto de la 1ª Ed. (17 y 19 de marzo) como de las posteriores en caso de haberse dado.
Con fecha 16 de abril de 2025, desde el citado Buzón se envía un correo electrónico al solicitante por el que se le requiere para que, en el plazo de 10 días, presente por los cauces procedimentales previstos en los términos del artículo 16 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (desde ahora, LPAC) y de las normas que desarrollan este último, una solicitud de acceso a la información pública con la petición que incluye en su correo, advirtiéndole que la presentación de solicitudes o escritos por cauces al margen de los previstos legalmente no produce los efectos propios de las solicitudes, y de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 19.2 LTAIBG y del artículo 68.1 LPAC se le tendrá por desistido de su petición si no atiende en tiempo, forma y fondo el requerimiento. El siguiente 17 de abril se le remitió un nuevo correo ampliatorio del anterior desde el precitado Buzón, en el que se le informa de los cauces previstos legalmente para presentar las solicitudes de acceso a la información pública formuladas al amparo de la LTAIBG, y se le participa que, transcurridos diez días sin atender en tiempo, forma y fondo el requerimiento para la presentación de la solicitud de acceso a la información pública por los cauces establecidos procedimentalmente, se le tendrá por desistido de la petición.
El 30 de abril de 2025 se recibe en el reiterado Buzón un correo electrónico del reclamante en el que manifiesta que la administración de la Tesorería General de la Seguridad Social en Barcelona ya tiene sus datos, indica su número de documento nacional de identidad y solicita que la respuesta a la petición se realice a su correo electrónico corporativo, manifestando, finalmente, que no considera correcto el planteamiento de que realice una nueva solicitud.
Con fecha 15 de mayo de 2025 se notifica al reclamante una resolución firmada por la Directora Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social de Barcelona por la que se le tiene por desistido de su petición al no haber presentado la misma por alguno de los cauces procedimentalmente previstos que menciona el artículo 16.4 LPAC.
Mediante escrito registrado el 15 de mayo de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que no ha recibido respuesta a su solicitud.
Con fecha 16 de mayo de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 5 de junio de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:
«A efectos de completar las alegaciones evacuadas por la dirección provincial de Barcelona de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) en relación con la reclamación 1011/2025, formulada ante ese Consejo por [la persona reclamante], contra la resolución presunta de respuesta de la mencionada dirección provincial a la solicitud de acceso a la información pública, remitida por aquél desde la cuenta de correo electrónico corporativo que tiene asignado para desempeñar su puesto de trabajo, direccionado al buzón también corporativo, habilitado para facilitar las “comunicaciones sindicales” por la citada dirección provincial “:
Uno, relato de hechos según consta en el informe de 27/05/2025 emitido por la dirección provincial de Barcelona de la TGSS que se adjunta.
Dos, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) mediante la Resolución adoptada en el expediente 558/2024, de 28 de agosto de 2024, consideró un caso muy similar al objeto de la presente valoración, protagonizado por el mismo reclamante en las mismas circunstancias.
Concretamente en el apartado 6 de los FUNDAMENTOS JURIDICOS de la referida resolución, literalmente el CTBG expone que
“…. En principio, el correo electrónico no constituye un medio válido para dar inicio a un expediente administrativo, como tampoco lo es para la práctica de las notificaciones (sin perjuicio de servir para el envío de avisos (art.41.1, in fine LPACAP). La razón es que, con carácter general, el correo electrónico, no permite garantizar eficazmente - desde la perspectiva de la seguridad jurídica y por extensión del derecho de defensa la constancia y la fehaciencia del contenido legal de toda solicitud (y de toda notificación), así como de la identidad del destinatario y de las fechas exactas de las actuaciones administrativas llevadas a cabo en el seno del referido procedimiento. …... conforme a un criterio antiformalista que disciplina el procedimiento administrativo -en orden a la ratio perseguida y al principio de proporcionalidad …………….. enfavor del principio pro actione …… si la Administración detecta la falta u omisión de algún requisito de la solicitud presentada, lo procedente jurídicamente en esos casos es requerir al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, o incluso inste al interesado a presentarlo por las vías que correspondan, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución administrativa (conforme al artículo 68 LPACAP), sin que quepa, abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso (ex artículo 88.5 LPACAP) …….. A la vista de lo expuesto, cabe deducir que, si el medio empleado por el interesado no era el más adecuado, por no ser el normativamente establecido al efecto por la TGSS para la presentación de solicitudes de acceso a la información, pese a -según se manifiesta- ser un cauce normal, habitual de comunicación entre ésta y los agentes sociales, lo procedente es que la TGSS le hubiera requerido entonces de subsanación instándole a presentar su solicitud por los cauces legales correspondientes ……... Lo anterior no obsta a recordar también que, junto a los principios invocados anteriormente, en los procedimientos y prácticas administrativas concurren otros de igual importancia, como son el principio de buena fe (artículo 7.1 Código civil) que exige del interesado tener una conducta ética en el ejercicio de sus derechos subjetivos, quedando prohibido el abuso de derecho o el fraude de ley en su actuación …...”
Tres, la dirección provincial de Barcelona de la TGSS y en relación con el asunto que ha provocado la reclamación referenciada, ha ajustado su actuación procedimental a las consideraciones de ese Consejo en los términos expuestos en el apartado dos anterior -Resolución del expediente 558/2024-: contestó en tiempo al correo electrónico del reclamante, informándole de los canales procedimentales legales para formular una solicitud de acceso a la información pública al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; entre los que no se encuentran los buzones o cuentas de correo corporativos habilitados para facilitar la actividad administrativa diaria tanto de la mencionada dirección provincial como de los funcionarios adscritos a esta última, la dirección provincial de Barcelona de la TGSS no ha establecido en ningún momento, ni vía instrucciones ni por ningún otro mecanismo, que el buzón corporativo “TGSS BARCELONA BUZON SINDICAL Y PRL, COMUNICACIÓN - [email protected]” estuviera habilitado para presentar solicitudes administrativas, ni específicamente solicitudes de acceso a la información pública formuladas al amparo de la Ley 19/2013, ya citada. La mencionada dirección provincial, previo apercibimiento al reclamante de que, si no presentaba su solicitud por los cauces procedimentales previstos legalmente, de los que se informó expresamente, se consideraría que desistía de su solicitud y adoptó la correspondiente resolución dándole por desistido una vez transcurrido el plazo de diez días.
El reclamante que por su actividad como empleado público conoce perfectamente los cauces para formular solicitudes de acceso a la información pública, dispone de medios digitales de identificación personal para presentar solicitudes electrónicas, por ejemplo, a través del Portal de la Transparencia, que es la vía más directa en esta materia.
No obstante, se empecina y contumazmente insiste en hacer valer la presentación de solicitudes de acceso a la información pública al amparo de la Ley 19/2013, a través del buzón electrónico habilitado exclusivamente, y el reclamante lo conoce, para facilitar la comunicación entre las organizaciones sindicales y la dirección provincial de Barcelona de la TGSS. Se le ha explicado reiteradamente y por varios canales que desde el momento que una solicitud queda bajo el ámbito de aplicación de la Ley 19/2013, ya citada, la mencionada dirección provincial es incompetente para resolver sobre tal solicitud que corresponde al responsable máximo de la TGSS, es decir, el director general de esta última, y por ello el expediente se tramita centralizadamente en los servicios centrales de la TGSS.
En relación con el fondo de la cuestión, el servicio de prevención de la dirección provincial de Barcelona de la TGSS ha informado que en el seno de la “Comisión de Formación”, en la que se plantean los cursos de carácter formativo del ámbito de actuación de este organismo de la TGSS (que incluye PRL), se fijó la realización para el año 2025 de dos ediciones del curso de acogida en materia de prevención de riesgos laborales. Forman parte de dicha Comisión de Formación los representantes de los trabajadores cuyas formaciones sindicales obtuvieron a nivel nacional la representatividad para ello, por lo que la planificación y consulta es trasladada a la representación social en atención al artículo 33.1 e), de la Ley 31/1995 de PRL. Por ello, el servicio de prevención considera suficientemente acreditado el cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 18 y 19 de la Ley 31/1995 de PRL con la comunicación PPRL 502 (consulta) nº 07/2025 de fecha 24/04/2025, sobre la planificación preventiva que, año tras año, se realiza a los delegados de prevención. (Apartado 5 formación / información del documento Planificación preventiva año 2025 – PPRL 700).
Se acompaña:
- Informe-alegaciones de 27/05/2025 emitido por la dirección provincial de Barcelona de la TGSS.
- Resolución DP Barcelona-TGSS declarando desistido de su petición al reclamante
- Informe 22/2025 Planificación de la actividad preventiva 2025 de 24 abril 2025.
- Planificación actividad preventiva 2025
- PPRL 502 07-2025 (consulta)
- Documentación curso: CURSO DE ACOGIDA EN PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES EN LA SEGURIDAD SOCIAL. »
El 6 de junio de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escritos el 19 y 23 de junio y 24 de julio de 2025 en los que rechaza las alegaciones formuladas por la Administración.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que han quedado reflejados en el antecedente primero de esta resolución.
El órgano competente requirió al reclamante para que presentase la solicitud por los cauces procedimentales legalmente previstos para ello, no mediante el correo corporativo, advirtiéndole que, de no hacerlo, se le tendría por desistido en los términos de los artículos 19.2 LTAIBG y 68 LPAC e informándole de los cauces previstos legalmente para presentar las solicitudes de acceso a la información pública formuladas al amparo de la LTAIBG. Finalmente se notifica al reclamante que se le tiene por desistido al no haber presentado la misma por alguno de los cauces procedimentalmente previstos que menciona el artículo 16.4 LPAC.
Sentado lo anterior, la primera cuestión formal a analizar es si el correo electrónico corporativo es o no cauce adecuado para presentar la solicitud de acceso a la información del interesado. Sobre esta cuestión, como ha quedado reflejado en los antecedentes de esta resolución, ya se ha pronunciado este Consejo, precisamente con relación a los mismos sujetos que son parte en este procedimiento de reclamación. En efecto, la resolución R CTBG 0941/2024, de 28 de agosto, se pronunció sobre un supuesto sustancialmente idéntico en su Fundamento Jurídico 6 en los siguientes términos:
«En principio, el correo electrónico no constituye un medio válido para dar inicio a un expediente administrativo, como tampoco lo es para la práctica de las notificaciones (sin perjuicio de servir para el envío de avisos (art.41.1, in fine LPACAP). La razón es que, con carácter general, el correo electrónico, no permite garantizar eficazmente - desde la perspectiva de la seguridad jurídica y por extensión del derecho de defensa la constancia y la fehaciencia del contenido legal de toda solicitud (y de toda notificación), así como de la identidad del destinatario y de las fechas exactas de las actuaciones administrativas llevadas a cabo en el seno del referido procedimiento. Repárese al respecto que el artículo 66.3 de la LPACAP establece que de las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados electrónicamente podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha y hora de presentación; según se comprueba, la LPACAP anuda garantías legales a las solicitudes en favor de los interesados.
No obstante, las Administraciones Públicas pueden, de acuerdo con su potestad de autoorganización y conforme a las exigencias de la ley, establecer cauces concretos y específicos para la presentación formalizada de solicitudes, en este caso, de acceso a la información pública, como sucedió en el presente caso, según afirmó la TGSS.
Ahora bien debe tenerse igualmente presente que conforme a un criterio antiformalista que disciplina el procedimiento administrativo -en orden a la ratio perseguida y al principio de proporcionalidad–, el artículo 17 de la LTAIBG no establece un cauce específico, normalizado, para la presentación de solicitudes de acceso a la información, sino que, en favor del principio pro actione, declara que: «2. La solicitud podrá presentarse por cualquier medio que permita tener constancia de: a) La identidad del solicitante. b) La información que se solicita. c) Una dirección de contacto, preferentemente electrónica, a efectos de comunicaciones. d) En su caso, la modalidad que se prefiera para acceder a la información solicitada».
Dicho lo anterior, si la Administración detecta la falta u omisión de algún requisito de la solicitud presentada, lo procedente jurídicamente en esos casos es requerir al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, o incluso inste al interesado a presentarlo por las vías que correspondan, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución administrativa (conforme al artículo 68 LPACAP), sin que quepa, abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso (ex artículo 88.5 LPACAP).
A la vista de lo expuesto, cabe deducir que, si el medio empleado en el presente caso por el interesado no era el más adecuado, por no ser el normativamente establecido al efecto por la TGSS para la presentación de solicitudes de acceso a la información, pese a -según se manifiesta- ser un cauce normal, habitual de comunicación entre ésta y los agentes sociales, lo procedente es que la TGSS le hubiera requerido entonces de subsanación instándole a presentar su solicitud por los cauces legales correspondientes; toda vez que, además, el interesado afirmó en el correo de presentación de su solicitud que la petición se sustentaba en el artículo 12 de la LTAIBG y por tanto en el ejercicio de derecho de acceso a la información pública.
Lo anterior no obsta a recordar también que, junto a los principios invocados anteriormente, en los procedimientos y prácticas administrativas concurren otros de igual importancia, como son el principio de buena fe (artículo 7.1 Código civil) que exige del interesado tener una conducta ética en el ejercicio de sus derechos subjetivos, quedando prohibido el abuso de derecho o el fraude de ley en su actuación.»
Esta doctrina resulta plenamente aplicable al supuesto analizado en este procedimiento de reclamación. Tal y como ha quedado reflejado en los antecedentes y obra en el expediente, en esta ocasión el órgano requerido ha seguido el criterio manifestado por este Consejo en la precitada resolución R CTBG 0941/2024 y así, ante un supuesto en el que el medio de comunicación empleado por el reclamante no era el adecuado (el correo corporativo), por no ser el normativamente establecido al efecto para la presentación de solicitudes de acceso a la información, dicho organismo ha requerido de subsanación al interesado instándole a presentar su solicitud por los cauces legales correspondientes, en los términos que constan en el Fundamento Jurídico 6 de la reiterada resolución R CTBG 0941/2024, de 28 de agosto. En función de ello, cabe advertir que el organismo de referencia ha aplicado las previsiones de la LTAIBG y el criterio de este Consejo correctamente al supuesto de hecho analizado.
En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, procede desestimar la reclamación planteada.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación planteada frente a la TGSS / MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.
De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez