El reclamante solicitó al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico información sobre las actuaciones y comunicaciones con el Ministerio de Hacienda relativas a la declaración de Valencia Capital Verde como acontecimiento de excepcional interés público. El Consejo de Transparencia desestima la reclamación, confirmando la inadmisión ministerial, al considerar que las comunicaciones informales y telefónicas sin constancia documental son información auxiliar o de apoyo, no sujeta a acceso público según el artículo 18.1.b) de la LTAIBG.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 19 de mayo de 2025 el reclamante solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«El 12 de marzo de 2025, la Directora del Gabinete de la Vicepresidenta Tercera del Gobierno y Ministra para la Transición Ecológica firmó resolución estimatoria de acceso a información pública (Expediente 00001-101255) en que dio respuesta parcial a la solicitud planteada.
Esta información fue ampliada en el trámite de audiencia durante la reclamación formulada ante el Consejo de Transparencia (534-2025) por lo que se dio por satisfecha la solicitud y desistí de la reclamación.
El 31 de marzo de 2025, realicé una nueva petición de información pública dirigida al Ministerio de Hacienda (Exp 00001-00103098) sobre la declaración de la Capital Verde de Valencia como acontecimiento de excepcional interés público. Entre otras cuestiones, se solicitó copia de la respuesta que dicho Ministerio haya dado a la carta firmada el 25 de marzo de 2025 por el Subsecretario para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico con destino a la Subsecretaria del Ministerio de Hacienda.
El 16 de mayo de 2026, la Subsecretaria de Hacienda firmó resolución informando que “la respuesta a la carta a la que se hace referencia se encuentra pendiente a la fecha actual”.
Habiendo transcurrido dos meses desde que se remitiese la carta de este Ministerio, que no ha obtenido respuesta, y dadas las avanzadas fechas en las que ya nos encontramos, se solicita la siguiente información:
PRIMERO. - Desde el 26 de marzo de 2025 hasta la fecha de respuesta a la presente solicitud, ¿Qué actuaciones ha llevado a cabo este Ministerio de Transición Ecológica para que el Ministerio de Hacienda apruebe la declaración de la Capital Verde de Valencia como acontecimiento de excepcional interés público? Facilite copia de las nuevas cartas o comunicaciones reiterando la solicitud al Ministerio de Hacienda.
SEGUNDO. - Desde el 26 de marzo de 2025 hasta la fecha de respuesta a la presente solicitud, copia de todas las cartas o comunicaciones remitidas por el Ministerio de Hacienda a este Ministerio de Transición Ecológica en relación a la declaración de la Capital Verde de Valencia como acontecimiento de excepcional interés público.»
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 1103/2025
Reclamante:
Organismo: MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.
Sentido de la resolución: Desestimatoria.
Palabras clave: medio ambiente, expediente administrativo, declaración Valencia Capital Verde, comunicaciones entre Administraciones públicas, artículo 18.1.b) LTAIBG.
R CTBG Número: 2025-1070 Fecha: 16/09/2025
JJOSE LUIS RODRIGUEZ ALVAREZ (1 de 1) Presidente
2. Mediante resolución de 22 de mayo de 2025, el Ministerio inadmite la petición en los siguientes términos:
«Una vez analizada la solicitud presentada, se resuelve su inadmisión a trámite con base en lo previsto en el apartado 1b) del artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
De este modo, tras recibir una primera solicitud presentada por el mismo solicitante con fecha 12 de febrero de 2025 y conceder el acceso a la información, se recibió reclamación formulada ante el Consejo de Transparencia. En respuesta a dicha reclamación, desde este Ministerio se dio traslado al solicitante de la carta, firmada el 25 de marzo y remitida al Ministerio de Hacienda, para que, desde ese Ministerio, se procediera a incluir la declaración de la Capitalidad verde de Valencia en una norma con rango de ley de próxima aprobación. No habiendo recibido respuesta formal a dicha carta, se considera que las comunicaciones informales entre órganos administrativos no deben ser objeto de traslado en el marco de la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno:
Artículo 18. Causas de inadmisión.
1. Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes:
(…) b) Referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas».
R CTBG Número: 2025-1070 Fecha: 16/09/2025
3. Mediante escrito registrado el 26 de mayo de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto su desacuerdo con la resolución recibida en los siguientes términos:
«Resuelve el Ministerio de forma genérica y sin motivación alguna que “se considera que las comunicaciones informales entre órganos administrativos no deben ser objeto de traslado en el marco de la Ley de transparencia”. Por tanto, reconoce el Ministerio implícitamente que sí existen comunicaciones posteriores a la carta reconocida de 25 de marzo, pero ni indica cuales ni facilita copia de las mismas invocando genéricamente el apartado 1b) del artículo 18 de la Ley 19/2013. Sin embargo, obvia que el apartado 1 de ese artículo 18 añade como requisito que la resolución sea “motivada”.
Es doctrina consolidada de este Consejo de Transparencia que las causas de inadmisión deben ser interpretadas de forma restrictiva y siempre motivadas. En el presente caso ni se indica qué tipo de comunicaciones son (correo electrónico, carta, etc..), ni fechas, ni contenido, ni origen o destino de las mismas. El mismo Ministerio de Transición Ecológica que facilitó la carta remitida el 25 de marzo al Ministerio de Hacienda (expediente 00001-101255) ahora resuelve inadmisión, aunque la nueva documentación tiene exactamente el mismo carácter auxiliar de comunicación entre órganos, sea a través del medio escrito que sea.
Sobre el mismo asunto (declaración excepcional interés Capital Verde) se formuló reclamación ante este Consejo (expediente 2026/2024) en el que consta como el Ministerio de Hacienda mediante escrito de 11 de diciembre de 2024 dirigido a este Consejo como alegaciones, sí da respuesta a cuestiones planteadas en la solicitud registrada el 17 de septiembre de 2024 (expediente número 00001-00095812): “En relación con el apartado tercero de la solicitud, relativo a obtener la confirmación sobre “si se tramitará o no esta declaración”, cabe alegar que esta decisión no corresponde adoptarla a este Ministerio, sino al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto demográfico como proponente de la correspondiente propuesta normativa para su inclusión en el correspondiente anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.” Igualmente, el Ministerio de Transición Ecológica, resolvió la solicitud el 7 de febrero de 2025 estimando la misma y explicando la tramitación dada, por lo que finalmente este Consejo dictó resolución estimatoria por motivos formales al haber sido atendida la solicitud extemporáneamente: “procede la estimación por motivos formales al no haberse respetado su derecho a acceder a la información en el plazo máximo legalmente establecido, habiendo sido necesaria la presentación de una reclamación ante este Consejo para ver plenamente reconocido su derecho”.
Posteriormente, se formuló nueva solicitud de acceso a información pública (00001-101255) dirigida al Ministerio de Transición Ecológica el 12 de febrero de 2025 con cuatro peticiones que fueron respondidas parcialmente, por lo que se presentó reclamación ante este Consejo (534/2025) y en fase de alegaciones el Ministerio de Transición Ecológica completó la solicitud de información por lo que desistí de mantener la reclamación. En ambos casos, tanto el Ministerio de Hacienda como el de Transición Ecológica dieron respuesta -extemporáneamente- a preguntas sencillas que no requerían la elaboración de informes, y en el primero de los casos fue avalado por este Consejo con la estimación formal de la reclamación».
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
4. Con fecha 26 de mayo de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 6 de junio tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que señala:
«La justificación de la inadmisión de la solicitud parte del previo traslado al solicitante de la carta, firmada el 25 de marzo y remitida al Ministerio de Hacienda, para que, desde ese Ministerio, se procediera a incluir la declaración de la Capitalidad verde de Valencia en una norma con rango de ley de próxima aprobación. No habiendo recibido respuesta formal a dicha carta, se considera que las comunicaciones informales entre órganos administrativos no deben ser objeto de traslado en el marco de la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (art. 18.1 b)).
V. Dado que el solicitante ha planteado nueva reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, a continuación, se formulan las siguientes alegaciones:
- Considera el reclamante que el Ministerio inadmite su solicitud “sin motivación alguna”. Sin embargo, en la resolución se motiva la inadmisión indicando que no se ha recibido respuesta a la carta dirigida a Hacienda y remitida con anterioridad al solicitante, por lo que tal respuesta no puede aportarse, no existiendo ninguna otra documentación oficial que trasladar en respuesta a su solicitud.
- Deduce el solicitante que existe un reconocimiento implícito por parte del Ministerio de que existen comunicaciones posteriores a la carta de 25 de marzo. Sin embargo, no existen escritos ni cartas que trasladar, sino a lo sumo comunicaciones telefónicas en la que se ha podido tratar el asunto, siempre con carácter informal y sin que haya constancia documental de las mismas.
- Se vuelve a reiterar que desde el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico se viene apoyando la solicitud del Ayuntamiento de Valencia de declarar “Valencia Capital Verde europea” como acontecimiento de excepcional interés público a los efectos de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre. De este modo, desde 2024 el Ministerio viene trabajando para lograr dicha declaración:
- En primer lugar, se solicitó incluir en el APL de PGE24 la declaración de “Valencia Capital Verde europea” como acontecimiento de excepcional interés público a los efectos de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre. Dicha declaración se introdujo como propuesta normativa en el APL.
- Una vez decayó el APL de PGE 2024, desde MITECO trasladamos al Ministerio de Hacienda la propuesta de incluir dicha declaración en otra norma con rango de ley.
- Posteriormente, y dado que dicha declaración no llegó a incluirse en ninguna otra norma con rango de ley, desde el Ministerio se volvió a solicitar la declaración, en los PGE 2025, de “Valencia Capital Verde Europea 2024” como acontecimiento de excepcional interés público, donde de nuevo volvió a incluirse.
- Dada la situación actual, en la que no se han aprobado los PGE para 2025, reiteramos formalmente al Ministerio de Hacienda la propuesta de incluir dicha declaración en otra norma con rango de ley y, con el fin de maximizar la transparencia de nuestras actuaciones, trasladamos al solicitante la carta remitida al Ministerio de Hacienda para que desde ese Ministerio se proceda a incluir dicha declaración en una norma con rango de ley de próxima aprobación.
- En el momento actual no existen novedades que trasladar, ni documentación o comunicaciones formales relacionadas con el objeto de interés del solicitante, motivo por el cual se ha inadmitido la solicitud, justificando que las comunicaciones informales entre órganos administrativos no son objeto de admisión de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.»
5. El 9 de junio de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito ese mismo en el que considera nula la resolución que inadmitió su petición por falta de motivación, toda vez que muestra su total desacuerdo con las manifestaciones del Ministerio haciendo hincapié en la relevancia pública de lo solicitado —«con implicaciones económicas, jurídicas e institucionales claras»— que impide su consideración como información auxiliar. Así mismo, considera que el Ministerio se contradice cuando en su resolución reconoce existencia de documentación que califica de auxiliar, para posteriormente, en alegaciones negar la existencia de «escritos ni cartas que trasladar». Alega también que en ocasiones anteriores se ha entregado información como la ahora interesada, y cita como precedentes las actuaciones llevadas a cabo en los expedientes de reclamación resueltos por este Consejo en sus resoluciones R CTBG 0276/2025, de 10 de marzo y R CTBG 0378/2025, de 1 de abril. Finaliza señalando:
«(…) Esta petición contenía una pregunta directa acompañada de una solicitud de documentación, lo que no justifica en modo alguno la inadmisión completa de la solicitud, ya que, incluso en ausencia de nuevos documentos, el órgano estaba en disposición de contestar describiendo verbalmente sus actuaciones, como ya hizo anteriormente.
(…)
Resulta por tanto contradictorio y arbitrario que ahora, ante una pregunta prácticamente idéntica, el Ministerio opte por inadmitir la solicitud en su totalidad, para después, en alegaciones, declarar que no existe documentación pero que “a lo sumo” se han producido comunicaciones telefónicas. Esa respuesta, de hecho, debería haber sido ofrecida en tiempo y forma como contestación a la pregunta formulada, en lugar de acordar su inadmisión general, que además carece de motivación (…)».
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a: (i) copia de las actuaciones (cartas, comunicaciones) llevadas a cabo por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico requerido (en adelante MITERD), desde el 26 de marzo de 2025 —esto es, desde el día siguiente a la firma de la carta que ha quedado reflejada en el antecedente primero como punto de partida de la solicitud—; (ii) desde la misma fecha, copia de las actuaciones (cartas, comunicaciones) remitidas por el Ministerio de Hacienda al MITERD en relación con el mismo asunto.
El Ministerio dictó resolución inadmitiendo la petición por considerar de aplicación la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG indicando que: «No habiendo recibido respuesta formal a dicha carta, se considera que las comunicaciones informales entre órganos administrativos no deben ser objeto de traslado en el marco de la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno».
Posteriormente, en alegaciones, reitera la inexistencia de «novedades que trasladar, ni documentación o comunicaciones formales sino a lo sumo comunicaciones telefónicas en la que se ha podido tratar el asunto, siempre con carácter informal y sin que haya constancia documental de las mismas».
4. Centrada la cuestión objeto de debate en los términos indicados, la valoración de este Consejo debe partir procede en primer lugar verificar la concurrencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG invocada. Como ya ha señalado este Consejo en múltiples ocasiones, dada la formulación amplia en el reconocimiento legal del derecho, la aplicación de las causas de inadmisión previstas en el artículo 18 LTAIBG debe partir de una interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de los límites que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG como de las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG, «sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» [por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530)], requiriéndose en todo caso una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» [STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)].
5. Este Consejo ha precisado ya, en el Criterio Interpretativo 006/2015, que la característica que habilita la aplicación del artículo 18.1.b) LTAIBG es la condición de información auxiliar o de apoyo y no la denominación que se atribuya a la información o al soporte que la contiene, siendo la relación expresada en el precepto («notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas») un mero elenco de ejemplos que no implica que los textos así nombrados contengan siempre información cuya verdadera naturaleza sea la de auxiliar o de apoyo.
Partiendo de este enfoque sustantivo, se indica que una solicitud podrá inadmitirse por estar referida a información auxiliar o de apoyo cuando se trate de información (i) que contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad; (ii) que sea un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final; (iii) que se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud; (iv) que la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento o (v) que se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.
Junto a ello, es preciso tener en cuenta la doctrina de la Audiencia Nacional contenida en su Sentencia de 25 de julio de 2017 (ECLI:ES:AN:2017:3357), en la que se confirman los elementos esenciales del mencionado Criterio 6/2015 del CTBG e incorporan algunas pautas interpretativas relevantes en los siguientes pasajes del fundamento jurídico segundo:
«(…) lo instrumental o accesorio no depende de su carácter formal sino de su verdadero contenido material. Información auxiliar no es el equivalente a información de valor provisional (…). Los informes a que se refiere el art.18.1.b son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados.
(…)
Por consiguiente, si se pretende conocer la motivación seguida por las Administraciones Públicas en su toma de decisiones habrán de ser conocidos los informes por ella evacuados que resulten ser relevantes, hayan sido o no de apoyo a la decisión final, y no esperar al resultado de esta última».
6. Aplicando los parámetros expuestos al presente caso, este Consejo entiende, con el órgano requerido, que la información que se reconoce existente tiene, efectivamente, «carácter de auxiliar o de apoyo» a los efectos previstos en el artículo 18.1.b) LTAIBG. En esencia, porque si bien en ningún caso tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que «tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad política del órgano», lo cierto es que no puede dotarse de tal relevancia a las comunicaciones informales y telefónicas reconocidas que no se han visto plasmadas en ningún documento o resolución.
En este sentido, habiéndose afirmado por el Ministerio, tanto en su resolución como posteriormente en sus alegaciones, que «no se ha recibido respuesta a la carta dirigida a Hacienda y remitida con anterioridad al solicitante, por lo que tal respuesta no puede aportarse, no existiendo ninguna otra documentación oficial que trasladar en respuesta a su solicitud» y que «no existen escritos ni cartas que trasladar, sino a lo sumo comunicaciones telefónicas en la que se ha podido tratar el asunto, siempre con carácter informal y sin que haya constancia documental de las mismas», toda vez que ha dado explicaciones sobre el estado de la propuesta sobre la que versa la solicitud y las actuaciones previas ya conocidas, y puesto que este Consejo carece de elementos de juicio o pruebas que contradigan tales afirmaciones, ha de considerarse que la respuesta del Ministerio es adecuada.
7. Consecuentemente, la reclamación debe ser desestimada.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.
De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez