Comunicaciones entre administraciones públicas

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 5 de marzo de 2025 el reclamante solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«Con fecha 28 de febrero de 2025 he recibido contestación a consulta realizada en la que se me informa de que, efectivamente, se produjo contacto con otras administraciones en relación con la enajenación de la Antigua Casa Cuartel de la Guardia Civil de Valdebótoa (Badajoz), pero se me deniega motivadamente acceso a la documentación acreditativa. Agradezco dicha respuesta, si bien considero que la denegación del acceso a la documentación no debería impedir el derecho a conocer el contenido esencial de la información contenida en dichas comunicaciones. Por ello, solicito que se me facilite la información más completa posible sobre las comunicaciones mantenidas entre el O.A. GIESE y otras administraciones públicas. Concretamente: fechas en que se produjeron, los órganos y administraciones implicados, el contenido esencial de los intercambios (incluyendo los ofrecimientos realizados, las condiciones establecidas y el sentido de las respuestas recibidas), así como la motivación expresada en dichas respuestas.»

https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887

Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 917/2025
Reclamante: .
Organismo: MINISTERIO DEL INTERIOR.
Sentido de la resolución: Desestimatoria.
Palabras clave: comunicaciones entre administraciones públicas, art. 18.1.b) LTAIBG.
R CTBG Número: 2025-1017 Fecha: 04/09/2025
JOSÉ LUIS RODRÍGUEZ ÁLVAREZ (1 de 1) Presidente

2. Mediante resolución de 20 de marzo de 2025 se contestó lo siguiente:

«(…) Con respecto a la nueva solicitud presentada de ampliación de la información relativa al expediente indicado, sobre la enajenación del antiguo acuartelamiento de la Guardia Civil en Valdebotoa (Badajoz), en la que interesa que dicha información sea de la manera más completa posible sobre las comunicaciones mantenidas entre el O.A. GIESE y otras administraciones públicas. Concretamente: fechas en que se produjeron, los órganos y administraciones implicados, el contenido esencial de los intercambios (incluyendo los ofrecimientos realizados, las condiciones establecidas y el sentido de las respuestas recibidas), así como la motivación expresada en dichas respuestas, se participa que la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece en el artículo 18.1.b) como causa de inadmisión las solicitudes referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.

En relación con las citadas causas de inadmisión de solicitudes de información de carácter auxiliar o de apoyo indicadas en el artículo 18.1.b), el criterio interpretativo del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno con número Cl/006/2015, de fecha 12 de noviembre de 2015, establece como causa de inadmisión “el hecho de que la solicitud se refiera a aquella información que tenga la consideración de auxiliar o de apoyo. Es, por lo tanto, este carácter y no el formato que adopte o la denominación que se aplique lo que permitirá, de forma motivada, aplicar este precepto.”

Igualmente, dicho criterio indica que el Consejo de Transparencia entiende que una solicitud de información auxiliar o de apoyo, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:

• Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento.
• Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.

En virtud de lo anterior, la detallada información solicitada por [la persona reclamante] ha de ser inadmitida, ya que implicaría tanto como darle traslado del soporte documental cuya remisión le fue denegada. Reiteramos por tanto que las comunicaciones (incluido el contenido y detalle de las mismas) son de carácter interno entre entidades administrativas, que no son preceptivas ni son incorporadas a la motivación de la decisión final que, en nuestro caso, sería la enajenación del inmueble de Valdebotoa (Badajoz). Tanto las comunicaciones como su contenido se tratan, por consiguiente, de documentación de carácter auxiliar o de apoyo, por cuyo motivo le sería de aplicación lo establecido en el artículo 18 1 b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.»

3. Mediante escrito registrado el 30 de abril de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente:

«El GIESE O.A., incoó expediente de enajenación de inmueble (antigua Casa Cuartel de la G.C. de Valdebótoa-Badajoz) que finalizó con su venta a un particular. Previamente, según consta en las resoluciones que me han sido emitidas, el GIESE O.A. ofreció primeramente dicho inmueble a las administraciones con competencia en vivienda. Pues bien, solicito al GIESES O.A. la información relativa a qué administraciones se hizo dicha oferta y cuál fue la contestación de estas.

El GIESE O.A. me deniega dicha información al amparo del artículo 18.1.b) L.19/2013, alegando que es información "auxiliar o de apoyo", no obstante yo entiendo que es información "con relevancia en la tramitación del expediente, en la conformación de la voluntad pública del órgano y, por tanto, relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación" puesto que la decisión de no aceptar la oferta tomada por las administraciones a que se ofreció, dado que estas deben defender el interés general, tiene una repercusión importante para dicho interés general.»

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24

4. Con fecha 5 de mayo de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 21 de julio de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«(…) Se dio contestación a su solicitud con fecha 20 de marzo del actual, por lo que este Organismo Autónomo se reitera en el contenido de la citada respuesta, la cual está basada en el criterio interpretativo del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno con número Cl/006/2015, de fecha 12 de noviembre de 2015, ante la que el reclamante únicamente alega una mera opinión personal de desacuerdo, sin otra argumentación fundada.

En virtud de lo anterior, la detallada información solicitada por [la persona reclamante], ha de ser inadmitida, ya que implicaría tanto como darle traslado del soporte documental cuya remisión le fue denegada. Reiteramos por tanto que las comunicaciones (incluido el contenido y detalle de las mismas) son de carácter interno entre entidades administrativas, que no son preceptivas ni son incorporadas a la motivación de la decisión final que, en este caso, sería la enajenación del inmueble de Valdebotoa (Badajoz).

Tanto las comunicaciones como su contenido se tratan, por consiguiente, de documentación de carácter auxiliar o de apoyo, por cuyo motivo le sería de aplicación lo establecido en el artículo 18 1 b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.»

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38

https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que han quedado reflejados el antecedente primero de esta resolución.

El Ministerio requerido inadmitió la solicitud al considerar que lo solicitado se trata de información auxiliar o de apoyo en los términos del artículo 18.1.b) LTAIBG.

4. Precisado lo anterior, procede verificar la concurrencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG invocada. Como ya ha señalado este Consejo en múltiples ocasiones, dada la formulación amplia en el reconocimiento legal del derecho, la aplicación de las causas de inadmisión previstas en el artículo 18 LTAIBG debe partir de una interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de los límites que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG como de las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG, «sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» [por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530)], requiriéndose en todo caso una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» [STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)].

Este Consejo ha precisado ya, en el Criterio Interpretativo 006/2015, que la característica que habilita la aplicación del artículo 18.1.b) LTAIBG es la condición de información auxiliar o de apoyo y no la denominación que se atribuya a la información o al soporte que la contiene, siendo la relación expresada en el precepto («notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos») un mero elenco de ejemplos que no implica que los textos así nombrados contengan siempre información cuya verdadera naturaleza sea la de auxiliar o de apoyo.

Partiendo de este enfoque sustantivo, se indica que una solicitud podrá inadmitirse por estar referida a información auxiliar o de apoyo cuando se trate de información (i) que contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad; (ii) que sea un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final; (iii) que se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud; (iv) que la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento o (v) que se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.

Junto a ello, es preciso tener en cuenta la doctrina de la Audiencia Nacional contenida en su Sentencia de 25 de julio de 2017 (ECLI:ES:AN:2017:3357), en la que se confirman los elementos esenciales del mencionado Criterio 006/2015 del CTBG e incorporan algunas pautas interpretativas relevantes en los siguientes pasajes del fundamento jurídico segundo:

«(…) lo instrumental o accesorio no depende de su carácter formal sino de su verdadero contenido material. Información auxiliar no es el equivalente a información de valor provisional(…). Los informes a que se refiere el art.18.1.b son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados. (…) Por consiguiente, si se pretende conocer la motivación seguida por las Administraciones Públicas en su toma de decisiones habrán de ser conocidos los informes por ella evacuados que resulten ser relevantes, hayan sido o no de apoyo a la decisión final, y no esperar al resultado de esta última».

5. Aplicando los parámetros expuestos al presente caso, este Consejo entiende que la información solicitada, efectivamente, tiene «carácter auxiliar o de apoyo» a los efectos previstos en el artículo 18.1.b) LTAIBG. Este carácter se deriva de que se trata de comunicaciones que tienen un carácter prospectivo y, por tanto, constituyen una mera actividad preparatoria que no está vinculada aún a un procedimiento, actuación administrativa o proceso de toma de decisión.

6. En consecuencia, por las razones expuestas, procede desestimar la reclamación presentada.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente al MINISTERIO DEL INTERIOR.

De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez