El reclamante solicitó al Ministerio del Interior un listado de asistencias a eventos y gastos de un funcionario de la Policía Nacional. La Administración inadmitió la solicitud por supuesta reelaboración y por no ser el funcionario un alto cargo. El Consejo de Transparencia estima la reclamación, al considerar que no se justificó la inadmisión por reelaboración y que la información es de carácter público.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
I. ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 28 de marzo de 2025 el reclamante solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«Listado de asistencia a actos o colaboraciones con organizaciones ajenas al cuerpo de la Policía Nacional, por parte de (…), de Control de Juegos y Apuestas de la Policía Nacional desde su incorporación al puesto en 2022, hasta el día de la realización de esta petición. Inclúyase lugar, fecha, motivo del acto o colaboración y entidad organizadora. Así como, el desglose de gastos de representación, dietas, viajes, desplazamientos de todas y cada uno de los actos y colaboraciones.
También arguméntese los trámites que se han realizado para la asistencia a dichos actos o colaboraciones con organizaciones ajenas al cuerpo de la Policía Nacional, por parte de (…).
Es información de indudable interés público, sin restricciones que justifiquen su denegación. En ningún caso compromete la seguridad del funcionario de la Policía Nacional, ya que estos hechos pertenecen al pasado y no se solicitan datos futuros. Además, muchos de ellos han sido difundidos en medios.»
2. No consta respuesta de la Administración.
3. Mediante escrito registrado el 6 de mayo de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que no ha recibido respuesta a su solicitud.
4. Con fecha 7 de mayo de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 12 de mayo de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala «que mediante resolución de 8 de mayo de 2025 y registro de salida de la notificación del 9 de mayo de 2025, la Dirección General de la Policía procedió a resolver la solicitud del reclamante», adjuntándose copia del justificante de registro de comparecencia de la resolución y la información facilitada.
En la resolución dictada el 8 de mayo de 2025 se manifestaba lo siguiente:
«Una vez analizada la reclamación presentada por parte del (…), este Centro Directivo, ha resuelto inadmitir a trámite la solicitud de información conforme al artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013 (…).
Al respecto, señalar que (…), de Control de Juegos y Apuestas de la Policía Nacional, no ostenta la consideración de Alto Cargo de la Administración del Estado, definidos en el artículo 1 del Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por lo cual no está sujeto a la publicidad de la agenda de todos y cada uno de los actos a los que acuda, no encontrándose recogida la misma en ninguna aplicación informática que permita su explotación, resultando materialmente imposible ofrecer la información solicitada por el peticionario, incurriendo en la realización de una tarea compleja de elaboración o reelaboración de un informe “ad hoc”, que excede el objetivo y finalidad de la LTAIBG, obligando a la Administración a producir información que antes no se tenía en los términos solicitados.
En este sentido, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en el Criterio Interpretativo CI/007/2015 de 12 de noviembre de 2015, expuso que:
“(…) el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada.”
En esta línea, la jurisprudencia recoge la Sentencia dictada por la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (recurso de Apelación 63/2016) cuando concluye que “el derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancias de un particular”, por lo que, tal y como se ha señalado anteriormente, a juicio de este Centro Directivo constituye un supuesto de reelaboración de la información en el sentido del art. 18.1 c) de la LTAIBG y, en consecuencia, ha de ser desestimada».
5. El 14 de mayo de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 15 de mayo de 2025 en el que señala:
«La información debe obrar en poder del Ministerio: La participación de un funcionario en actos externos requiere trámites como autorización, justificación de gastos y registro. Por tanto, los datos existen en expedientes de personal y representación institucional (Instrucción 5/2016).
No hay reelaboración: El CTBG ha aclarado que no puede inadmitirse una solicitud por falta de base de datos si la información ya obra en documentos (…).
No es necesario que sea Alto Cargo: Aunque (…) no sea alto cargo, sus actos públicos en funciones oficiales están sujetos a transparencia. Resolución 103/2020: “El derecho de acceso se extiende a cualquier información pública en poder de la Administración”.
La ausencia de base informática no exime del deber de entregar información: Resolución 275/2018: “La falta de una herramienta informática no justifica la inadmisión si los datos existen en otros formatos”. Existe motivación reforzada por interés público: El funcionario ha acudido públicamente a actos del sector que fiscaliza (FIJMA, Operación Salón, Premios Digital…). Es imprescindible saber si esas asistencias fueron autorizadas y quién las costeó».
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información sobre los actos o colaboraciones con organizaciones ajenas al cuerpo de la Policía Nacional en las que ha participado el de Control de Juegos y Apuestas de la Policía Nacional.
El órgano competente no respondió en el plazo legalmente establecido, por lo que la solicitud se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de la reclamación del artículo 24 LTAIBG.
En fase de alegaciones en este procedimiento, el Ministerio comunica que, aun de forma extemporánea, dictó resolución por la que inadmite a trámite la solicitud de información conforme al artículo 18.1.c) LTAIBG.
4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».
En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».
5. Sentado lo anterior, debe analizarse si procedía en este caso la inadmisión de la solicitud de acceso como consecuencia de la aplicación del artículo 18.1.c) LTAIBG, por considerar que la divulgación de la información hacía necesaria una acción previa de reelaboración. Desde esta perspectiva no puede obviarse que, tal como se puso de manifiesto en la STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) «(…)el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)».
Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos.
Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) en la que se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública.
Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información -sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa-; así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama.
6. En este caso, la resolución dictada se limita a señalar que el Control de Juegos y Apuestas de la Policía Nacional, no ostenta la consideración de Alto Cargo de la Administración del Estado, definidos en el artículo 1 del Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por lo cual no está sujeto a la publicidad de la agenda de todos y cada uno de los actos a los que acuda, no encontrándose recogida la misma en ninguna aplicación informática que permita su explotación, resultando materialmente imposible ofrecer la información solicitada por el peticionario, incurriendo en la realización de una tarea compleja de elaboración o reelaboración de un informe “ad hoc”».
Se considera, de acuerdo con el criterio mantenido por este Consejo y con la jurisprudencia mencionada, que no se ha justificado de manera suficiente la aplicación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG para no facilitar el acceso a la información solicitada, pues no se ha proporcionado una explicación de las dificultades que ocasionaría el tratamiento de la información solicitada ni una estimación del trabajo que conllevaría esta tarea en relación con los recursos humanos disponibles. Hay que tener en cuenta, asimismo, que la información está referida a un solo funcionario, para un periodo de tiempo que se inicia en una fecha relativamente reciente.
En este sentido, debe recordarse que la eventual aplicación de alguno de límites legales, o de las causas de inadmisión del artículo 18 LTAIBG, para denegar o inadmitir una solicitud de acceso a información pública, sólo podrá considerarse conforme a derecho si se cumplen los requisitos de proporcionalidad y justificación expresa atendiendo a las circunstancias del caso concreto, tal y como exige nuestro ordenamiento y ha subrayado en numerosas ocasiones el Tribunal Supremo.
7. En consecuencia, ante la denegación de la información solicitada, que tiene carácter público respecto a las asistencias a actos en calidad de funcionario perteneciente a la Policía Nacional, sin que se haya aportado una justificación suficiente de las razones que fundamentan esta decisión, debe estimarse la reclamación presentada ante este Consejo.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede
PRIMERO: ESTIMAR la reclamación interpuesta frente al MINISTERIO DEL INTERIOR.
SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:
- Listado de asistencia a actos o colaboraciones con organizaciones ajenas al cuerpo de la Policía Nacional, por parte de (…), de Control de Juegos y Apuestas de la Policía Nacional desde su incorporación al puesto en 2022, hasta el día de la realización de esta petición. Inclúyase lugar, fecha, motivo del acto o colaboración y entidad organizadora. Así como, el desglose de gastos de representación, dietas, viajes, desplazamientos de todas y cada uno de los actos y colaboraciones.
TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez