Productividades 2024, oficinas, talleres, mantenimiento y otros (laboral)

ANTECEDENTES

1.Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 7 de noviembre de 2024 el reclamante solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

« - Resolución del Director General del Parque Móvil del Estado por la que se actualiza y/o modifica el complemento de productividad o incentivo de producción que percibe el personal de Oficinas, Talleres, Mantenimiento y otros (funcionario y laboral) del Organismo a partir del 1 de enero de 2024, con sus Anexos, si los hubiere.»

2.Mediante resolución del Director General del Parque Móvil del Estado, de 20 diciembre de 2024, se acuerda conceder el acceso en los siguientes términos:

https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887

«CONCEDER el acceso a la información objeto de esta solicitud en los términos que se indican a través de los Anexos que se detallan a continuación:

• Anexo I: Resolución conductores Laborales y Funcionarios y Rango de Asimilaciones.
• Anexo II: Resolución Actualización Productividad Laboral y Funcionarios personal oficina y talleres (Marzo 24).

En las Resoluciones requeridas, se facilitan de forma íntegra los datos correspondientes al personal laboral, siguiendo el criterio establecido en anteriores resoluciones por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), en los que a la hora de realizar la ponderación prevista en el artículo 15.3, se toma en consideración que el solicitante es miembro del órgano de representación de los trabajadores del personal laboral del organismo.

En cuanto a los datos que afectan al personal funcionario en dichas resoluciones, se han anonimizado en aplicación del Criterio Interpretativo del CTBG CI/001/2015, por considerar, al realizar la ponderación del artículo 15.3, que el solicitante no es representante sindical del ámbito funcionarial.»

3.Mediante escrito registrado el 14 de enero de 2024, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que:

1. «Primero. — En la resolución del Director General del Parque Móvil del Estado se facilita un enlace a la aplicación ALMACEN, con acceso a la Resolución interesada en cuyos Anexo II: Resolución Actualización Productividad Laboral y Funcionarios personal oficina y talleres (Marzo 24) se han anonimizado de tal forma los datos, que resulta absolutamente imposible conocer qué cantidades ni a qué puesto de trabajo se han destinado los complementos de productividad, por lo que ha quedado totalmente desvirtuado el acceso a la información.»
2. «Segundo. — El compareciente forma parte del órgano de representación de los trabajadores del personal laboral en el Ministerio de Hacienda y Función Pública, circunstancia reconocida en la propia resolución objeto de la presente reclamación.»
3. «Tercero. — A tal efecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 2020 (ECLI: ES:TS:2020:3195) señala que (…) Se trataría, pues, de datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano, a los que se refiere el artículo 15.2 de la LTAIBG el acceso a la información requerida salvo que se aprecie la concurrencia de alguno de los límites previstos en el artículo 14 LTAIBG, lo que no se ha invocado en este caso por el órgano requerido. Así, el acceso a la información solicitada NO afecta a la intimidad de los trabajadores, y la negativa a la información SI anula el derecho invocado como representante legal de los empleados públicos.»
4. «Cuarto. — El artículo 23.3 de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, define la productividad como parte de las retribuciones complementarias de los funcionarios públicos, y especifica que “En todo caso, las cantidades que perciba cada funcionario por este concepto serán de conocimiento público de los demás funcionarios del Departamento u Organismo interesado, así como de los representantes sindicales”. Dado que no se han publicado leyes de desarrollo del EBEP en esta materia, este precepto está plenamente en vigor.»
5. «Quinto. — No tiene sentido, ni se entiende, que el Parque Móvil del Estado se empecine en denegar el acceso a una información igual a la que le fue instada a remitir por ese Consejo de Transparencia en la resolución R CTBG 1179/2024, de 21 de octubre, estimatoria de otra reclamación, en identidad de objeto frente al mismo sujeto, presentada por el compareciente.»

4.Con fecha 15 de enero de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El siguiente 30 de enero tuvo entrada en este Consejo escrito en el que se señala lo siguiente:

«(…)En primer lugar, se precisa que el acceso a la información requerida no se facilitó a través de un enlace a la aplicación ALMACEN, como señala el Sr. (…), sino que se le facilitaron dos Anexos adjuntos a la propia Resolución el pasado día 20 de diciembre de 2004 (se adjunta copia de la misma, así como de dichos Anexos). En dicha Resolución, se indicó que se facilitaban los datos correspondientes al personal laboral de forma íntegra, siguiendo el criterio establecido por ese CTBG en anteriores resoluciones, en los que se tomó en consideración a la hora de realizar la ponderación prevista en el artículo 15.3 de la LTAIBG, que el solicitante es miembro del órgano de representación de los trabajadores del organismo ámbito laboral. En cuanto a los datos que afectaban al personal funcionario en dichas resoluciones, se anonimizaron en aplicación del Criterio Interpretativo CI/001/2015, por considerar, al realizar la ponderación de dicho artículo 15.3, que el solicitante no es representante sindical del ámbito funcionarial. Las resoluciones relativas al personal funcionario que el reclamante solicita se entreguen sin anonimizar, reflejan de forma nominativa el complemento de productividad mensual asignado en febrero de 2024, que viene a retribuir, entre otros conceptos, el aumento de horario, siendo este complemento variable y no consolidable. La eventual entrega de la información recogida en estas resoluciones no cumpliría los requisitos establecidos por el propio CTBG y la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) en cuanto a la entrega de retribuciones, debiendo ser esta entrega, en todo caso, de forma anual y en términos íntegros, sin desglose de conceptos retributivos. A pesar de ello, no se han anonimizado los nombres de los funcionarios que ocupan puestos de libre designación, atendiendo a la posible prevalencia del interés público frente al interés individual. Este Organismo cree haber cumplido con los criterios establecidos en cuanto a la entrega de retribuciones.»

Se adjunta copia de los dos anexos remitidos al reclamante.

5.El 25 de abril de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 6 de mayo de 2025 en el que señala:

«Único. — Concurriendo en el presente caso que el reclamante es empleado público y representante laboral de los trabajadores en el Comité de Empresa del Ministerio de Hacienda se entiende que son de aplicación los mismos argumentos y fundamentaciones que ese Consejo consideró en su resolución R CTBG 1179/2024, de 21 de octubre para estimar una reclamación del mismo solicitante en identidad de objeto ante el mismo Organismo reclamado.».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2.La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3.La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide copia de la resolución del Director General del Parque Móvil del Estado por la que se actualiza y/o modifica el complemento de productividad o incentivo de producción que percibe el personal de Oficinas, Talleres, Mantenimiento y otros (funcionario y laboral) del Organismo a partir del 1 de enero de 2024, con sus Anexos. El Ministerio, si bien de forma tardía, dictó resolución en la que acuerda conceder el acceso, facilitando copia de la resolución de actualización de las productividades y los dos anexos —Anexo 1 (que incluye información sobre personal funcionario conductor, personal laboral conductor y rango de asimilaciones servicios prestados en órgano constitucionales) y Anexo 2 (que incluye información sobre personal funcionario de oficinas, talleres y mantenimiento y otros y personal laboral de oficinas, talleres y mantenimiento y otros)—. No obstante, la información de los anexos se entrega parcialmente anonimizada; en concreto, en lo relativo a los datos del personal funcionario (a excepción de los niveles 29 y 30 que aparecen con identificación de los perceptores) subrayando el Ministerio, en este sentido, que el reclamante no es representante sindical del ámbito funcionarial sino de los trabajadores del personal laboral del organismo.

4.Sentado lo anterior, debe recordarse que lo solicitado es información pública que contiene datos de carácter personal, por lo que su acceso debe decidirse, con carácter general, con arreglo a lo establecido en el artículo 15 LTAIBG y, más concretamente, conforme a lo previsto en su apartado tercero. En esa línea, se ha señalado por este Consejo —entre otras, aparte de la citada, en las resoluciones R CTBG 512/2024, de 9 de mayo; R CTBG 530/2024, de 14 de mayo; R CTBG 0883/2024, de 5 de agosto— que los datos relativos a las retribuciones variables que perciben los empleados de una organización no son datos meramente identificativos, a los que se refiere el artículo 15.2 LTAIBG, ni tampoco pertenecen a las categorías especiales reguladas en el artículo 9 del Reglamento (UE) 2016/679 General de Protección de Datos (artículo 15.1 LTAIBG), por lo que es preciso llevar a cabo la ponderación suficientemente razonada que exige el artículo 15.3 LTAIBG, a fin de determinar si resulta prevalente el interés público en divulgar la información o la protección del derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal de los afectados. En este sentido, en el Criterio Interpretativo conjunto AEPD/CTBG 1/2015 se indica que, cuando se solicite las retribuciones ligadas al rendimiento o a la productividad con identificación de todos o alguno de sus perceptores, habrán de observarse las siguientes reglas:

«a) Con carácter general, cuando el empleado público ocupe un puesto de especial confianza, un puesto de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o un puesto que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, ha de entenderse que prima el interés público sobre los derechos a la intimidad o la protección de los datos de carácter personal. Y ello porque, en los tres casos, el interés de los ciudadanos por conocer las retribuciones de los empleados públicos que ocupan ese tipo de puestos conecta directamente con su derecho a conocer el funcionamiento de las instituciones públicas y el modo en el que se emplean los recursos públicos y prima sobre el interés individual en la preservación de la intimidad o los datos de carácter personal. b) En este sentido -y sin perjuicio de lo que se ha dicho en los antecedentes de este escrito sobre el carácter flexible y genérico de los criterios interpretativos contenidos en el mismo y sobre la competencia exclusiva de las Unidades de Información para resolver y evaluar en cada caso concreto- con el fin de contribuir a la más clara comprensión de las reglas establecidas en el precedente apartado a) y a título meramente ejemplificativo, puede decirse que el órgano, organismo o entidad responsable de la información concedería el acceso a la información sobre las retribuciones correspondientes a: —Personal eventual de asesoramiento y especial confianza —asesores en los Gabinetes de Ministros y Secretarios de Estado-, aunque sean funcionarios de carrera en situación especial. —Personal directivo, esto es: a) El personal expresamente identificado como tal en los Estatutos de las Agencias Estatales, los organismos y los entes públicos; b) Los Subdirectores Generales; c) Los Subdelegados del Gobierno en las provincias y c) Los cargos equivalentes en las fundaciones públicas y las sociedades mercantiles. —Personal no directivo de libre designación. En este caso, la prevalencia del interés público sobre los derechos individuales es decreciente en función del nivel jerárquico del empleado o funcionario público, considerándose que en los puestos de nivel 30 no Subdirectores Generales o asimilados, 29 y 28 -éstos últimos siempre que sean de libre designación- o equivalentes, podría prevalecer, con carácter general, el interés público en la divulgación de la información relativa a las retribuciones de los puestos provistos con un grado de discrecionalidad sobre el interés individual en la preservación de la intimidad y los datos de carácter personal y que en los puestos de niveles inferiores prevalecería, con carácter general, el interés individual en la protección de los derechos fundamentales citados».

Del citado criterio interpretativo se concluye que, en relación con los puestos de nivel 30, 29 y 28 (éstos últimos siempre que sean de libre designación) o equivalentes, prevalece el derecho de acceso a la información sobre retribuciones de empleados públicos sin que sea preciso el consentimiento expreso de los mismos, por lo que debe facilitarse la información con identificación de los perceptores. Sin embargo, se subraya que esta regla general aplica para las solicitudes realizadas por personas no pertenecientes al organismo o entidad afectada, extendiéndose el alcance del derecho de acceso más allá de lo establecido en esa regla general en los casos en los que el solicitante es miembro del órgano de representación de los trabajadores, por lo que la solicitud guarda relación con las funciones que como representante de los trabajadores tiene legalmente reconocidas en relación con sus condiciones laborales. En estos supuestos, en la ponderación del artículo 15.3 LTAIBG han de tomarse en consideración también estas circunstancias especiales, por lo que el peso específico del derecho de acceso es superior al que se aprecia cuando la solicitud procede de una persona ajena a la organización. De ahí que la injerencia en la esfera personal de los afectados, derivado del conocimiento de sus retribuciones por un trabajador de la propia organización, es sensiblemente inferior a la producida por su divulgación a terceros no pertenecientes a la misma entidad, por lo que la balanza debería inclinarse necesariamente a favor de reconocer el derecho de acceso a la información solicitada, con los contenidos concretos pretendidos: los anexos de las resoluciones en los que figuran las cuantías asignadas por productividad y la identificación de los perceptores. Esta conclusión, como ya se señaló en la aludida R CTBG 512/2024, de 9 de mayo, «entronca claramente con el interés público en conocer cómo se reparten fondos públicos en concepto de retribuciones variables a los concretos funcionarios de un órgano, organismo o entidad, con la finalidad de valorar si se han producido arbitrariedades, abusos o discriminaciones injustificadas y, en definitiva, poder exigir la correspondiente rendición de cuentas a una Administración Pública en un ámbito tan esencial para detectar un buen o mal funcionamiento como es la gestión del dinero público en relación con las retribuciones no fijas de los funcionarios, que tienen como finalidad la mejora de resultados y de la eficacia de la acción pública». Este interés público se ha reconocido, por ejemplo, en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso- administrativo de la Audiencia Nacional, de 23 de noviembre de 2018 (recurso de apelación 53/2018), en cuyo fundamento de derecho tercero se recoge lo siguiente: «[p]or consiguiente, el art.15 de la Ley de Transparencia 19/2013 lo que obliga es a realizar una adecuada ponderación de los intereses en conflicto; ponderación debidamente realizada por el Juez a quo, en el sentido de que resulta procedente dicho acceso a una información que contribuye a la transparencia y justificación de la objetividad de la Administración en el reparto de la productividad».

5.La mencionada doctrina debe ser precisada, sin embargo, a la luz de las consideraciones que efectúa en este caso el Ministerio sobre el alcance de representatividad del solicitante —en cuanto este se circunscribe al ámbito del personal laboral del organismo al que se dirige la petición—. En efecto, tomando en consideración que la extensión del derecho de acceso en los casos en que la solicitud se formula por alguien que, o bien pertenece a la organización, o bien asume a la representación de los trabajadores en dicha organización, se fundamenta precisamente en esa especial posición del solicitante, un correcto entendimiento de esa excepción no puede obviar el concreto ámbito de representación (donde se ejercen esas particulares funciones). Es por ello que, en este caso, siendo el reclamante representante del ámbito laboral —y habiendo tenido acceso, como tal, a las cantidades individualizadas de las productividades percibidas por los empleados públicos laborales tal como se desprende de la respuesta del Ministerio—, el acceso a las cantidades de productividad percibidas por los funcionarios del organismo no se beneficia de esa extensión del derecho, sino que habrá de realizarse con arreglo a la ponderación que exige el artículo 15.3 LTAIBG y de acuerdo con las reglas contenidas en el Criterio interpretativo conjunto de este Consejo y de la AEPD antes transcritas. En consecuencia, resulta claro que, en lo concerniente a la información referida a los funcionarios que ocupen puestos de nivel 30, 29 y 28 (éstos últimos siempre que sean de libre designación) o equivalentes, ha de prevalecer el derecho de acceso a la información, sin que sea preciso el consentimiento expreso de los mismos, por lo que debe facilitarse la información con identificación de estos perceptores y la concreta cuantía mensual asignada en concepto de retribución variable, tal como aparece en la resolución que se ha facilitado al reclamante. En cambio, para el resto de funcionarios, que no ocupan esos puestos de especial responsabilidad ni han sido elegidos con un alto componente de discrecionalidad, prevalece el derecho a la protección de datos de carácter personal por lo que resulta razonable la ponderación realizada por el Ministerio y ha de considerarse completa la información entregada.

6.En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto en los fundamentos jurídicos anteriores y con el precedente ya citado, procede acordar la desestimación de la reclamación.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la resolución de la reclamación interpuesta frente al MINISTERIO DE HACIENDA.

De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.