El Consejo de Transparencia estimó la reclamación contra el Ministerio del Interior, que denegó información sobre vestuarios de la Guardia Civil y medidas para personal transexual. La DGGC alegó necesidad de reelaboración, pero el Consejo dictaminó que existía un informe previo y que actualizarlo era una reelaboración mínima, no justificando la inadmisión según el art. 18.1.c) LTAIBG.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
I. ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 20 de marzo de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DEL INTERIOR, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«Solicito información relativa a los vestuarios habilitados en las distintas Unidades de la Guardia Civil, desglosada de la siguiente manera:
- Número de Unidades que disponen exclusivamente de vestuario femenino.
- Número de Unidades que disponen exclusivamente de vestuario masculino.
- Número de Unidades que cuentan con un vestuario compartido para ambos sexos.
- Número de Unidades que disponen de vestuarios diferenciados para personal masculino y femenino.
- Número de Unidades en las que no existe vestuario habilitado.
Asimismo, solicito información sobre las medidas adoptadas en caso de destino de personal considerado transexual en una Unidad, en particular:
- Si se ha procedido a la reconversión de algún vestuario existente para adaptarlo a la situación.
- Qué tipo de medidas y-o protocolos han sido implementados en estos casos para garantizar la inclusión y el respeto a los derechos del personal afectado».
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
2. Mediante resolución de 15 de abril de 2025, la Dirección General de la Guardia Civil responde lo siguiente:
«(…) Teniendo en cuenta la no existencia de un registro informatizado sobre los vestuarios que utilizan los componentes de la Guardia Civil, para dar respuesta a las cuestiones planteadas sería necesario llevar a cabo una labor de recopilación de la información de todas y cada una de las miles de Unidades, tanto territoriales como de especialidades, que la Guardia Civil tiene desplegadas en todo el territorio nacional, así como una posterior reelaboración de la misma, circunstancia que sumada a la complejidad para su adecuado tratamiento, no permite dar una respuesta a la presente solicitud, por lo que desde este Centro Directivo se considera que la petición formulada se encuentra incursa en la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, al ser una solicitud que para su divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración».
3. Mediante escrito registrado el 16 de abril de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad con lo resuelto en los siguientes términos:
«Esta parte alega que sí existe un registro informatizado, datado el 10-09-21, en archivo adjunto, facilitado por la Dirección General. Solicitando una actualización de dichos datos. Que este trabajo de recopilación ya está hecho y se está denegando el acceso al archivo actualizado».
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
Proporciona un documento de Excel, de fecha 10 de septiembre de 2021, elaborado por la Dirección General de la Guardia Civil que contiene la información relativa a la primera parte de la solicitud objeto de esta reclamación.
4. Con fecha 22 de abril de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 14 de mayo de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:
«El documento al que se hace mención en la presente reclamación, datado el 10 de septiembre de 2021, fue producto de una recopilación que se tuvo que llevar a cabo, enmarcada en unos trabajos concretos que se desarrollaron en aquellas fechas, no existiendo actualmente ningún registro con esa información, por lo que no es posible aportarla. Para obtener la información actualizada, sería necesario solicitarla a las numerosas unidades que la Guardia Civil tiene desplegadas en todo el territorio nacional, suponiendo una considerable detracción de tiempo y personal que tendría que dejar de realizar sus cometidos, afectado al normal funcionamiento de las unidades. Por tal motivo, esta Dirección General se mantiene en la inadmisión recogida en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, expresada en la resolución 00067/2025, emitida por este Centro Directivo el 15 de abril de 2025».
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud en la que se pide el acceso a información relativa a los vestuarios habilitados en las distintas Unidades de la Guardia Civil, con el nivel de desagregación que ha quedado reflejado en los antecedentes. La Dirección General de la Guardia Civil resolvió denegar el acceso con fundamento en el artículo 18.1.c) LTAIBG, por considerar que es necesario realizar una tarea de reelaboración para atender la solicitud. A la vista de la reclamación interpuesta, en la que el peticionario cuestiona la inexistencia de un registro informatizado con los datos solicitados y facilita un documento elaborado por la propia Dirección General de la Guardia Civil, el organismo requerido aclara que ese archivo fue el resultado de una recopilación y de unos trabajos concretos desarrollados en las fechas en que se confeccionó el documento (septiembre de 2021), cuya actualización —como requiere el solicitante— afectaría al normal funcionamiento del servicio, ratificándose en la inadmisión de la solicitud por estar incursa en la causa contemplada en el artículo 18.1.c) LTAIBG.
4. Sentado lo anterior, procede verificar si las razones expuestas por el organismo requerido evidencian la aducida necesidad de tratamiento previo o reelaboración. Esta comprobación debe partir de la necesaria interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG como de los límites que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG, «sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» [por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530)]; lo que exige una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» [STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)]. Desde esta perspectiva, no puede desconocerse que en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) se señaló que «(…) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)». Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos. Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) en la que se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública. Esta jurisprudencia se aplica, entre otras, en la Sentencia de la Audiencia Nacional (SAN), de 31 de enero de 2022 (ECLI:ES:AN:2022:359), en la que se pone de manifiesto que la acción de reelaboración no puede ser aducida en relación con la extracción de información de expedientes administrativos concretos identificados por el interesado, sino, en su caso, respecto de «expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas (…)». Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información -sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa-; así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama.
5. En este caso, la Dirección General de la Guardia Civil se limita a invocar la falta de medios técnicos para la extracción de la información solicitada, lo que exigiría para su divulgación recopilar los datos de las numerosas Unidades desplegadas por la Guardia Civil en todo el territorio nacional y su posterior reelaboración. Y añade en fase de alegaciones —en referencia al documento facilitado por el reclamante que elaboró este mismo organismo en 2021—, que no es posible su actualización al no disponer de un registro que reúna esa información; por tanto, para dar respuesta a la solicitud se precisaría dedicar medios personales específicos para esta tarea, lo que supondría el apartamiento de su personal de las tareas que le son propias con el consiguiente perjuicio para el normal funcionamiento del servicio. Este Consejo considera insuficiente la justificación aducida, dado que, por muchas unidades que existan dentro de un organismo, con los actuales medios de transmisión de información, no parece que resulte excesivamente complejo recabar los datos sobre los vestuarios habilitados en las distintas Unidades de la Guardia Civil. Tampoco puede acogerse el argumento de la «no existencia de un registro informatizado sobre los vestuarios» para justificar la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG, pues, como evidencia el documento aportado por el interesado elaborado por la propia Dirección General de la Guardia Civil y que alberga la misma información objeto de esta reclamación, este organismo sí dispone de medios para extraer y explotar la información solicitada. De lo anterior se desprende con claridad, que lo que se solicita es información que ya ha sido objeto de un tratamiento previo; de manera que, aun cuando no fuera posible la extracción automática de los datos, la labor de este organismo se ceñiría exclusivamente —como apunta el reclamante— a actualizar los parámetros contenidos en el archivo de 2021, lo que podría acometerse con una reelaboración mínima o básica que no comporta un tratamiento de información compleja que permita aplicar la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG. Por último, no se ha proporcionado una explicación de las dificultades que ocasionaría el tratamiento de la información solicitada ni una estimación del trabajo que conllevaría esta tarea en relación con los recursos humanos disponibles, sino que se ha realizado una mera referencia genérica a una hipotética afectación al funcionamiento ordinario del servicio, no aportando datos objetivables que permitan valorar la realidad de esas alegaciones.
6. En consecuencia, ante la denegación total de la información solicitada, que tiene carácter público y que debe constar en la Dirección General de la Guardia Civil, sin que se haya aportado una justificación suficiente de la aplicación de la causa de inadmisión contemplada en el artículo 18.1.c) LTAIBG, debe estimarse la reclamación presentada ante este Consejo.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede
PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DEL INTERIOR.
SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:
«Solicito información relativa a los vestuarios habilitados en las distintas Unidades de la Guardia Civil, desglosada de la siguiente manera:
- Número de Unidades que disponen exclusivamente de vestuario femenino.
- Número de Unidades que disponen exclusivamente de vestuario masculino.
- Número de Unidades que cuentan con un vestuario compartido para ambos sexos.
- Número de Unidades que disponen de vestuarios diferenciados para personal masculino y femenino.
- Número de Unidades en las que no existe vestuario habilitado.
Asimismo, solicito información sobre las medidas adoptadas en caso de destino de personal considerado transexual en una Unidad, en particular:
- Si se ha procedido a la reconversión de algún vestuario existente para adaptarlo a la situación.
- Qué tipo de medidas y-o protocolos han sido implementados en estos casos para garantizar la inclusión y el respeto a los derechos del personal afectado».
TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta